La reglamentación de las telecomunicaciones en Estados Unidos y la Comunidad Europea

Revista Nº 8 Jul.-Sep. 2005

por Dieter Wolfram 

1. Introducción

Durante las dos últimas décadas, el sector de las telecomunicaciones ha pasado por rápidos cambios estructurales que han afectado a casi todos los países del mundo. Como en una reacción en cadena de un país a otro, los mercados de telecomunicaciones se están abriendo a la competencia. Entre los aspectos que impulsan este proceso se destacan la convergencia creciente de las tecnologías de transmisión electrónica de señales y datos, al igual que el cambio de pensamiento respecto de las características económicas de las industrias de red.

Ambas tendencias han transformado fundamentalmente la regulación de las comunicaciones electrónicas. En cuanto a estos servicios, a pesar de que para su prestación se requieren todavía aparatos terminales diferentes, estos se vuelven rápidamente intercambiables. Es así como se pueden usar redes telefónicas para transmitir señales de televisión, utilizar redes de televisión por cable y satélite para poder acceder a internet e, incluso, tomar las redes eléctricas como potenciales portadoras de comunicaciones electrónicas(1).

Al observar la situación más de cerca, la convergencia tecnológica tiene dos aspectos. El primero, consiste en que la computación digital ha transformado a todos los medios de comunicación. En efecto, ella convierte a todas las comunicaciones electrónicas en un flujo indistinguible de bits y bytes. Así mismo, los avances en la tecnología de multiplexing les permiten a todas las redes digitalizadas procesar enormes volúmenes de datos(2).

En segundo lugar, se ha realizado un gran esfuerzo para adoptar protocolos y estándares comunes, con el fin de abrir las redes que tradicionalmente se veían como mundos aparte, cada una cerrada para la competencia, y sirviendo para otros fines. Cada vez más la estandarización se vuelve más importante porque el desarrollo constante de nuevos aparatos y servicios implica la aparición de nuevos retos a la interoperabilidad(3).

Durante mucho tiempo se asumió que las redes largas tenían características que impedían cualquier tipo de competencia. Se les consideraba como “monopolios naturales”. Según la teoría económica, estos se presentan cuando un servicio puede ser suministrado por un único proveedor a un costo sustancialmente más bajo que si es prestado por cualquier número mayor de operadores.

Las redes de telefonía sirven como ejemplo para aclarar este punto: la construcción de una red que tiene cubrimiento nacional requiere un enorme gasto de capital. Pero, una vez que está instalada, un cliente adicional puede ser conectado a un costo muy bajo. Dada esta ventaja, resultaría ineficiente permitirle la entrada al mercado a los competidores. Esta situación trajo dos consecuencias lógicas: (i) solamente se les permitió a un único operador —por lo general, perteneciente al Gobierno— construir redes nacionales y (ii) se protegía legalmente su posición contra cualquier tipo de entrada de la competencia al mercado. Actualmente, esta visión resulta innecesariamente limitada. En efecto, los motivos para impedirle a los usuarios obtener los beneficios de la competencia no resultan suficientes. Esto por cuanto:

a) Los monopolios suelen cubrir mercados vecinos donde los obstáculos erigidos para proteger al monopolista son puramente artificiales. Un ejemplo de protección artificial en las telecomunicaciones fue precisamente el monopolio de aparatos terminales. Mientras haya una lista de parámetros garantizando la interoperabilidad con la red del operador histórico, no existe ninguna razón para que tales aparatos no puedan ser producidos y distribuidos por terceras empresas.

b) Desde los años 70, la teoría económica ha afirmado que se puede introducir la competencia incluso en las áreas centrales de mercados monopolizados, donde la duplicación entera de infraestructuras sigue siendo una opción ineficiente. Lo que importa es crear condiciones que vuelvan “disputable” —contestable— al monopolio. Incluso, si es posible que los operadores alternativos nunca alcancen a igualar el poder de mercado y los recursos del exmonopolista, se les puede capacitar para competir, por lo menos, en algunos mercados.

La solución a lo anterior, se dice, es regular las condiciones de acceso a los “cuellos de botella” —bottlenecks— competitivos, que sean controlados por el operador histórico. En una red de telecomunicaciones esto requiere como mínimo el establecimiento de reglas y tarifas para la interconexión con la red del operador histórico y para permitir el acceso a líneas arrendadas(4). Con el desarrollo de la competencia aumenta la presión para que más elementos de la red del operador histórico estén disponibles, bajo términos y condiciones regulados.

La liberalización de los mercados de telecomunicaciones en el sentido anteriormente descrito empezó en Estados Unidos y la experiencia de ese país tuvo un gran impacto en el resto del mundo. Un aspecto importante que sirvió para acelerar el proceso se dio en 1993, con la inclusión del sector de telecomunicaciones en las negociaciones al interior de la Organización Mundial del Comercio (OMC)(5). Mientras tanto, la mayoría de las barreras para impedir la entrada al mercado han sido efectivamente removidas, tanto en Estados Unidos como en la Comunidad Europea.

En consecuencia, tanto la política como la reglamentación de las telecomunicaciones se han transformado en un juego con múltiples actores, que involucra a varios niveles de policy-making. Sin embargo, debido a diferencias en las legislaciones, instituciones y culturas legales, permanecen divergencias sustanciales en los estilos y resultados de la regulación.

Los actores importantes en este aspecto en Estados Unidos son la Federal Communications Comission —en adelante, FCC—, las comisiones de reglamentación al nivel de los Estados —public utility commissions— y los tribunales. En la Comunidad Europea, por su parte, se creó un sistema complejo de actores, conformado por los ministerios de telecomunicaciones, la Comisión Europea, las autoridades nacionales de reglamentación y los tribunales. Mientras haya continuidad y creciente convergencia internacional en cuanto a los principios de base, los detalles de reglamentación de las telecomunicaciones se encuentran en un estado constante de fluctuación.

Este artículo intenta presentar una visión general sobre el proceso de liberalización en Estados Unidos y en la Comunidad Europea y analizar, con más detalle, el marco regulador vigente para las comunicaciones electrónicas en esta última.

2. La liberalización de las telecomunicaciones en Estados Unidos y Europa

2.1. Erosión gradual de un casimonopolio privado: Estados Unidos

Las primeras redes telefónicas en Estados Unidos fueron construidas y operadas por un conglomerado de compañías locales afiliadas a American Bell Co. —conocida luego bajo el nombre de AT&T—. Sus derechos de patente, defendidos por la compañía con agresividad, le aseguraron una posición exclusiva hasta 1893.

