La reforma que debe pedir Brasil es de racionalidad en la tributación

Revista Nº 187 Ene.-Feb. 2015

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos. 

Además del desafío que enfrenta este Brasil por la necesidad de contar con ingresos suficientes a fin de sostener su dinamismo en el gasto social, una eventual reforma tributaria debería definir criterios más razonables para conceder incentivos fiscales a sectores económicos demasiado favorecidos en la actualidad.

Así lo afirmó Eduardo Shoueri, especialista brasilero en derecho fiscal, quien, en entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, criticó el alto costo administrativo en que incurren las empresas de esa Nación con el propósito de cumplir sus obligaciones tributarias.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Qué evolución ha tenido el modelo tributario de Brasil durante los últimos gobiernos de tendencia socialista?

Eduardo Shoueri: En los gobiernos de Lulla y de Dilma Rousseff tuvimos más gasto social que antes. Es decir, el gobierno gasta mucho. Con méritos o no, la verdad es que los gastos son grandísimos, y cuando se habla de tributación, siempre se debe hablar de gastos, porque estos deben ser financiados. En Brasil, la discusión constante que tienen los empresarios es que la carga tributaria resulta excesiva y se habla mucho de reforma tributaria. Pero cuando un gobierno gasta y la tendencia es hacia el gasto social, una vez que este comienza, es muy difícil suspenderlo. Recientemente, los tres principales candidatos a la presidencia del país expusieron la idea común de que iban a mantener el gasto social, inclusive el de asistencia, lo que se conoce como la canasta familiar.

R. I.: ¿El gasto social es el más visible?

E. S.: Hay gastos altísimos con ayudas a sectores, para inversiones, que también cuestan. Entonces, el Estado social es gastador. Por lo tanto, cuando se habla de reforma tributaria, se debe saber cuál se puede hacer. No creo que esta sea para decir: menos tributos, pues eso no va a ocurrir. La reforma que se debe pedir es de racionalidad en la tributación. ¿Por qué razón? Unos pagan más y otros menos, ¿Por qué tenemos tantos tributos sobre bases muy comparables? Es decir, tenemos una complejidad, una opacidad en el sistema. Tantos son los tributos, las situaciones y las excepciones que se genera una complejidad tal que se llega al punto de preguntarse si es compatible con la igualdad.

R. I.: ¿Qué relación existe entre la política y el modelo tributario?

E. S.: Si se habla de un gobierno socialista, no me agrada esa idea tanto como la de Estado social democrático, porque la situación (tributaria) no es de un gobierno, es de la adopción de un sistema legal del Estado social. Entonces, el gobierno A, B o C debe cumplir la Constitución y el Estado será social. Pero lo que tenemos, y ahí hay una visión política propia de este partido (de Dilma Rousseff) más que de otros, es una interpretación sobre quién debe hacer la intervención. La actual presidenta Rousseff cree en el papel del Estado como agente de intervención en la economía, no tan solo como agencia que ve cómo marcha aquella.

R. I.: ¿Ella tiene una visión interventora?

E. S.: Sí, en el sentido más estricto. Entonces, se evidencia una insatisfacción tremenda. Cuando el Estado es interventor, se tendrá la posibilidad de hacer una intervención buena, porque se cuenta con un genio económico que puede ver todo, pero también se enfrenta el riesgo de que la intervención no sea hecha con parámetros racionales y sí por presión de los grupos que están en el gobierno o por cuestiones políticas. Está clarísimo que, en un Estado, en una democracia, para que el gobierno haga algo necesita el apoyo del Congreso. El sistema político que se desarrolla es tal que un gobierno está siempre expuesto a las presiones políticas, y estas quieren decir que la elección de los políticos depende de los sectores económicos. Cuando existe un sistema así, en donde se tiene espacio para mucha intervención económica, también hay lugar para decisiones que son tomadas por favores y no por razones económicas. Esta tendencia va a continuar en Brasil.

R. I.: ¿Y cómo se ha reflejado esa visión intervencionista en el sistema tributario?

E. S.: Con incentivos fiscales. La verdad es que tenemos muchos incentivos y se tienen más y más sectores que se benefician. Por ejemplo, la industria automotriz. En pocos años, todas las industrias automovilísticas del mundo montaron plantas en Brasil, porque hay incentivos fiscales. El tratamiento tributario es completamente diverso; si se tiene planta o si no. Este es el ejemplo del gobierno federal. Pero el problema no está solamente localizado en este. Mucha gente no comprende, cuando hablamos de Brasil, que la complejidad es muy grande, porque, distinto de otros países, allá tenemos impuestos de los Estados y de los municipios que son establecidos. Por ejemplo, el impuesto de circulación a las mercancías es estatal y existe en cada Estado.

