Las absurdas cargas impuestas a las diferentes entidades mediante el Plan estratégico de seguridad vial

Revista Nº 196 Jul. - Ago. 2016

En Colombia no resultan extraños los accidentes de tránsito y las muertes a causa de los mismos.

Laura Buriticá Córdoba 

Abogada asociada Godoy Córdoba Abogados – Buriticá & Buriticá Abogados 

Al punto que publicaciones recientes traen titulares escalofriantes como los siguientes: “Cada 85 minutos muere un colombiano en un accidente de tránsito” (Periódico El país. 7 de octubre del 2013). “Diariamente se presentan en Colombia 90 accidentes viales” (Consejo Colombiano de Seguridad. Enero del 2015). “En Colombia muere más gente por accidentes viales que por el conflicto. En el 2015 han fallecido 4.458 en las vías nacionales. El Gobierno cataloga el tema como un problema de salud pública” (Periódico El País. Internacional. 23 de diciembre del 2015).

El Estado colombiano preocupado por esta problemática, ha propiciado políticas, planes y programas de prevención y acción frente al asunto.

En ese sentido, resulta trascendental analizar todo lo relativo al reciente Plan estratégico de seguridad vial desde un punto de vista práctico; asimismo, debe contemplarse a lo largo del estudio, si el mencionado plan impone cargas absurdas a quienes realmente no debe, o si por el contrario balancea correctamente a los actores que deben intervenir en el mismo.

1. ¿Qué es el plan estratégico de seguridad vial?

Es aquel cuyo objeto es brindar los lineamientos generales para promover la formación de hábitos, comportamientos y conductas seguras en la vía, con el fin de prevenir o reducir la accidentalidad vial, protegiendo de esta manera a los diferentes integrantes de las entidades del sector público y privado.

2. Análisis normativo

La Ley 1503 del 2011 “Por la cual se promueve la formación de hábitos, comportamientos y conductas seguras en la vía y se dictan otras disposiciones” estableció los planes estratégicos de seguridad vial (PESV). Esta primera normativa resulta trascendental por cuanto define lineamientos generales de la temática, con el fin de promover buenos hábitos y comportamientos seguros en la vía. Asimismo, la ley genera determinados planes estratégicos que permiten la seguridad vial, tales como capacitaciones, cursos y compromisos.

Igualmente, resulta de gran importancia el Decreto 2851 del 2013, el cual definió puntualmente los PESV como el instrumento por medio del cual se logra la planificación de acciones, comportamientos y medidas, que deben adoptar las diferentes entidades del sector público y privado con el fin de alcanzar la seguridad vial como algo inherente al ser humano y así prevenir o reducir la accidentalidad vial de los integrantes de las compañías.

A su turno, la Resolución 1565 del 2014 “Por la cual se expide la Guía metodológica para la elaboración del Plan estratégico de seguridad vial”, define los lineamientos generales para promover los comportamientos seguros en la vía.

Finalmente, el Decreto 1906 del 2015, “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1079 del 2015, en relación con el Plan estratégico de seguridad vial”, otorga un nuevo plazo a las empresas para efectuar la entrega del mismo.

3. ¿Quiénes están obligados a implementar el plan?

Es obligatoria la implementación de este plan para aquellas empresas públicas o privadas que, con el objeto de cumplir con su negocio principal o core business, posean, fabriquen, ensamblen, comercialicen, contraten o administren flotas de vehículos automotores o no automotores superiores a diez (10) unidades, o contraten o administren personal de conductores.

Esto conforme a lo estipu­lado en el artículo 12 de la Ley 1503 del 2011, el cual dispone:

“Toda entidad, organización o empresa del sector público o privado que para cumplir sus fines misionales o en el desarrollo de sus actividades posea, fabrique, ensamble, comercialice, contrate, o administre flotas de vehículos automotores o no automotores superiores a diez (10) unidades, o contrate o administre personal de conductores, contribuirán al obje­to de la presente ley.

Para tal efecto, deberá diseñar el Plan Estratégico de Seguridad Vial que será revisado cada dos (2) años para ser ajustado en lo que se requiera. (…)”.