Inmediatamente después de esa fecha salieron al mercado miles de operadores independientes. Sin embargo, al poco tiempo la gran mayoría tuvo que vender a AT&T, porque no podían equiparar su ventaja en términos de economías de escala y alcance. Esa compañía negaba el acceso a las empresas no afiliadas a la extensa red de larga distancia que había construido. Al reconocer la posición dominante, en 1913 el Gobierno estadounidense exigió que AT&T vendiera Western Union —su más reciente adquisición—, se abstuviera de comprar más compañías independientes y que, a su vez, las dejara de excluir de su red de larga distancia.

Así mismo, sus tarifas fueron sometidas a regulación y la compañía se comprometió a la política de “servicio universal” —la prestación de servicio telefónico a cualquier persona que lo pidiera, a precios uniformes en el país entero—. A cambio, el Gobierno aceptó el casi monopolio de AT&T(6).

En 1934, la reglamentación de las telecomunicaciones fue transferida a la recién establecida FCC. Mientras los servicios locales y los intrastate hacían parte de la jurisdicción de los public utilities commissions de los Estados, la FCC definía las reglas y tarifas para los servicios de larga distancia nacionales e internacionales. Durante mucho tiempo, esa reglamentación se enfocó en mantener un nivel de precios asequible para los consumidores, pero también en garantizar que AT&T tuviera una cierta tasa de rendimiento sobre el capital empleado, lo que, en cambio, ayudó a estabilizar su posición en el mercado.

A pesar de que se encontraba bajo una presión pública casi constante, este acuerdo mutuamente beneficioso entre AT&T y el Gobierno duró varias décadas. Sin embargo, la FCC fue socavando gradualmente la posición de la compañía, limitando sus oportunidades de negocios y permitiendo la entrada al mercado de otras empresas(7).

Al resolver un litigio antitrust contra AT&T en 1956, el Gobierno decidió no afectar la compañía, pero la obligó a aceptar que no extendiera su negocio a mercados vecinos. Esta restricción se volvió pronto en un problema cuando AT&T se vio excluida del naciente mercado de servicios de datos y computadores. Dos decisiones de la FCC, en 1959 y en 1968 respectivamente, abrieron la vía para una liberalización completa del mercado de aparatos terminales. Finalmente, en 1969, la Comisión permitió a la entonces desconocida compañía MCI, especializada en comunicaciones por microondas, operar una red conectando clientes de negocios en Chicago y St. Louis. Tras esta determinación, un buen número de competidores lograron entrar en el muy lucrativo mercado de larga distancia.

Precisamente, cuando AT&T empezaba a sentir presión competitiva se vio confrontada con un nuevo procedimiento antitrust, el cual fue abierto en 1974. Después de ocho años de lucha terminó con la decisión de desintegrar a AT&T en 22 Bell Operating Companies. Estas se fusionaron rápidamente entre sí para formar siete Regional Bell Operating Companies (RBOC), cada una con un casimonopolio en su mercado local. AT&T, por su parte, se volvió una compañía de larga distancia en un ambiente de mercado ahora completamente competitivo. A cada RBOC se le prohibió entrar a los mercados de las demás o al de larga distancia. Al mismo tiempo, los operadores alternativos de redes locales —competitive local exchange carriers— empezaron a construir sus propias infraestructuras para ofrecer servicios de teléfono y de datos a clientes de negocios en las grandes ciudades.

Con la Telecommunications Act de 1996, el Congreso de Estados Unidos intentó completar la apertura de todos los mercados de telecomunicaciones que la FCC había comenzado. Esta ley estableció dos grandes opciones para las empresas. Por una parte, las RBOC tuvieron que permitirle a sus competidores el acceso a sus redes locales y, por la otra, estas compañías pudieron aplicar para ingresar a otros mercados(8).

El acceso a las redes locales pudo darse de tres maneras. En primer lugar, los operadores históricos estaban obligados a permitir la interconexión con sus redes(9). En segundo término, debían revender a sus competidores los mismos servicios que ofrecían al por menor con un descuento(10). Por último, la Telecommunications Act especificó que las RBOC debían dar acceso físico a elementos desagregados de red a precios y condiciones equitativos, razonables y no discriminatorios —just, reasonable and non-discriminatory(11).

Al respecto, la FCC debía decidir si el acceso a un determinado elemento de red debía considerarse necesario —necessary— y si, por lo contrario, la capacidad que tenían los competidores de ofrecer servicios propios resultaba “perjudicada” —impaired(12). Estos términos le otorgaron a la FCC una amplia discreción que, en sus inicios, le sirvió para apoyar masivamente a los operadores alternativos(13). Fue así como, en una decisión de más de 500 páginas, el organismo publicó una lista según la cual casi no existían elementos de red que las RBOC no tuvieran que hacer disponibles —all elements rule(14). Además, le permitió a los operadores alternativos referirse a los términos más favorables en contratos concluidos por los operadores históricos para definir sus propios términos de interconexión —pick and choose rule(15).

Durante seis años de litigios, la interpretación inicial de la FCC respecto de los términos “necessary” e “impair”, así como las dos que se dieron posteriormente, siempre fueron rechazadas por los tribunales federales(16). En el transcurso de este proceso se generó mucha incertidumbre en el sector. Mientras algunos operadores alternativos basaron sus modelos de negocios en una reglamentación favorable a largo plazo, las grandes empresas se vieron privadas de incentivos para invertir(17).

La segunda línea de reglamentación de la Telecommunications Act intentó dar incentivos a las RBOC para que abrieran sus mercados locales. Una vez que una RBOC demostrara a satisfacción de la FCC que sus mercados locales estaban efectivamente abiertos para la competencia, podía recibir el permiso para acceder a otros mercados(18). Esta decisión estuvo sometida a una lista de criterios de apertura competitiva, definida en la sección 271 de la ley. Entre otros requisitos, la lista menciona el acceso desagregado a elementos de red.

Después de algunas reticencias iniciales, la FCC procesó docenas de aplicaciones de las RBOC. En el 2003, al declarar el 49º Estado suficientemente abierto para la competencia, el organismo consideró clausurado el tema de la sección 271(19). Incluso, antes de tener permiso de entrar a otros mercados, las RBOC ya habían evitado algunas de las restricciones de negocios realizados a través de nuevas fusiones entre ellas. En efecto, de las siete originales solo cuatro —Verizon, SBC, Bell South, y Qwest— existen actualmente(20).

