“La UGPP no fiscaliza a ciegas”

Revista Nº 185 Sep.-Oct. 2014

Gloria Inés Cortés asegura que esta entidad desarrolló un modelo informático que selecciona, a partir de parámetros técnicos y objetivos, los empleadores con indicios de evasión que deben ser fiscalizados.

Entrevista realizada por Javier N. Rojas a Gloria Inés Cortés

Directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

En entrevista con la Revista ACTUALIDAD LABORAL, la funcionaria habló de la importancia de la acción persuasiva ante las empresas y de los desafíos de la entidad.

ACTUALIDAD LABORAL: ¿Hay razones para que los empleadores teman por la fiscalización de la UGPP?

Gloria Inés Cortés: Esto tiene que ver con una oportunidad. Cuando uno observa cuáles pueden ser las causas de la evasión de las contribuciones parafiscales, encuentra una que es la forma como se interpretan las normas y otra la manera como se aplican, muchas veces en consenso entre trabajadores y empleadores y otras sin él. En algunas oportunidades encontramos la intención clara de evadir, de no atender las normas en materia de parafiscalidad y de buscar caminos que los dejan por fuera del cumplimiento de la ley, en donde lo que está en juego son los derechos de la población, de los trabajadores en general y también de los trabajadores independientes, afectando, además, futuros derechos de sus familias, dejándolos en desprotección. Entonces, cuando nos comparan con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), quisiera hacer una diferencia. Nuestra labor es proteger derechos y garantizar que el disfrute de estos se logre con la oportunidad y la calidad que se merecen todos. En los aportes a la seguridad social encontramos un aspecto importante, que es la solidaridad, y esta permite que quienes tienen suficientes recursos aporten de acuerdo con sus ingresos, con los topes que establece la ley. Y esos valores que están aportando fortalecen financieramente los distintos sistemas de la seguridad social y permiten el acceso a pensión a aquellos que por distintas causas no tienen derecho a ella. Ahí sí hay una gran diferencia. No estamos tratando de recaudar para el Gobierno, ni para nosotros, sino que estamos en procura de que los derechos que se establecieron, y dado que esos recursos son los que permiten hacerlos realidad, se puedan disfrutar con las dimensiones que fueron definidas en su creación.

A. L.: ¿La UGPP concentra su labor en la fiscalización?

G. I. C.: Cuando nos dicen que no tenemos un debido proceso, que no es claro, expreso: a nosotros nos cobija el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, porque, bien o mal, las contribuciones parafiscales son un tributo y, entonces, aplicamos ese procedimiento.

A. L.: ¿Tal proceso es moderno?

G. I. C.: En la reciente reforma tributaria (L. 1607/2012) se incorporaron ciertos cambios al procedimiento. Acortamos términos para las dos partes, no solamente para ellos (empleadores), sino también para nosotros, con el fin de hacerlo mucho más eficiente. Hacemos una solicitud de información y damos unos tiempos a los empleadores. Inicialmente otorgábamos prórrogas. Hemos ido morigerando esto y observamos que requerían mayor plazo. Y, entonces, se lo hemos dado. Son 12 meses y medio que les estamos otorgando para la entrega de la información, pero sin prórrogas, porque eso también nos sobrecarga desde el punto de vista administrativo. Muchas veces pueden llegar las solicitudes y no alcanzamos a responderles y no queremos tenerlos con la duda de si las recibimos o no.

A. L.: ¿Cuál es el siguiente paso?

G. I. C.: A partir del momento en que recibimos la información, hacemos el estudio y producimos un primer requerimiento para declarar lo corregido. Es decir, cuando identificamos que realmente hay ajustes por hacer, producimos un acto administrativo, el cual debe ser debidamente notificado. Una vez notificado, ellos (los empleadores) cuentan con un mes para responder ese requerimiento. Reviso las pruebas que me aportan, estudio toda la información que me están allegando en respuesta al requerimiento y produzco, con base en eso, la liquidación oficial. Una vez generada, tienen 10 días para interponer el recurso, con el aporte de las pruebas respectivas y, en ese momento, estudiamos la información y expedimos la liquidación oficial. Todo es reglado por ley. Entonces hay un debido proceso. Cada acto administrativo que expedimos es notificado. Incluso, cuando interponen el recurso, viene un procedimiento intermedio de admisión o inadmisión de aquel, con el fin de ver si llena los requisitos para admitirlo. Si no se cumplen algunos, tenemos que mirar si son subsanables o no. Si lo son, ponemos en conocimiento al tercero, para que los subsane dentro de los términos de ley. Si no lo son, también se lo notificamos para que quede totalmente informado. Todo eso ocurre en el proceso de fiscalización.