En el orden de ideas descrito y a fin de comprender íntegramente lo anterior, resulta necesario analizar algunos conceptos o verbos rectores de la norma, con el fin de determinar el real alcance del plan:

Posesión de vehículos: sobre este particu­lar, es importante efectuar una sucinta diferenciación respecto de lo que la ley civil colombiana entiende por tenedor, poseedor y propietario.

Así, cabe señalar que la ley civil ha definido por posesión (C.C., art. 762) a la tenencia de una cosa determinada con la intención de ser propietario. Esto supondría, para efectos de la Ley 1503 del 2011, que quien tiene el vehículo, no necesariamente debe ser su propietario pero pretende serlo.

Distinto es, para la ley civil, la denominada tenencia de una cosa y el concepto de propiedad o dominio. Sobre este particu­lar, y sin entrar en las múltiples variaciones que la ley civil distingue entre cada uno de los conceptos, el mero tenedor o quien detenta la tenencia de una cosa, es aquel que, sin tener la intención de repu­tarse como dueño de la misma, ejerce la posesión del obje­to determinado (C.C., art. 775). Para el caso del propietario o quien ejerce el derecho de dominio, se entiende que es aquel que ostenta quien goza y dispone de la cosa (art. 669, ibíd.).

De esta manera, pareciera ser impreciso el concepto posea utilizado por la norma bajo estudio, pues considerando las definiciones que recoge el Código Civil colombiano, no era la intención del legislador la de estimar que ‘toda entidad, organización o empresa del sector público o privado’ deba ser poseedora de un vehículo. Bajo mi concepto, la ley pretende señalar que quienes ejerzan esta actividad, podrán ser tenedores, poseedores o bien, propietarios de los vehículos.

Sin perjuicio de la discusión jurídica sobre el particular, para efectos prácticos, debe interpretarse la norma considerando la posesión de vehículos no solo como la propiedad sobre los mismos, sino también como la tenencia de los mismos con el ánimo de ser su propietario.

Los vehículos automotores o no automotores: Según la normativa mencionada, se entiende por vehículo “Todo aparato montado sobre ruedas que permita el transporte de personas, animales o cosas de un punto a otro por vía terrestre pública o privada abierta al público”, mientras que el vehículo no automotor es aquel que “(…) se desplaza por el esfuerzo de su conductor”.

4. Etapas de implementación de los PESV

Las etapas para elaborar e implementar el plan se especifican en la Resolución 1565 del 2014 y se resumen de la siguiente manera:

1. Conformación del equipo de trabajo. Debe ser liderado por las personas que dirigen y controlan la entidad, quienes deben crear un Comité de seguridad vial o Comité del Plan estratégico de seguridad vial, a través del cual se implementarán las acciones, estrategias y medidas del plan.

2. Diagnóstico. Análisis o evaluación de los riesgos que afectan a la empresa en el tema de seguridad vial.

3. Elaboración del Plan estratégico de seguridad vial. Luego de clasificar los riesgos y analizarlos, se plantean las acciones dirigidas a mitigarlos.

4. Implementación del PESV. Planificar, comunicar y gestionar las actividades para la implementación de las acciones definidas. Los planes de acción contemplan los siguientes aspectos: el comportamiento humano, vehículos seguros, infraestructura segura y atención a víctimas.

5. Seguimiento y evaluación. Se deberán elaborar indicadores de desempeño, de resultado y de actividad.

6. Auditorías: Se debe garantizar el cumplimiento del Plan estratégico de seguridad vial.

Ahora bien, si una empresa desea corroborar haber cumplido cabalmente con las etapas establecidas por la resolución y determinar el porcentaje de seguridad y cumplimiento con el que cuenta, podrá acudir a la página web del Ministerio de Transporte, en la cual se encuentra una matriz de “Fortalecimiento de la gestión institucional”, la cual es de gran utilidad, pues podrá medir porcentualmente el cumplimiento de una empresa en la implementación del plan.

5. Pasos para determinar si debe implementar el PESV

Las empresas frecuentemente se cuestionan si deben o no implementar el Plan estratégico de seguridad vial, por lo que para determinar lo anterior se tienen los siguientes pasos:

— Determinar si dentro del core business de la empresa se deben manejar flotas de vehículos automotores o no automotores.