En retrospectiva, la decisión legislativa de hacer del acceso efectivo a mercados locales una precondición para el acceso de las RBOC a otros mercados parece riesgosa. En efecto, les da como incentivo la posibilidad de proteger sus monopolios regionales por medio de la obstrucción del acceso a sus redes y de aceptar restricciones comerciales, como una necesaria consecuencia de esa estrategia(21).

2.2. Descomposición de monopolios estatales por acción política coordinada: la Comunidad Europea

Cuando comenzaron a pensar en abrir sus mercados de telecomunicaciones, los políticos europeos fueron claramente influenciados por la experiencia de Estados Unidos(22). Se preocuparon de la posibilidad de que, buscando oportunidades de negocios en Europa, los operadores estadounidenses pudieran explotar diferencias en las políticas de los varios Gobiernos, con el resultado de un mercado europeo desarmonizado(23). También se pensó que Estados Unidos podría utilizar las barreras a la competencia —existentes en la mayoría de los mercados europeos— como un argumento para cerrar el mercado norteamericano a las compañías del viejo continente, en especial, a las dedicadas a la venta de aparatos(24).

Esta situación coincidía con un renovado impulso político para integrar el mercado interior entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y las negociaciones que se adelantaban en el seno de la OMC sobre la liberalización de los mercados de telecomunicaciones. En un tratado de 1986, conocido como el Acto Único Europeo, los entonces 12 Estados miembros acordaron tomar todas las medidas necesarias para hacer realidad el mercado interior en 1992.

Con respecto a los mercados de telecomunicaciones, este objetivo condujo a dos líneas de acción: por una parte, los mercados debían ser liberalizados y, por la otra, debían estar armonizados. Esta distinción, aunque conceptualmente no resulta clara, tiene un fondo práctico. En efecto, según el artículo 86(3) —anteriormente 90(3)— del Tratado sobre la Comunidad Europea, la Comisión tiene el poder de emitir directivas propias con la finalidad de integrar el mercado interior. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 95(1) —anteriormente 100(a)(1)—, la armonización de las leyes y procedimientos administrativos de los Estados miembros entra en la jurisdicción del Consejo —que reúne a representativos de los Gobiernos de los Estados miembros—.

Vale la pena anotar que en ese tiempo no había ningún poder explícito en el tratado para que la Comunidad se involucrara en políticas sobre telecomunicaciones. Sin embargo, la liberalización de los mercados, en esta materia, tenía una justificación de peso en los artículos 23 —anteriormente 9.º— y 49 —anteriormente 59— de ese instrumento, los cuales contienen dos libertades esenciales para el concepto del mercado interior: (i) la libertad de intercambiar mercancías y (ii) la libertad de proveer servicios a través de la Comunidad, bajo términos de competitividad.

Hay una excepción estricta en el artículo 86(2) —anteriormente 90(2)—, según la cual los monopolios o las empresas relacionados con “servicios de interés económico general” están sujetos a las reglas de competencia solo “en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada”. Pero si una área de actividad económica no está cubierta por el artículo 86(2) de la normativa, negarle el acceso al mercado constituiría un comportamiento abusivo y, por consiguiente, resultaría violatorio del instrumento internacional. Así, sin razones legítimas para limitar la competencia, los legisladores europeos concluyeron que el estado presente de las cosas no resultaba conforme al tratado(25).

En consecuencia, la medida clave para la liberalización fue remover todos los derechos especiales y/o exclusivos de los cuales gozaban los operadores históricos de telecomunicaciones, con excepción de la operación de redes fijas y la oferta de servicios de teléfono a través de ellas. La liberalización no era equivalente al abandono de las participaciones de los Gobiernos en sus operadores históricos. Se entendió que era suficiente con asegurar que los Estados separaran sus funciones de regulación de las del ejercicio de su propiedad. Es así como, en la actualidad, muchos Gobiernos europeos tienen participaciones sustanciales en “su” compañía nacional de telecomunicaciones(26).

El primer derecho exclusivo que fue abandonado por los países fue el monopolio de aparatos terminales(27). Poco tiempo después, se permitió la provisión libre de servicios diferentes del servicio telefónico público por redes fijas —por ejemplo, de servicios de datos o de teléfono para “grupos cerrados de usuarios”—(28). La apertura de la telefonía celular y la televisión por cable apareció a los pocos años(29). Los Estados miembros no tenían que otorgarles licencias a los operadores competitivos, pero si escogían hacerlo, tenían que concederlas de una manera objetiva, transparente y no discriminatoria por parte de entes reguladores independientes que debían ser creados(30).

Esta idea fue refinada más tarde en una directiva con la que se esperaba armonizar los detalles del otorgamiento de licencias. Entre otras cosas, la normativa contenía, como principio, que los derechos pagables por una licencia debían reflejar los costos administrativos y no se trataba de un instrumento para ganar dinero(31).

En el derecho europeo nunca se ha dado una provisión en la que se requiera un cambio en el estatus legal de los operadores históricos. Sin embargo, todos los Estados acabaron por convertir sus antiguos ministerios de correos y telecomunicaciones en entes de derecho privado(32). Así, se llegó a una separación mejor definida de las funciones gubernamentales de propiedad y de reglamentación y, sobre todo, se dio acceso a los operadores históricos a los mercados de capital.

En 1996, el paquete de liberalización fue completado por una directiva que prescribió un calendario preciso para la apertura completa de los mercados. Según la directiva, el servicio telefónico por redes fijas debía ser liberalizado el 1.º de enero de 1998. La preparación para esta fecha incluyó la publicación de reglas sobre la asignación de números de teléfono y sobre la interconexión, que se dieron hasta el 1.º de julio de 1997.

La mayor dificultad que retardó la apertura del servicio telefónico por redes fijas hasta 1998 consistió en que los operadores históricos estaban sujetos a unos cargos que los hacía vulnerables a un comienzo inmediato de la competencia. Muchos estaban todavía involucrados en inversiones de largo plazo para digitalizar sus redes y alcanzar un cubrimiento nacional. Así mismo, existieron subsidios cruzados en las tarifas de los operadores históricos.

