“La seguridad social demostró ser el mecanismo más importante de distribución de la riqueza”

Revista Nº 193 Ene.-Feb. 2016

Entrevista realizada a Gabriela Mendizábal 

Profesora maestría Universidad Externado de Colombia  

En entrevista con la Revista Actualidad Laboral habló también del influyente nuevo constitucionalismo social que se experimenta en el mundo.

ACTUALIDAD LABORAL: ¿El concepto de seguridad social incluye los aspectos de salud y pensiones? 

Gabriela Mendizábal: La seguridad social es un concepto que se está cambiando completamente en cada país, en cada región, de acuerdo con las necesidades. Es dinámico, pero sí es una constante que debe cubrir dos cosas: la primera es la atención a la salud que implica atención curativa y preventiva y la segunda es la protección de los medios de subsistencia. Las pensiones son una parte de ello. Ahí tenemos subsidios por maternidad, prestaciones por invalidez, pensiones por riesgos de trabajo, diferentes tipos de subsidios en caso de enfermedad general de un trabajador. También, por ejemplo, el cuidado de los hijos para que los padres puedan trabajar; si ellos no tienen donde dejar a los hijos, tampoco pueden trabajar y no se tiene protegida la subsistencia.

A. L.: ¿Europa interpreta diferente a Latinoamérica el concepto de seguridad social?

G. M.: Ese continente tiene una tradición bastante amplia y en ese sentido sigue manejando sistemas de seguridad social contemporáneos con una raíz histórica muy fuerte, basados en los modelos de Bismark (alemán) o el de Beveridge (británico). El de Bismarck establece la protección a toda la población a través de diferentes seguros sociales. El de Beveridge identifica necesidades y reúne herramientas para cubrirlas; los seguros sociales, por tanto, son solo una de ellas. El sistema de salud puede estar completamente desvinculado del sistema de pensiones, sin embargo, en su conjunto forman un gran sistema dentro del país y protege a toda la población, que es lo que manejaba Beveridge. Uno de los puntos diferentes entre la seguridad social europea y la latinoamericana es que ellos no privatizaron la gestión como lo estamos haciendo nosotros (al menos no los países de economías más estables). Siguen siendo seguros sociales con gestión pública. Nosotros seguimos una tradición, primero, bismarckiana, luego hicimos cambio al plan Beveridge, con algunas adecuaciones a este instrumento que él estableció y, después de esto, empezamos a privatizar la gestión en algunas áreas. No estoy en contra de la privatización, puede resultar una buena manera de inyectar recursos y hacerla más operativa. El problema y lo peligroso es cuando no existe el andamiaje jurídico que restrinja la privatización y se permita que se mercantilicen servicios indispensables. Esto ya es diferente. Mercantilizar un derecho humano como la salud o una pensión o un medio de subsistencia como en el caso de los riesgos de trabajo, esto ya es peligroso.

A. L.: ¿El modelo chileno de seguridad social inspiró a otros países latinoamericanos a la privatización?

G. M.: Chile lo ocasiona y no le pusimos atención hasta años después cuando empezamos a ver la cantidad de dinero que ellos manifestaban tener ahorrado como parte del proceso de los seguros sociales y de las pensiones. Es entonces que los latinoamericanos empiezan a voltear los ojos hacia el sistema privatizado y comenzamos como en una moda, en una cascada, a privatizar subsistemas de pensiones y de salud. Pero, efectivamente, en Latinoamérica el pionero fue Chile.

A. L.: ¿Y México en qué momento tomó esa decisión? 

G. M.: Bastantes años después, en 1995. Empezamos con la privatización de la gestión de pensiones en el Instituto Mexicano del Seguro Social que brinda seguridad social a trabajadores de la iniciativa privada. Fue tan grande el cambio, de tal magnitud, que esta ley solamente pudo entrar en vigor dos años después de aprobada, hasta 1997, y diez años después hacemos el cambio, en el 2007, del seguro social para los trabajadores al servicio del Estado, es decir, los funcionarios públicos.