A. L.: ¿Qué pautas se siguen para la fiscalización?

G. I. C.: No salimos a hacerlo a ciegas. Cuando se creó esta entidad, le dio la posibilidad de hacerse a una gran cantidad de información. Accedemos a la de la DIAN, podemos acceder a la del sector financiero, a la de la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA). Adelantamos un estudio de evasión; era la primera vez que el país hacía uno de evasión de parafiscales, en el cual se encontró que esta ascendía a 26,8% y nos evidenció un monto de evasión de 14,6 billones de pesos. Más de 11 billones tienen origen en los empleadores y el resto en los trabajadores independientes. Entonces, sí tenemos unas bases claras de por qué es importante que actuemos en este frente.

A. L.: ¿La UGPP cuenta con recursos tecnológicos?

G. I. C.: Desarrollamos un modelo informático en el cual tenemos incorporadas unas variables que nos permiten establecer la probabilidad de evasión y el valor del indicio de esta. Es una guía. No queríamos que la fiscalización se volviera una cuestión del grupo de funcionarios responsables del tema que seleccionaba las empresas que se iban a fiscalizar, porque le quitaba transparencia al proceso, lo volvía subjetivo; se convertía en una complicación dentro de la institución controlar que se estuviese haciendo en forma correcta, con las bases objetivas establecidas y, por lo tanto, el modelo es totalmente aleatorio.

A. L.: ¿Cómo opera?

G. I. C.: En el comité técnico que ha establecido para tal efecto la UGPP, el cual presido, se establecen las cuantías, los casos que vamos a fiscalizar periódicamente, la distribución entre los distintos segmentos de la economía, el porcentaje y peso de cada uno de ellos. Con esas variables, que son de carácter general, el director de estrategia, que es distinto al del área de fiscalización, corre el modelo y aleatoriamente se van a seleccionar para efectos de dos actividades: la primera es de fiscalización, pero también queremos equilibrar eso con acciones persuasivas. El año pasado, estas iban más dirigidas a señalar los distintos actos que están originando evasión, para que se revisara si se estaba incurriendo en ellos. En el 2014, las acciones persuasivas van encaminadas a decir: ‘observe determinado periodo y revise ciertos aspectos’. Les doy un plazo para que ellos (los empleadores) adelanten la revisión y hagan los ajustes voluntariamente. En esa medida, las sanciones son más reducidas que si la UGPP entra directamente a fiscalizarlos. Si no corrigen y vemos que no hay voluntad de hacerlo, automáticamente la probabilidad de fiscalización se eleva considerablemente y podrán ser candidatos a adelantarles procesos de fiscalización, no solamente sobre un año, sino por más periodos, y las sanciones se agravan, se duplican y se pueden triplicar, en la medida en que el proceso avance a cada una de las etapas antes descritas.

A. L.: ¿El modelo se puede optimizar?

G. I. C.: El año pasado estábamos en su construcción, pero no nos podíamos paralizar y, por lo tanto, lo que hicimos fue desarrollar distintos programas informáticos, basándonos en el estudio de evasión, el cual nos indicaba cuáles eran los sectores que más evadían. Entonces, seleccionamos una serie de programas, pero no podíamos escoger a todo un grupo, porque nos quedaríamos fiscalizando solamente un sector y un grupo y queríamos tocar diferentes segmentos económicos. Este año pusimos en funcionamiento el modelo y cada día se va perfeccionando más y más. Ya tiene tres ajustes y cada vez que encontramos un aspecto que sea interesante incorporar se hace para que se vuelva mucho más eficaz. Nuestra idea es que cuando lleguemos a fiscalizar, nunca haya pérdida de tiempo.