Conforme a las preferencias políticas tradicionales, todos los operadores históricos establecieron sus precios mensuales para la línea de abonado a bajo costo y los financiaron a través de altos precios para las llamadas, especialmente en los segmentos de larga distancia y las internacionales. De una manera similar, los usuarios urbanos subsidiaban los costos mayores para prestar el servicio a usuarios rurales. Esta situación les permitió a las compañías que entraban al mercado abrir oportunidades sin riesgo para ofrecer servicios telefónicos, de acuerdo con las tarifas reguladas del operador histórico —cherry picking—.

Bajo una observación rigurosa por parte de los ministerios y entes reguladores, los operadores históricos recurrieron entonces a crear un nuevo balance de sus tarifas —rebalancing—. Es decir, aumentaron el precio de la línea de abonado y disminuyeron las tarifas de las llamadas de larga distancia e internacionales. Además, los Estados miembros fueron invitados a establecer fondos mediante los cuales los operadores históricos debían ser compensados por el coste adicional, causado por la provisión universal de servicios de telecomunicaciones(33).

Un buen número de directivas de armonización complementó el marco establecido por las normativas comunitarias de liberalización. En contraste con lo sucedido en Estados Unidos, una de las primeras preocupaciones fue asegurar la interoperabilidad entre la considerable diversidad de los sistemas de telecomunicaciones en Europa(34). Los Estados miembros fueron urgidos a consultarse entre ellos antes de introducir nuevos servicios(35).

Por su parte, una decisión en 1986 encargó a los gremios europeos de estandarización a desarrollar estándares, preestándares y especificaciones funcionales de las telecomunicaciones para promover el intercambio de datos e información entre los usuarios y la interoperabilidad de los sistemas(36). Esto condujo, al poco tiempo, a la creación del European Telecommunications Standards Institute (ETSI)(37).

La estandarización sigue representando un papel clave en la armonización de los mercados europeos de telecomunicaciones. La política actual todavía busca fomentar procesos voluntarios para conseguir parámetros de regulación comunes entre los actores interesados. No obstante, la Comisión efectúa una influencia activa sobre estos procesos al solicitar al ETSI redactar estándares no obligatorios y publicarlos en una lista regularmente actualizada(38). Incluso, este organismo puede declarar ciertos estándares obligatorios cuando lo considere necesario(39).

Por su parte, una serie de directivas de armonización contienen el principio general de que se debe ofrecer acceso abierto a las redes —open network provision—. El objetivo de estas reglamentaciones es el de definir criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios para el uso de interfaces técnicas, al igual que condiciones y principios de tarifación para el acceso a las redes. Este solo puede ser negado si constituye un riesgo para la operación segura o la integridad de las redes, la interoperabilidad de servicios o la protección de datos. Todas estas excepciones han sido interpretadas de una manera estricta.

Probablemente, la más importante de las regulaciones en este campo es la Directiva 97/33/CE sobre la interconexión. Según esta normativa, los operadores que tengan una cuota de mercado de por lo menos 25% tienen que aceptar todas las solicitudes “razonables” de acceso a sus redes bajo precios orientados al costo, llevar cuentas separadas para sus actividades de interconexión y publicar condiciones estandarizadas de acceso(40).

Con anterioridad se dio un paso que resultó necesario para preparar la orientación al costo. Se trataba de la obligación de que los operadores introdujeran un sistema de contabilidad de sus costos para darles un cierto nivel de transparencia(41). Las autoridades nacionales de reglamentación tenían que decidir disputas sobre interconexión en un plazo máximo de seis meses, mediante un balance equitativo de los intereses legítimos de los partidos(42). Sin embargo, todavía se consideraban como objetos de acuerdos comerciales entre los operadores, tanto la colocación —es decir, la instalación de equipos técnicos de un competidor en las localidades del operador histórico— como el uso compartido de facilidades técnicas(43).

La frustración por las limitadas oportunidades realizadas mediante tecnologías alternativas y con las tácticas de retraso empleadas por parte de los operadores históricos motivó a que en el año 2000 la Comisión Europea presionara por permitir el acceso obligatorio al “bucle local desagregado”. En consecuencia, y de una manera poco usual, el Parlamento y el Consejo emitieron una reglamentación al respecto —de aplicación inmediata, en contraste con las directivas—, para de esta manera otorgarles derechos de entrada a los operadores alternativos(44).

El bucle local desagregado es el alambre retorcido de cobre que conecta el hogar o local del cliente con la instalación más cercana a la transmisión en la red pública fija, que es el repartidor principal. Una de las preocupaciones de la Comisión consistió en que los operadores históricos, por su control sobre el bucle, bloquearían la provisión del acceso a internet por medios como sus propios productos DSL, con lo que uno de los mercados clave del futuro quedaría monopolizado.

Sin embargo, los operadores que deseaban acceder al bucle local desagregado tuvieron que hacer inversiones mayores para desplegar sus equipos técnicos en o cerca de los locales del operador histórico —colocación—, para lo que necesitaron un alto nivel de certeza antes de tomar el riesgo. Aun hoy, cinco años después de la entrada en vigor de la reglamentación sobre acceso al bucle local desagregado, se puede observar que en los países de la Comunidad Europea el nivel de competencia en este acceso es muy desigual(45).

3. El marco regulador vigente en la Comunidad Europea

Como resultado de una revisión política que comenzó en 1999, el viejo conjunto de reglas fue reemplazado por un nuevo marco regulador a principios del 2002(46). Como este conjunto normativo es fruto de 20 años de política en telecomunicaciones, cada intento que se dé para elaborar un resumen corto necesariamente terminará simplificándolo mucho.

Sin embargo, algunos temas clave impregnan esas directivas, tales como: (i) el intento de consolidar y de simplificar las reglas existentes; (ii) armonizar el proceso regulador a través de los Estados miembros y (iii) alinear la reglamentación del sector de las telecomunicaciones con el derecho general de la competencia.