A. L.: ¿Cómo ve la evolución actual de Latinoamérica en materia de seguridad social? 

G. M.: Hemos empezado a ver un retroceso en ese sentido de la privatización que se estaba dando. Hay países como Argentina y Nicaragua que dieron un paso atrás y volvieron a decir: al Estado le corresponde la responsabilidad, en específico al Gobierno, que debe velar precisamente por estos fondos y han dado marcha atrás. Un factor muy positivo para esto es la globalización que, en materia jurídica, a nivel internacional ha sido muy positiva, porque todos los convenios internacionales, tanto bilaterales como multilaterales, como todos los instrumentos, como el instrumento andino, el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social o lo que estableció la Unión Europea, empiezan a tener un peso muy fuerte y están por encima de las propias legislaciones internas.

A. L.: ¿Y cuáles han sido los efectos de esta situación? 

G. M.: Latinoamérica va hacia una dirección muy diferente, favorecedora para los derechohabientes o causahabientes como se les llama en Colombia. Me refiero a que las prestaciones que se establecen por la normativa interna, con ciertos requisitos para poder tener derecho a ellas, por tratados internacionales, ratificados por los países, no se establecen con los mismos requisitos y entonces hay mecanismos jurídicos para exigirlas. En su caso, las acciones de tutela, que son una maravilla para todos los causahabientes, están por encima, muchas veces, de la legislación interna. Pero con los convenios internacionales y con lo que establece su propia Constitución hay la posibilidad de acceder a ellos, sin necesidad del cumplimento completo de esos requisitos. Hay casos muy significativos como en Brasil de personas que han logrado obtener una pensión, aun sin cumplir los requisitos completos de cotización, lo cual antes era impensable, por el derecho a la vida que tiene una persona adulta de la tercera edad y que no puede acceder a otros mecanismos más que al de la propia pensión, pues ya no está en edad de trabajar.

A. L.: En ese contexto, ¿qué implicaciones legales observa?

G. M.: Es una corriente latinoamericana muy interesante que empezamos a ver a principios de este siglo, donde se vislumbra un nuevo constitucionalismo social. Las cortes constitucionales, los tribunales supremos de los países, las están aplicando en la interpretación de los derechos humanos y en las normas establecidas en sus cartas máximas, así como en los convenios internacionales. Están concediendo derechos que los reglamentos de menor jerarquía están negando. Esto sumado a otro factor muy importante. Tuvimos, a finales del siglo pasado, una crisis económica muy fuerte en el ámbito mundial y la seguridad social demostró ser, nuevamente, el mecanismo más importante de distribución de la riqueza en los países que tienen sistemas de seguridad social estables y, además, comprobó que ellos salieron más rápidamente de la crisis económica. Estos dos factores, el neoconstitucionalismo social junto con lo que demostraron los sistemas de seguridad social ante la crisis, han hecho un cambio interesante. No lo hemos visto todavía a nivel legislativo, porque los poderes legislativos todavía se rehúsan a reformar completamente las normas, pero lo que está pasando es que los poderes judiciales de diferentes países se están tomando el estandarte para decir: esto es lo que corresponde como derecho humano. Así que seguramente veremos cosas muy interesantes, ya no ligadas al factor económico que dirigió, durante muchos años, la seguridad social, sino ligadas a los derechos humanos.

A. L.: Pero con esa amplia protección de los derechos de las personas, ¿no se están desequilibrando financieramente los sistemas de seguridad social?

G. M.: Eso es lo peligroso. Cuando se legisla y cuando los cambios vienen a través de la legislación, que es lo idóneo, se toman en cuenta diversos factores: la armonización legislativa, el factor financiero, el factor de impacto, la prospectiva jurídica; hasta dónde va a impactar esta norma, en específico, a futuro, dentro de la población. Además, la legislación es general, no solo para quien la invoca como en el caso de una sentencia, sino que aplica a todos los derechohabientes. La experiencia, con la mayor parte de las sentencias, es que van a proteger únicamente a quien invocó el derecho de petición, al demandante, entonces, para el grueso de la población no constituye ningún cambio. A los abogados nos da un precedente, crea jurisprudencia y da la base, pero la protección no es universal. Y este punto es importante. Hay un proceso de avance. Se demuestra que el legislativo no está haciendo su papel como debería, que se está viendo rebasado completamente, pero, de otro lado, esto puede tener efectos negativos graves. De por sí, el financiamiento de los sistemas de seguridad social siempre es uno de los problemas más graves. Con el plumazo de un juez se pueden pedir prestaciones que donde se repliquen para la mayor parte de la población, ningún seguro social nos dura más de dos o tres años.