R. I.: ¿Es un impuesto sobre las ventas?

E. S.: Sí, pero hay un problema. Ahora se va a comprender la complejidad. Si se aplica un impuesto a las ventas a una empresa que tiene producción y ventas locales, se va a decir que es un problema fiscal local. Pero, si la empresa tiene la producción en un Estado y va a hacer la comercialización en otro, entonces, en Brasil, ocurre la repartición de las rentas tributarias entre los dos Estados, el productor y el consumidor. Sin embargo, el problema fortísimo que se presenta es la guerra fiscal. Cuando un Estado como Goiás sabe que una empresa se va a instalar, por ejemplo, en São Paulo, la llama y le dice que se instale en Goiás y que haga sus ventas en São Paulo, y como el impuesto debe ser repartido entre estos dos Estados, no le cobra la parte del impuesto que le corresponde a Goiás. Así empezó un Estado, otro y otro. Después hubo reacciones de guerra, al punto de que hoy los Estados víctimas comenzaron a hacer lo mismo. En consecuencia, se tiene toda una confusión de los incentivos estatales y municipales, porque cuestan lo mismo en un municipio u otro, así que las empresas negocian cuánto pagan de impuestos en uno y otro. Esos incentivos no tienen base constitucional. La Corte Constitucional declaró que son inconstitucionales. Ahora, el problema que se tiene es entre la forma como se gestó el incentivo y la declaración de la Corte. Pasarán años antes de que la situación se resuelva, pues las empresas se instalaron con una legislación que creían que estaba en la legalidad. Cuando se cuenta con incentivos fiscales y no se tiene por cierto que aquellos existen (legalmente), se genera más complejidad.

R. I.: ¿Es decir, en Brasil, cuando se habla de reforma tributaria, se plantea para establecer más incentivos?

E. S.: No, la verdad es que todos desean una reforma tributaria, pero nadie quiere la misma. Se habla de lo que se puede llamar discurso vacío. Es como la democracia, todos la quieren. Y las palabras reforma tributaria son tan vacías como la de democracia. Lo menos que se debería hacer, y ya representaría una gran ventaja, sería reducir lo que llamamos los costos para cumplir la ley tributaria. Si pagar impuestos le duele al contribuyente, le duele aún más incurrir en costos adicionales para cumplir con la obligación de pagarlos. Se debe contar con una estructura, en la empresa, solo para asegurarse de que va a cumplir la ley. La Federación de Industrias del Estado de São Paulo (Brasil) hizo un estudio de esto y concluyó que casi el 2% de los ingresos brutos de la industria paulista equivalen a los gastos administrativos en que tiene que incurrir para cumplir con las obligaciones tributarias.

R. I.: ¿Qué tan frecuentemente se modifica la legislación tributaria en Brasil?

E. S.: Es frecuente que cambie una opinión de la administración tributaria por otra del pasado. La ley misma no se modifica, porque hay un principio de irretroactividad; el cambio de la ley solo vale para el siguiente año. El problema no es el cambio de la ley. El inconveniente que me incomoda es cuando cambian las directrices administrativas, las posiciones y las opiniones de la administración tributaria. Entonces, en Brasil se dice que el mismo pasado es incierto.

R. I.: ¿Cuándo establecieron el modelo de precios de transferencia en Brasil?

E. S.: La ley sobre la materia es de 1996, en vigencia desde 1997.

R. I.: ¿Qué situación llevó a implantar ese instrumento tributario?

E. S.: En 1995, Brasil, siguiendo tardíamente y mal una tendencia internacional, empezó a aplicar la tributación sobre bases de rentas mundiales. Hasta ese momento teníamos el esquema de territorialidad para las empresas. En consecuencia, no tributaban sobre las ganancias en el exterior. Cuando se empieza a tener tributación internacional también se debe contar con un sistema de precios de transferencia.

R. I.: En el diseño del modelo de precios de transferencia, ¿Brasil no siguió los parámetros de la Organización de Naciones Unidas (ONU) ni de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)?

E. S.: Se inspiró, pero no los acató. En Brasil, el legislador manifestó que no tenía condiciones de legislar para una situación tributaria concreta. Reconoció que era imposible, en un país en desarrollo, imaginar que la administración tributaria tuviera las condiciones y el personal para examinar la circunstancia de cada empresa, en particular. Y señaló que si se llegara a promulgar una legislación compleja, como la OCDE quería, la realidad sería que se comenzara un juego según el cual las empresas aparentarían cumplir las normas de precios de transferencia, mientras la administración tributaria aparentaría que las fiscalizaba. Y se terminaría por fiscalizar a tres o cuatro empresas, porque no se tiene la estructura para hacer una fiscalización como se debe a tantas compañías.

R. I.: ¿Se trata de un inconveniente muy serio?

E. S.: Sí y empieza el juego de aparentar que se cumple y que se fiscaliza. Por ejemplo, la administración de precios de transferencia, en el Estado de São Paulo, tiene alrededor de 14 inspectores fiscales y solamente la Cámara Empresarial Brasilero Alemana, que no es la más grande, registra 1.000 afiliados. La probabilidad de que una empresa tenga una inspección de precios de transferencia es menor al 1%. En consecuencia, Brasil adoptó el sistema de establecer un margen de utilidad de un determinado porcentaje (para las operaciones de negocios entre la casa matriz y sus empresas vinculadas), por ejemplo, del costo más el 15%, si es una operación de exportación, o si se trata de una importación y si se va a revender, el 20 % del margen bruto.