3.1. Consolidación y simplificación de reglas existentes

Primero que todo, el nuevo marco regulador reorganiza en seis directivas el mosaico de reglas vigentes hasta esta fecha. Aparte de lo anterior, se pueden anotar tres aspectos importantes:

a) El nuevo marco regulador está comprometido con la neutralidad tecnológica. Las directivas se refieren siempre a “comunicaciones electrónicas”, en vez de a “telecomunicaciones”, y, en consecuencia, se aplican a todos los sistemas de transmisión, salvo que se especifique lo contrario. No obstante, los contenidos distribuidos por medio de redes electrónicas —como los programas de televisión y radio— permanecen sometidos a un conjunto de reglas diferentes, las cuales esperan garantizar el pluralismo y la diversidad cultural(47).

b) El nuevo marco regulador permite a cada persona operar redes fijas sin licencia u ofrecer servicios telefónicos a través de la red fija. Las autorizaciones se usan solo para la asignación de recursos escasos, como las frecuencias para la telefonía celular. Sin embargo, precisamente para reflejar el alto valor económico de los derechos exclusivos, los precios de las licencias no están más limitados que al costo administrativo(48).

c) Actualmente, existe un conjunto obligatorio de objetivos que deben guiar las decisiones de las autoridades de reglamentación(49). Entre ellos, se destacan tres de mayor importancia: (i) promover la competencia —lo que no es idéntico a promover cada clase de competidores—; (ii) contribuir al desarrollo del mercado interior europeo y (iii) proteger los intereses de los usuarios. Aparte de lo anterior, cada decisión reguladora debe estar acorde con el principio de “proporcionalidad”. En el contexto de las comunicaciones electrónicas, esto significa que una intromisión reguladora debe ser basada en la naturaleza del problema identificado, resultar proporcionada y estar debidamente justificada a la luz de los objetivos mencionados(50).

3.2. Armonización del proceso regulador en todos los Estados miembros

El nuevo marco regulador presume que un cierto número de mercados de comunicaciones electrónicas necesita ser regulado para funcionar correctamente. Al mismo tiempo, aspira a limitar la reglamentación al nivel necesario(51). En contraste con la regulación anterior, esto lleva a que se presente un modo procedimental de regulación. Es así como, antes de imponer una intromisión reguladora, una prueba se debe ejecutar en tres pasos: (i) definir los mercados relevantes; (ii) analizar el estado de la competencia en cada mercado y (iii) imponer los “remedios”. Otro elemento procedimental importante consiste en que las personas interesadas deben tener una oportunidad de comentar el análisis de un ente regulador antes de que sea definitivo(52).

La definición de los mercados relevantes de comunicaciones electrónicas en cada país empieza con una recomendación emitida por la Comisión Europea, que contiene una lista de mercados al por menor y al por mayor que, según ese organismo, típicamente necesitan ser regulados(53). A pesar de que las recomendaciones generalmente no son obligatorias en el derecho de la Comunidad Europea, el artículo 15(3) de la directiva marco le da un peso particular a esta. En efecto, establece que las autoridades nacionales de reglamentación deben tomarla en cuenta “en la mayor medida posible” y dar razones detalladas cuando tienen la intención de desviarse de la lista de mercados de la Comisión.

En un segundo paso, las autoridades nacionales de reglamentación deben evaluar si una compañía que opera en un mercado definido tiene “peso significativo”. La Comisión ha proveído unas indicaciones largas sobre los criterios que deben ser comprobados para esa evaluación(54). Donde exista ese peso, las autoridades nacionales de reglamentación deben imponer, por lo menos, una de las siguientes obligaciones al operador u operadores en cuestión:

a) Publicar un “determinado tipo de información, como la relativa a la contabilidad, especificaciones técnicas, características de las redes, condiciones de suministro y utilización y precios” —obligación de transparencia—(55).

b) Ofrecer a otros operadores condiciones, información y servicios equivalentes a los que proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales —obligación de no discriminación—(56).

c) Llevar cuentas separadas para actividades específicas, relacionadas con la interconexión y/o acceso a la red(57).

d) Satisfacer “las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a recursos asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos, en aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales”(58).

e) Con respecto a los servicios al por mayor, cumplir con ciertas obligaciones de recuperación de costos y con precios regulados, los que deben ser fijados según el valor de la prestación de un servicio(59).

f) En cuanto a los servicios al por menor, cumplir con precios límites —price cap— o mediante controles de precio individuales(60).

g) Poner a disposición un conjunto mínimo de líneas arrendadas bajo condiciones reguladas(61).

h) Permitir el acceso a servicios telefónicos suministrados por operadores alternativos, mediante la marcación de un código de selección o la preselección de un cierto operador, por parte de los consumidores(62).

Un procedimiento nacional de análisis de mercados está terminado cuando los grupos y personas interesados han tenido una oportunidad para comentar el proyecto de decisión del regulador. Este se debe notificar a la Comisión Europea y a los entes reguladores en los otros países europeos. El organismo dispone de una posición fuerte para imponer una cierta uniformidad. En efecto, si está convencida de que una definición de mercado notificada o una evaluación de poder del mismo puede obstaculizar el mercado interior europeo o si tiene “serias dudas” sobre la compatibilidad de una decisión con el derecho comunitario, está facultada para tomar una decisión “por la que se inste a la autoridad nacional de reglamentación a que retire el proyecto”(63). En la práctica, esto equivale a un derecho de veto de la Comisión en estos temas.

Sin embargo, el organismo no puede imponer directamente su punto de vista en cuanto a las obligaciones específicas que deberían aplicarse en un mercado nacional determinado. Con respecto a este último paso en el análisis de mercados, las autoridades nacionales de reglamentación tienen la última palabra. Sin embargo, hasta cierto punto, en este campo también existe armonización.

Mediante una decisión proferida en el 2002, la Comisión Europea estableció un gremio de consulta que está integrado por representantes de las autoridades nacionales de reglamentación(64). Conocido como el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas (ERG, por su sigla en inglés), este gremio ha asumido con rapidez un papel político propio gracias a la emisión de resoluciones sobre la mejor práctica reguladora que, a pesar de no tener fuerza legal, sí cuentan con mucha autoridad. Así mismo, se ha ganado su prestigio mediante la discusión informal de maneras para lograr resultados parecidos de reglamentación.

Finalmente, el nuevo marco regulador también contiene un acercamiento común a la protección legal contra intromisiones reguladoras. Usuarios y operadores afectados por una decisión de un ente regulador deben tener el derecho de interponer contra ella un recurso. Si el organismo al que va dirigido no tiene carácter jurisdiccional, debe existir la opción de recurrir ante un tribunal(65).

3.3. Alineación de la reglamentación específica del sector de telecomunicaciones con el derecho de competencia

La descripción realizada se ha enfocado en el aspecto pro-cedimental del análisis de mercados. Desde el punto de vista del derecho sustancial, la novedad del nuevo marco regulador consiste en que las autoridades nacionales de reglamentación deben recurrir a los principios del derecho general de la competencia.