— Revisar cuántos vehículos automotores o no automotores, poseen, fabrican, ensamblan, comercializan, contratan o administran en la empresa.

— Así mismo, cada empresa deberá determinar si contrata o administra personal de conductores.

Una vez realizados los pasos anteriores, una empresa se encontrará en capacidad de determinar si debe implementar el PESV.

6. Guía de actuaciones desde la órbita del derecho laboral y la seguridad social

Cada empresa se encargará de elaborar su propio Plan estratégico de seguridad vial con el fin de mitigar riesgos de accidentes en la vía, pero desde el punto de vista del derecho laboral y de la seguridad social es posible dar una guía a las compañías en este aspecto.

Así, una actuación que podrá adelantarse es la elaboración de una robusta política de seguridad vial que comprenda regulaciones en cuanto a límites de velocidad, prohibición de consumir bebidas embriagantes o sustancias psicoactivas al conducir, uso de cinturón de seguridad, no uso de equipos electrónicos que perturben la concentración mientras se conduce, entre otras. En dicha política también podrá incluirse que cualquier incumplimiento a la misma constituirá una falta grave a las obligaciones laborales del empleado, lo que configuraría una justa causa para la terminación de su contrato de trabajo.

Asimismo, la empresa deberá estructurar un completo y pertinente proceso de selección de personal, para que las personas que vayan a desempeñar sus funciones laborales como conductores, sean las idóneas; dicho proceso preferiblemente deberá contener un proceso de entrevistas y solicitud de pruebas técnicas, físicas y psicológicas. De igual forma, resulta indispensable realizar un correcto proceso de inducción y capacitación a los futuros conductores de la entidad. No sobra advertir que antes de empezar la labor, el nuevo trabajador deberá contar con todas sus afiliaciones al sistema de seguridad social integral.

Adicionalmente, es importante que la empresa implemente un estructurado plan de capacitaciones para los conductores sobre temas generales en seguridad vial, elementos de protección, seguridad de los vehículos y manejo de los mismos, entre otros. Por otra parte, resulta pertinente llevar un control sobre requisitos y documentos propios que los conductores deben ostentar para operar con normalidad.

Por último, considero que bajo ninguna medida deben dejarse de lado los procesos continuos de seguimiento, control y evaluación del plan, así como las políticas preventivas con las que cuente la empresa, las cuales, a su vez, deben ser fortalecidas constantemente.

7. ¿Cuáles son las consecuencias de no implementar el Plan estratégico de seguridad vial?

Las normas que refieren el tema no regulan las sanciones que eventualmente podrán imponerse a empresas que no cumplan con la obligación legal; por lo anterior, aplicarían las reglas generales sobre la multa por parte del Ministerio del Trabajo, las cuales se encuentran establecidas en la Ley 1610 del 2013.

Ahora bien, existe la posibilidad de que una empresa no haya implementado el PESV y como consecuencia de ello se genere un accidente de trabajo en la vía, en este caso, el trabajador podría reclamar la reparación plena de perjuicios argumentando culpa patronal.

En este caso la aseguradora de riesgos laborales (ARL) no puede abstenerse de responder con las prestaciones económicas o asistenciales, argumentando que la empresa no cumplió con el plan. Lo anterior, debido a que hay una responsabilidad objetiva, es decir, la ausencia del elemento de la culpa al analizar y responder por accidentes del trabajo.

En ese orden de ideas, considero que tanto el Ministerio de Trabajo como el Ministerio de Transporte tendrían facultades sancionatorias por omisión en la adopción del Plan de seguridad vial. Sin embargo, el Ministerio del Trabajo analizaría el caso como consecuencia de los incumplimientos del empleador de las disposiciones referentes a la seguridad y salud en el trabajo (D. 472/2015), mientras que el Ministerio de Transporte determinaría la violación a las normas reguladoras en materia de transporte (L. 105/93 y L. 336/96).

Por otra parte, no debe olvidarse que las peores consecuencias son las relacionadas con la carencia de medidas de seguridad brindadas a los trabajadores, pues sería lamentable para una entidad que por el hecho de no tener un fortalecido PESV y estrategias preventivas, uno de sus colaboradores se accidente en la vía o sufra graves lesiones en su integridad física y psicológica o incluso la muerte.