A. L.: ¿Cómo ha evolucionado la unidad desde su creación?

G. I. C.: Esta entidad inició con mi nombramiento el 6 de agosto del 2010, lo cual implicó, primero, darle estructura a toda la entidad y adelantar el proceso de vinculación de los funcionarios. Hemos tenido reestructuración, porque, la verdad, inicialmente se hizo una organización muy básica, pero con eso pudimos incursionar, dar nuestros primeros pasos para conocer el sistema de la protección social, conocer sus normas, que son bastante dispersas, tratar de ver integralmente todo lo que son los aportes de la protección social, las limitaciones, las restricciones y, además, funcionar con un procedimiento que era ineficaz, en un inicio. Y así fue como nos crearon, con un procedimiento que impedía que adelantáramos el proceso de fiscalización, sin que previamente hubiera acciones persuasivas de las administradoras de las contribuciones parafiscales.

A. L.: ¿En qué consistía el problema?

G. I. C.: Para esas acciones persuasivas, cada administradora tenía sus tiempos y nunca eran cortos. Y, por lo tanto, cuando teníamos el indicio, habíamos hecho el trabajo para determinar el posible valor de la evasión, no podíamos adelantar nada y lo teníamos que entregar a la respectiva administradora, pero con un problema grande: mientras nosotros actuamos en un solo momento con los seis subsistemas, determinando la obligación de los seis, debía dispersarlo a cada una de las administradoras, la de pensiones, la de salud, a la caja de compensación familiar, la de riesgos laborales, al SENA y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. O sea, mientras allá tenían que trabajar para un solo caso cerca de 20 administradoras, la UGPP lo hacía sola.

A. L.: ¿Hubo inconvenientes adicionales?

G. I. C.: Otro era que nosotros podíamos recomendar procedimientos para que las administradoras los aplicaran con el fin de hacer más ágil el proceso y que nos lo devolvieran rápidamente para continuarlo. Pero ellas decían que era recomendación, no obligación. Y, entonces, nos frustrábamos enormemente viendo que esto era algo que no nos permitía fluir, a pesar de que lo intentábamos. Por eso, en la reforma tributaria del 2012 pudimos incorporar ese ajuste. Ya no se requiere que las administradoras actúen previamente. Tenemos competencia para determinar a los omisos, a los inexactos. Los casos de los morosos, por acción preferente, los podemos tomar. La acción preferente va incorporada; cuando asumo un caso para fiscalizarlo, termino hasta el final. Pero si veo que hay valores en mora importantes, grandes, que tienen las administradoras, podría decir: ‘yo adelanto este proceso’. Y lo haría iniciando desde la fiscalización, no solamente con la mora, porque yo sí tengo que determinar los valores correspondientes.

A. L.: ¿Y ahora qué pasa con las administradoras?

G. I. C.: No les quito la competencia. La labor de ellas es evitar que las empresas y los trabajadores independientes queden en mora. Tienen que estar haciendo seguimiento permanentemente, preocuparse por que este mes alguien no pagó o canceló menos. Esa debería ser la forma de actuar para que la evasión por mora se redujera significativamente. Hay un problema: si la mora es de un mes, diría que no hay riesgos de que en el mediano y el largo plazo se vea afectado el trabajador, salvo que eso le esté impidiendo acceder a servicios que requiera en un momento determinado. Pero, normalmente, cuando la mora se presenta en un mes y pasa al siguiente, empieza a volverse un valor que seguramente no se va a pagar. Es casi como estar en omisión, cuando los periodos no son cortos, sino que se convierten en largos. Ahí los empleados deben preocuparse y tendrían que estar exigiendo a sus empleadores, mes a mes, que les digan si ya cumplieron con la obligación correspondiente. Lo que preocupa, como lo ha dicho permanentemente el Ministerio de Trabajo, es tan poca gente que se pensiona estando en edad de hacerlo. Y uno se encuentra con casos en los cuales los trabajadores pensaban que el empleador les estaba cumpliendo o no se daban cuenta, no eran conscientes, de cómo se les estaba afectando el derecho a la pensión por el incumplimiento de los empleadores.

A. L.: ¿Cuál es el universo de empresas que debe fiscalizar?

G. I. C.: El estudio de evasión nos indica que hay entre 9 y 10 millones de evasores. Pueden ser de cuantía mínima. Todos los sectores son evasores. Casi todos los contribuyentes evaden las contribuciones parafiscales de alguna forma; por inexactitud, por omisión o por mora. Hemos adelantado acciones, entre el año pasado y este, superiores a un millón, en las que hemos contactado a personas en tres frentes: sensibilización, persuasión y fiscalización. Si elimináramos las de sensibilización, nos quedarían alrededor de 250.000 acciones entre persuasivas y de fiscalización.