Esto se puede observar, por ejemplo, al definir los mercados y, principalmente, desde la perspectiva de los consumidores. Básicamente un “mercado pertinente” tiene dos dimensiones: la primera se refiere a los productos o servicios que abarca —solo uno o varios—, mientras que la segunda es la extensión geográfica del mercado.

Respecto de la primera dimensión debe preguntarse si un consumidor razonable consideraría un producto como sustituto de otro. Es decir, si para él satisface la misma necesidad. Por su parte, la segunda dimensión depende de si hay mercados geográficos diferenciados, cuya dinámica y estado de competencia se distinguen de manera significativa de otros o si hay una pauta uniforme de competencia en el país entero(66).

El concepto de “peso significativo en el mercado” es idéntico al concepto de la “posición dominante” para los casos de derecho de competencia, desarrollado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea(67). Una empresa tiene peso significativo en el mercado “si, individual o conjuntamente con otras, disfruta de (...) una posición de fuerza económica que permite que su comportamiento sea, en medida apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, en última instancia, los consumidores”(68).

En muchos casos el factor determinante para establecer ese peso es, simplemente, la cuota de mercado de una empresa. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un 50% o más “atestigua por sí misma, salvo circunstancias excepcionales, la existencia de una posición dominante”(69). Si no se encuentra peso significativo en el mercado se afirma que está en un estado de competencia efectiva. En la práctica, una evaluación de poder de mercado solo se vuelve más difícil si un operador tiene una cuota entre el 25 y el 50%.

Otra idea central del derecho de la competencia entra en juego cuando las autoridades de reglamentación deciden sobre las obligaciones apropiadas que deben imponer. Los mercados liberalizados de telecomunicaciones se dividen en “al por mayor” y “al por menor”. El nuevo marco regulador favorece explícitamente la aplicación de medidas reguladoras en los primeros, porque se asume —de acuerdo con el derecho de la competencia— que donde hay acceso equitativo y no discriminatorio a productos al por mayor, debería ser posible que se estableciera una competencia sin restricciones en los mercados al por menor(70).

Finalmente, el nuevo marco regulador obliga a las autoridades nacionales de reglamentación a suprimir obligaciones cuando la situación que causó su aplicación es diferente. Esto obliga a que con frecuencia se revisen los cargos reguladores, lo que lleva a una flexibilización temporal de la reglamentación(71).

4. Resumen y perspectiva

Medido por una distinción analítica entre “un mundo de transformación reguladora y un mundo de desregulación”(72), ni Estados Unidos ni la Comunidad Europea han optado por desreglar sus mercados de comunicaciones electrónicas. Irreversiblemente, ambos han dejado atrás un mundo de mercados monopolizados. Sin embargo, los controles reguladores —aun si su naturaleza ha cambiado profundamente— permanecen fuertes y no es probable que desaparezcan pronto.

La experiencia norteamericana de transformación reguladora fue algo similar a un paseo en montaña rusa. Una razón importante para ello es que la Telecommunications Act es un marco jurídico bastante incompleto, lo que deja mucho espacio para interpretaciones y dudas. El problema más complicado fue crear condiciones equitativas y aceptables para otorgar el acceso a elementos desagregados de red. Inicialmente, la Federal Communications Commission consideraba que esta entrada incluyera cualquier elemento de red que cualquier competidor pudiera pedir. Fue un error costoso. Bajo la presión de los tribunales, la Comisión tuvo que corregir y, finalmente, revocar su posición. Ahora, la reglamentación en Estados Unidos parece concentrarse nuevamente en “cuellos de botella” estrechamente definidos.

El marco regulador de la Comunidad Europea empezó a formarse algunos años tarde, pero se ha desarrollado de una manera más consistente, intelectualmente rígida y orientada con base en objetivos —incluso si estos últimos no son libres de contradicciones internas—(73). A la Comisión Europea le gusta caracterizar el nuevo marco regulador como “uno de los mejores marcos jurídicos del mundo para dar continuidad al desarrollo de la industria, fomentar la competencia, generar crecimiento y proteger los intereses de la población y de los usuarios”(74).

Se puede objetar este proceso regulador señalando que sigue siendo bastante complicado. El análisis de mercados en tres pasos utiliza grandes cantidades de recursos administrativos y tiempo. Algunos entes reguladores deben encargar a consultores externos para confrontar este reto. Otros, simplemente escogen copiar la práctica reguladora dominante. Como punto de partida, una diferenciación detallada de los mercados parece útil para evitar una reglamentación excesiva. Al convertirse el proceso de análisis de mercados en rutina, se debería también disminuir el problema de los recursos empleados. Pero juzgando con base en los primeros resultados de análisis de mercados en los países de la Comunidad Europea, las autoridades nacionales de reglamentación demuestran poca voluntad de hacer uso de la nueva flexibilidad reguladora. En muchos mercados se puede constatar —incluso— una reglamentación más intensa(75).

Mientras la Comisión Europea se limita a supervisar los análisis de mercados que se encuentran en curso en los Estados miembros e interviene solo en casos particulares, el ERG parece jugar un papel cada vez más importante como plataforma de intercambio de iniciativas políticas comunes de las autoridades nacionales.

La creciente competencia en los mercados al por menor debería dar lugar a una desregulación de estos mercados. Pero reglas más estrictas y precios siempre más bajos en los mercados al por mayor podrían fácilmente compensar la falta de reglamentación parcial y crear grupos de presión, con el único objetivo de preservar condiciones favorables de acceso. La reglamentación excesiva elimina incentivos para la construcción de redes que aun existirían si no existiera regulación. Así, se puede llegar a apoyar modelos de negocios que serían normalmente insostenibles.

Infortunadamente, el nuevo marco regulador europeo actúa en forma mínima para prevenir un concurso poco productivo entre las autoridades nacionales de reglamentación, procurando estimular la competencia por medio de la imposición de obligaciones siempre más estrictas. Ese podría ser su aspecto más débil.

(1) Para más información, véase Federal Communications Commission. Report & Order, ET Docket nº 04-37, 03-104, rel. 28.10.2004 y la Recomendación 2005/292/CE de la Comisión Europea relativa a las Comunicaciones Electrónicas de Banda Ancha a través de la Red Eléctrica. Diario Oficial L93, p. 42.

(2) Véase Dodd, A.Z. The essential guide to telecommunications. Prentice Hall, 2.ª ed., Upper Saddle River: 2000, p. 283 ff.

