La restitución de términos sin control de legalidad

Revista Nº 184 Jul.-Ago. 2014

 

Ha venido haciendo carrera la posición jurisprudencial en el sentido de que el acto mediante el cual la autoridad tributaria niega una petición de restitución de términos corresponde a una actuación de trámite no susceptible de control de legalidad, no solo en sede administrativa por la improcedencia de los recursos de ley, sino por vía judicial ante la imposibilidad del ejercicio de los medios de control previstos en la legislación contencioso administrativa, como el de nulidad y restablecimiento del derecho.

La regla general en materia de ejercicio del derecho de contradicción y de defensa, es que no procede recurso alguno contra los actos de trámite proferidos por la administración, ya que la posibilidad de impugnación está reservada solo para los actos definitivos, en la medida en que estos deciden de manera directa o indirecta el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación, y en este mismo sentido está orientada la viabilidad del ejercicio del control judicial.

Para el Consejo de Estado, los actos que deciden sobre una solicitud de restitución de términos elevada en ejercicio del derecho de petición, se limitan a analizar una situación procedimental dentro de una actuación concreta, pero no constituyen una decisión administrativa definitiva, razón por la cual se ha abstenido de ejercer un control de legalidad sobre los mismos, profiriendo sentencias inhibitorias en relación con el fondo del asunto(1).

Bajo esta interpretación, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo desconoce la autonomía del ejercicio del derecho de petición en interés particular que le asiste a los administrados, condicionando —sin razón legal— la posibilidad de controvertir las decisiones adoptadas en materia de solicitudes de restitución de términos al posterior control de legalidad que se efectúe de la actuación adelantada por la administración en contra del interesado, una vez culmine con un acto definitivo.

Se confunde entonces, el pronunciamiento sobre el fondo del asunto que da origen a la actuación oficial —cuyo trámite solo se ve afectado en la medida en que la petición de restitución de términos prospere— con la decisión definitiva que desata de manera negativa una petición concreta de realizar una nueva notificación, que no incide en la actuación inicial que adelanta la autoridad, pero desde luego impide continuar con el trámite de la expresa solicitud elevada en ese sentido.

Si bien, a los afectados con una actuación oficial les asiste la posibilidad de aducir la equivocada notificación de los actos como mecanismo para ejercer en cualquier tiempo el derecho de defensa, mediante la utilización de la figura de notificación por conducta concluyente —e incluso como elemento para cuestionar la eficacia de los mismos—, el hecho de escoger la vía del derecho de petición en procura de resolver sus inquietudes al respecto no puede ser excusa para que se patrocine eludir el control de legalidad de los actos que las resuelven.

La pretendida ineficacia del pronunciamiento judicial esbozada por las más recientes sentencias, para catalogar estos actos como no demandables sobre la base de que una eventual nulidad de la actuación conllevaría la orden de una nueva notificación del acto a expensas de la existencia de actos proferidos con posterioridad dentro de la actuación inicial, no resulta ajustada a derecho, pues desconoce abiertamente la regulación legal que se refiere al fenómeno del decaimiento de los actos por la pérdida de ejecutoriedad (CPACA, art. 91, num. 2º).

La providencia que niega la solicitud de restitución de términos, es una decisión definitiva que pone fin a la actuación concreta relacionada con la petición de una nueva notificación de un acto y, en consecuencia, no solo es pasible de impugnación en sede administrativa, sino que se trata de un acto objeto de control judicial, independientemente del curso que haya seguido la actuación inicial adelantada por la entidad contra el peticionario.

Excluir estas manifestaciones de voluntad de los funcionarios del alcance de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es otra cosa que un acto de denegación de justicia, que priva injustamente a los afectados del legítimo derecho a controvertir las decisiones de las autoridades, quizás alimentado por la inconveniencia que resulta del hecho de que por disposición legal, como se trata de actos sin cuantía proferidos por autoridades del orden nacional —al menos en lo que respecta a la DIAN—, sus controversias deben ser resueltas directamente por el Consejo de Estado en única instancia.

(1) Consejo de Estado, sentencia del 9 de noviembre del 2006, proceso 199800819; sentencia del 12 de marzo del 2009, proceso 200200745; sentencia del 3 de julio del 2012, Expediente 18231 y sentencia del 27 de marzo del 2014, Expediente 18634.