La violación del debido proceso legislativo en las adiciones a los proyectos de ley las convierte en inexequibles

Revista Nº 193 Ene.-Feb. 2016

El inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política consagra el principio del debido proceso: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Esta norma consagra el debido proceso a las actuaciones judiciales o administrativas, sin incluir las actuaciones legislativas. Ante este silencio cabe preguntarse si la Constitución Política consagró o no, lo que aquí denominaremos el “debido proceso legislativo”, esto es, un proceso que se debe seguir en la formación de las leyes, cuyo desconocimiento o violación genera vicios de inconstitucionalidad.

La respuesta a esa pregunta es afirmativa, pues el artículo 157 de la Constitución Política consagra cuatro pasos que se deben dar en el proceso de la formación de las leyes(1). A su vez la Ley 5ª de 1992, en su título II desarrolla en sus capítulos VI y VII el proceso legislativo ordinario y el proceso legislativo constitucional.

Esto es, el debido proceso legislativo para la formación de las leyes tributarias es el mismo general previsto para la formación de todas las leyes, con una exigencia adicional en materia tributaria de acuerdo con la cual los proyectos de ley relativos a los tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, según lo prevé el inciso cuarto del artículo 154 de la Carta.

La Corte Constitucional ha identificado en sus sentencias los siguientes principios que conforman el debido proceso legislativo y cuya violación genera inexequibilidad: i) publicidad; ii) consecutividad; iii) identidad flexible y iv) unidad de materia.

En la Sentencia C-726 del 2015 fueron declarados inexequibles los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 del 2014, por medio de los cuales se creó la contribución parafiscal “Diferencial de participación” del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, por violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible.

El principio de consecutividad, consiste en la exigencia de que los proyectos de ley surtan cuatro debates de manera continua en las comisiones y en las plenarias de la Cámara de Representantes y Senado de la República.

Por otra parte, la Constitución Política de 1991 (art. 160, inc. 2º) flexibilizó el debido proceso legislativo en cuanto a la facultad de las Cámaras para adicionar, modificar y suprimir los proyectos de ley a partir del segundo debate, flexibilización que ha dado lugar al concepto de identidad flexible en la labor parlamentaria.

Dice la sentencia en estudio a página 32: “En conclusión, el principio de identidad flexible es el límite constitucional a la facultad que tienen las comisiones y plenarias del Congreso para introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley que estudian y debaten. En ese sentido, tienen la obligación de mantener la univocidad temática del proyecto, es decir, no pueden haber cambios que lo modifiquen sustancialmente”.

Con relación al estudio del cumplimiento de estos dos principios del debido proceso legislativo, dice la sentencia lo siguiente, en mis palabras:

1. La aprobación del proyecto de ley en la plenaria del Senado se realizó el 10 de diciembre del 2014, esto es, después de haberse surtido el primer debate en las comisiones económicas permanentes de Cámara y Senado. Posteriormente, el proyecto fue aprobado por la plenaria de la Cámara en bloque con base en el articulado debatido y votado por parte de la plenaria del Senado, por ello, las normas demandadas no fueron debatidas en el primer debate del proceso legislativo ni en las comisiones del Senado ni de la Cámara, contrariando la exigencia prevista en el numeral 2º del artículo 157 de la Constitución Política.

2. Las disposiciones acusadas no guardan relación con el tema esencial y limitado del proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda que tenía como objetivo la modificación y creación de tributos y mecanismos de lucha contra la evasión, limitados a la generación de ingresos con destino al presupuesto general de la Nación. Sin embargo, las normas demandadas crearon un nuevo tributo cuyos ingresos no se destinan al presupuesto general de la Nación, o sea, no guardan relación alguna con el objetivo del proyecto de ley.

Lo que ocurrió con los artículos 69 y 70 denotan de fondo dos temas sobre los cuales insto respetuosamente al Gobierno Nacional y al Congreso de la República a reflexionar: i) el poder tributario se radica en el Congreso, el cual debería ejercer ese poder constitucional en forma activa. ii) La iniciativa legislativa en materia tributaria, que por virtud de la Constitución Política y el Gobierno Nacional, se debe ejercer en forma oportuna; en este caso, junto con el proyecto de ley radicado el 3 de octubre del 2014, en lugar de adicionarse tardíamente el 10 de diciembre.

Para bien de nuestra democracia, invito respetuosamente a la Cámara de Representantes para velar por el cumplimiento del debido proceso legislativo, en materia tributaria, teniendo en cuenta que el inciso cuarto del artículo 154 le asignó como función especial que los proyectos de ley relativos a tributos inicien su trámite en ella.

1. L. 5ª/92, art. 147.