(3) Para una discusión extensa del tema de la estandarización, véase Shapiro & Varian. Information rules. A strategic guide to the network economy. Harvard University Press, Boston: 1999, p.173 ff.; Hawkins, R. The rise of consortia in the information and communication technology industries: emerging implications for policy. En: Telecommunications Policy 23, 1999, pp.159-173 y Wallman, K.M.H. The role of government in telecommunications standard-setting. En: 8 CommLaw Conspectus, 2000, pp. 235-251.

(4) Por líneas arrendadas se debe entender todas aquellas facilidades de transmisión que necesitan los operadores alternativos para establecer una conexión extremo a extremo. Son especialmente importantes cuando los operadores alternativos no disponen de redes propias extensas.

(5) Para más información, véase Spiwak, L.F. From international competitive carrier to the WTO: A survey of the FCC’s international telecommunications policy initiatives 1985-1998. En: 51 Federal Communications Law Journal, 1999, pp. 111-226.

(6) Entre las muchas descripciones de la evolución histórica de las telecomunicaciones estadounidenses se destaca la de Schneider, V. Staat und technische Kommunikation. Westdeutscher Verlag, Opladen: 1999,p. 50 ff.

(7) Véase Phillips, A. Changing markets and institutional inertia. En: Telecommunications Policy, 1991, pp. 49-61.

(8) Una buena visión general se encuentra en Krattenmaker, T.G. The Telecommunications Act of 1996. En: 49 Federal Communications Law Journal, 1997, pp. 1-49.

(9) 47 United States Code (USC) §251(c)(1) y (2).

(10) 47 USC §251(c)(4).

(11) 47 USC §251(c)(3).

(12) 47 USC §251(d)(2)(A) y (B).

(13) Reed Hundt, el entonces presidente de la Federal Communications Comission (FCC), comentó algunos años más tarde: “Indeed like the modern engineers trying to straighten the Leaning Tower of Pisa, we could aspire to provide the new entrants to the local telephone markets a fairer chance to compete than they might find in any explicit provision of the law”. Hundt, R.E. You say you want a revolution: a story of information age politics. Yale University Press, New Haven: 2000, p.154.

(14) La regla —originalmente codificada en 47 Code of Federal Regulations §51319— ha sido cambiada fundamentalmente y actualmente tiene una aproximación bastante diferenciada según el tipo de elemento de red en cuestión. Nuevos cambios resultarán de las últimas reglas de la FCC sobre el acceso desagregado a elementos de red, emitidas en febrero del 2005, véase: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-231344A2.doc.

(15) La regla fue cambiada en el verano del 2004. Actualmente, un operador alternativo que quiere aprovechar ciertas cláusulas de un acuerdo de interconexión anterior debe aceptar el acuerdo entero —all-or-nothing rule—. Véase FCC. In the matter of review of the section 251 unbundling obligations of incumbent local exchange carriers. En: CC Docket nº 01-338, Second Report & Order, rel. 13.07.2004.

(16) Véanse sobre todo los casos U.S. Telecom Association v. FCC, 359 F.3d 554 —D.C. Cir. 2004—; United States Telecommunications Association v. FCC, 295 F.3d 1326 —D.C. Cir. 2002—, Competitive Telecommunications Association v. FCC, 309 F.3d 8 —D.C. Cir. 2002— y AT&T v. Iowa Utilities Board, —525 U.S. 366 1999—.

(17) Hazlett, T.W. The irony of regulated competition in telecommunications. En: 4 Columbia Science and Technology Law Review, 2003, pp. 1-17.

(18) 47 USC §271(c).

(19) Véanse: www.fcc.gov/Bureaus/Common_Carrier/in-region_applications, y la declaración de prensa de Michael Powell, el entonces presidente de la FCC: “Watershed moment for telecom: no more local markets”, 12.03.2003. Disponible en: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-241854A1.doc.

(20) Véase Chen, J. The magnificent seven: American telephony’s deregulatory shootout. En: 50 Hastings L.J., 1999, p. 1503 ff. En la más reciente ola de consolidación, Verizon intenta fusionarse con MCI, mientras que Cingular Wireless ya se fusionó con AT&T Wireless.

(21) Kerf, M. y Geradin, D. Controlling market power in telecommunications: antitrust v. sector-specific legislation. An assessment of the United States, New Zealand and Australian experiences. En: 14 Berkeley Technology Law Journal, 1999, 919-1020, p. 957.

(22) “One consequence is (...) very clear: the United States has become the major force for change in the telecommunications market and in international trading in the sector” —Comisión Europea. Green Paper 87(290) final. P. 155 ff. (161)—.

(23) Ibídem.

(24) Ídem, p. 165.

(25) Considerandos 8, 12, y 13 de la Directiva 90/388/CEE, del 28 de junio de 1990.

(26) Por ejemplo: Alemania: 38%, Francia: 42,2%, Bélgica: 50% y Países Bajos: 14%. Aun si la compatibilidad de tales prácticas con el derecho comunitario es muy dudosa —véase la sentencia del Tribunal de Justicia C-463-00, en el caso Comisión v. Reino de España, del 13 de mayo del 2003—, varios Gobiernos se han reservado derechos de voto especiales —golden shares— en las juntas directivas de “su” operador histórico. Es el caso de España, Italia, Países Bajos y Portugal.

(27) Directiva 88/301/CEE relativa a la Competencia en el Mercado de Aparatos Terminales de Telecomunicaciones. Diario Oficial L131, 1988, p. 73.

(28) Directiva 90/388/CEE de la Comisión relativa a Competencia en los Mercados de Servicios de Telecomunicaciones, artículo 2.º. Diario Oficial L192, 1990, p. 10.

(29) Directiva 96/2/CE relativa a Comunicaciones Celulares y Personales. Diario Oficial L20, 26.01.96, p. 59 y Directiva 95/51/CE relativa a Redes de Televisión por Cable. Diario Oficial L256, 26.10.95, p. 49.

(30) Directiva 90/388/CEE, artículo 7.º. Diario Oficial L192, 24.07.90, p. 10.

(31) Directiva 97/13/CE relativa a un Marco Común para Autorizaciones Generales y Licencias Individuales en el Campo de Servicios de Telecomunicaciones, artículo 6.º. Diario Oficial L117, 07.05.97, p. 15.

(32) Actualmente, la única excepción a la regla es la Autoridad de Telecomunicaciones de Chipre, la cual está clasificada por la Comisión Europea de “semi-governmental body”.