A. L.: ¿Cómo enfrentar ese desequilibrio financiero? 

G. M.: Lo importante es el avance que se está teniendo y que se materialice en el beneficio directo para la población, sea a través de un mecanismo de exigibilidad jurídica o de una legislación. No está siendo lo idóneo, pero esto automáticamente se convierte en un factor de alerta que cada uno de los países tiene que resolver en la medida correcta. Si lo que se está dando como prestación a través de la legislación no es suficiente, no es oportuno, no se está dando en la medida y en el tiempo que lo requiere la población, hay que hacer un cambio. Y si este requiere buscar fuentes alternas de financiamiento, pues tendrá que entrársele a ese tema. El problema es que a los gobiernos no les gusta actuar por el alto costo político y fiscal que tiene, no porque no haya creatividad o posibilidades de financiamiento en otras fuentes.

A. L.: ¿Ese equilibrio financiero requeriría economías con pleno empleo en Latinoamérica? 

G. M.: El pleno empleo hace muchos años que nos quedó demostrado que no existe, ni va a existir. Pero, independientemente de eso, todos pagamos impuestos. Y cuando hablaba de que no falta creatividad, me refería a que los sistemas más sólidos de seguridad social no sacan las cotizaciones únicamente del empleo. Por ejemplo, en Austria los productores de carne de puerco tienen un impuesto directo al sistema de seguridad social para atención a la salud. Hay otros países donde, por ejemplo, la industria automotriz tiene un impuesto que va directo a seguridad social. Brasil, no sé si lo mantenga, pero los excedentes de la venta del petróleo se iban al sistema de seguridad social. En nuestros países, por ejemplo, si hay pérdida tenemos que pagar entre todos, pero si hubo excedentes de las ventas del petróleo, ¿dónde están? Se quedan en los gastos de gobierno. No está definido por ley.

A. L.: Tal situación descrita, ¿a qué reflexión conduce?

G. M.: Que sí hay posibilidades financieras para la seguridad social y no van únicamente ligadas al trabajo. Ese es otro factor y es uno de los desafíos de la seguridad social. Mientras la sigamos entendiendo como si fuera una prestación laboral, vamos a seguir teniendo una cobertura bajísima, porque cada vez hay menos empleo formal, generamos más empleos informales y el empleo informal no cotiza a la seguridad social y en su mayor parte son puestos ocupados por mujeres. Entonces, tenemos que abrir los ojos y entender que se debe deslaboralizar la seguridad social. Entenderla como un derecho humano significa que no depende de si soy trabajador formal, ama de casa o estudiante para tener el derecho a la atención de salud; se tiene por el simple hecho de ser humano. Ahora, los mecanismos para financiarlos son un asunto diferente. Habrá algunos que trabajen en empleo formal y coticen a un seguro social y ahí lo obtienen. Habrá otros como en el caso de los estudiantes que no cotizan y se tendrá que financiar a través de los impuestos generales. Habrá otros como las amas de casa. Al respecto, existió un proyecto en Panamá muy interesante; para las amas de casa que estuvieran casadas, el marido tendría la obligación de cotizar para ella y para él por ser el ingreso del matrimonio y entonces las mujeres no iban a tener únicamente el derecho a una pensión por viudez, al morir el esposo, sino que a cierta edad ambos tenían derecho a una pensión por retirarse de la vida laboral. Hay que verlo con una visión dife-
rente.

A. L.: En este escenario, ¿el factor solidaridad resulta determinante?

G. M.: Es el principio más importante de la seguridad social; empieza por entender que todos, no solo el gobierno, renunciamos a un bien presente para satisfacer la necesidad de otra persona. A veces nos toca estar en un lado, a veces en el otro, pero eso significa que mi contribución a lo mejor no va a ser para satisfacer directamente mi necesidad, sino la de otra persona. Y ahí viene la solidaridad, por ejemplo, entre géneros; las prestaciones que se tienen que dar a las mujeres por maternidad. Los hombres también tienen que apoyar con financiamiento para esta etapa.