(33) Directiva 97/33/CE relativa a la Interconexión, artículo 5(1).

(34) Respecto a Estados Unidos, los famosos Bell Labs fueron los que garantizaron un alto nivel de estandarización durante el casi-monopolio de AT&T. Estos fueron continuados más tarde como un joint venture de las RBOC, bajo el nombre Bellcore.

(35) Recomendación 84/549/CEE relativa a la Implementación de la Armonización en el Campo de las Telecomunicaciones. Diario Oficial L298, 16.11.84, p. 49. Un ejemplo temprano fue la introducción coordinada de los servicios ISDN. Así mismo, se presentaron otros como la introducción de servicios celulares bajo el estándar GSM services y la introducción coordinada de las telecomunicaciones digitales europeas sin hilo (DECT).

(36) Decisión de la Comisión 87/95/CEE, artículo 2.º. Diario Oficial L36, 07.02.87, p. 31. Véase también la Resolución del Consejo 89/C 117/01 relativa a la Normalización en el Ámbito de las Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones. Diario Oficial C117, 11.05.89,p.1.

(37) Véase: www.etsi.org/about_etsi/30_minutes/documents/27.

(38) Última versión: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/es/oj/dat/2002/c_331/c_33120021231es00320049.pdf.

(39) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 17(3). Diario Oficial L108, 24.04.2002, p. 33.

(40) Directiva 97/33/CE relativa a la Interconexión en Telecomunicaciones, artículo 4(3). Diario Oficial L199, 26.07.97, p. 32.

(41) Directiva 95/62/CE relativa a la Aplicación de la Oferta de Red Abierta (ONP) a la Telefonía Vocal, artículo 13. Diario Oficial L321, 30.12.95, p. 6.

(42) Directiva 97/33/CE, artículo 9(5).

(43) Directiva 97/33/CE, artículo 11.

(44) Reglamento (CE) 2887/2000 relativo al Acceso Desagregado al Bucle Local. Diario Oficial L336, 2000, p.4.

(45) Véase el 10.º Informe de implementación de la Comisión. Volumen 2, p. 74. Disponible en: http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/all_about/implementation_enforcement/index_en.htm.

(46) Se trata de las siguientes normativas: la Directiva Marco 2002/21/CE. Diario Oficial L108, 24.04.2002, p. 33; Directiva Acceso 2002/19/CE. Diario Oficial L108, 24.04.2002, p. 7; Directiva 2002/22/CE de Servicio Universal. Diario Oficial L108, 24.04.2002, p. 51; Directiva 2002/20/CE sobre Autorizaciones. Diario Oficial L108, 24.04.2002, p. 21 y la Directiva 2002/58/CE sobre la Privacidad y las Comunicaciones Electrónicas. Diario Oficial L201, 31.07.2002, p. 37.

(47) Directiva Marco 2002/21/CE, considerando 5.º.

(48) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 9.º y considerando 21. Esto les permitió a varios Gobiernos europeos realizar enormes ingresos durante la última ola de subastas de licencias UMTS.

(49) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 8.º.

(50) Directiva Acceso 2002/19/CE, artículo 8(4) y Directiva Servicio Universal 2002/22/CE, artículo 17(2).

(51) “El objeto es reducir progresivamente las normas ex ante de carácter sectorial, conforme avance el desarrollo de la competencia en el mercado” —Directiva Acceso 2002/19/CE, considerando 13—.

(52) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 6.º.

(53) Recomendación 2003/311/CE de la Comisión relativa a los Mercados Pertinentes de Productos y Servicios. Diario Oficial L114, 08.05.2003, p. 45.

(54) Directrices de la Comisión sobre Análisis del Mercado y Evaluación del Peso Significativo en el Mercado dentro del Marco Regulador Comunitario de las Redes y los Servicios de Comunicaciones Electrónicas. Diario Oficial C165, p. 6, 11.07.2002.

(55) Directiva Acceso 2002/19/CE, artículo 9.º.

(56) Directiva Acceso 2002/19/CE, artículo 10.

(57) Directiva Acceso 2002/19/CE, artículo 11.

(58) Directiva Acceso 2002/19/CE artículo 12.

(59) Directiva Acceso 2002/19/CE artículo 13.

(60) Directiva Servicio Universal 2002/22/CE, artículo 17(1).

(61) Directiva Servicio Universal 2002/22/CE, artículo 18(1). Sobre este tema, véanse también las Recomendaciones de la Comisión 2005/57/CE sobre el Suministro de Circuitos Parciales en la Unión Europea —parte 1—. Diario Oficial L24, p. 39, 27.01.2005 y 2005/268/CE sobre el Suministro de Líneas Arrendadas en la Unión Europea —parte 2—. Diario Oficial L83, 01.04.2005, p. 52.

(62) Directiva Servicio Universal 2002/22/CE, artículo 19(1)(a) y (b).

(63) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 7(4).

(64) Decisión 2002/627/CE de la Comisión. Diario Oficial L200, 30.07.2002, p. 38, modificada por la Decisión 2004/641/CE de la Comisión. Diario Oficial L293, 16.09.2004, p. 30.

(65) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 4(1) y (2).

(66) Directrices de la Comisión sobre Análisis de Mercado. Diario Oficial C165, p. 6, 11.07.2002, apartados 33-60.

(67) Directiva Marco 2002/21/CE, considerando 25.

(68) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 14(2).

(69) Caso AKZO v. Comisión, C 62-86, 1991, ECR I-3359, apartado 60.

(70) Directiva Servicio Universal 2002/22/CE, artículo 17(1) y considerando 26.

(71) Directiva Marco 2002/21/CE, artículo 14(1). Revisión regular de la recomendación relativa a los “mercados pertinentes” para fines de reglamentación.

(72) Kearney, J.D. y Merrill, T.W. The great transformation of regulated industries law. En: 98 Columbia Law Review, 1998, pp. 1323-1409 (1405).

(73) Cas, J. Fallacies and inefficiencies of telecom regulation in Europe. En: Communication& Strategies 51, 2003, pp. 97-120.

(74) http://europa.eu.int/information_society/policy/index_es.htm#reg.

(75) Esto se manifiesta, por ejemplo, en las discusiones actuales sobre la necesidad de un acceso indirecto, en pocos puntos regionales, al tráfico de datos generado por los consumidores —bitstream access— y de la reventa obligatoria de la línea de abonado con un descuento —wholesale line rental—, como alternativas más baratas al acceso desagregado bucle local.