8. ¿Una empresa que no se encuentre obligada a implementar el plan voluntariamente puede hacerlo?

La finalidad del plan es brindar seguridad en las vías, lo cual resulta beneficioso para las empresas, los conductores y la sociedad en general; por tanto, considero que si una empresa desea implementar el PESV pese a no estar obligada a hacerlo, podrá ejecutarlo e incluso resultaría ser una buena práctica, pues implementaría acciones preventivas y en algunos casos permitiría asegurar riesgos de eventuales sanciones administrativas.

Dicha medida resulta estratégica, además para evitar que en caso de accidente de trabajo de alguno de los colaboradores, se cuenten con mayores argumentos para aducir culpa patronal derivada de un accidente de trabajo en un desplazamiento, en desarrollo de las funciones laborales, pues permitiría probar diligencia por parte de la empresa, así como buena fe al procurar controlar el riesgo natural que implica conducir un vehículo.

No obstante lo anterior, en la práctica posiblemente serán pocas o ninguna las empresas que voluntariamente decidan implementar el PESV, pues por el contrario, las entidades continuamente se cuestionan las razones por las cuales deben asumir cargas que en principio le corresponden única y exclusivamente al Estado.

9. Aspectos que generan controversia

9.1. Trabajadores que aportan su propio vehículo

En la práctica algunos aspectos del PESV han generado controversia, pues en ocasiones el mismo no se adapta a las realidades empresariales; tenemos entonces el caso de trabajadores que utilizan para el desempeño de sus funciones laborales su propio vehículo, lo cual puede o no estar pactado con la empresa.

Frente a esta situación, el análisis es controversial pues incluso las mismas ARL tienen opiniones encontradas, algunas afirman que así el vehículo sea propiedad del trabajador, debe aplicarse por parte de la empresa el Plan estratégico, mientras que otras opinan todo lo contrario.

Al realizar un análisis de la situación, determino que es un absurdo el hecho de que por un vehículo completamente ajeno a una empresa, se atribuya al empleador la responsabilidad que en principio le correspondería al trabajador-propietario. Ya resulta ser más que suficiente el hecho de que la accidentalidad deba ser asumida por las entidades, siendo esta realmente una carga estatal.

Por lo anterior, no puede trasladarse al empleador una obligación general que realmente no le corresponde, salvo que exista un contrato formal o se haya pactado entre trabajador y empleador el arrendamiento del vehículo y uso del mismo.

Adicionalmente, en la medida en que la empresa no haya acordado con los trabajadores que los vehículos serán aportados como herramienta de trabajo, no se está configurando ninguno de los verbos rectores de las normas mencionadas anteriormente que regulan el PESV, pues esta situación no implica poseer, fabricar, ensamblar, comercializar, contratar o administrar.

9.2. Los préstamos de vehículo

Frente al tema analizado, la acción de prestar ha traído dificultades, por lo que se debe iniciar con su definición según la RAE: “Entregar algo a alguien para que lo utilice durante algún tiempo y después lo restituya o devuelva”.

Lo anterior debe analizarse, debido a que ha sido ampliamente consultado si el hecho de que una empresa realice un préstamo de un vehículo a un trabajador como beneficio para adquisición futura del mismo, implica que deba contabilizarse ese automotor para determinar la obligatoriedad de esa compañía de implementar el PESV.

Al respecto, debe tenerse claro que la palabra prestar no se encuentra contemplada dentro de los verbos rectores de la norma, pues la misma solo contempla la posesión, fabricación, ensamble, comercialización, contratación o administración de flotas de vehículos; por tanto, los vehículos en préstamo no deben contabilizarse dentro del balance que realice cada entidad en cuanto a la obligatoriedad de aplicar el plan.

9.3. Contratar o administrar personal de conductores (empresa familiar)

Otra situación que ha generado gran controversia es el análisis del segundo supuesto contemplado en el artículo 12 de la Ley 1503 del 2011, referente a que también deben implementar el plan aquellas entidades que contraten o administren personal de conductores.

La razón del conflicto es que la norma no dispone la cantidad de conductores que una organización debe contratar o administrar; la norma sencillamente contempla la palabra conductores en plural, por lo que podría incluso llegar a entenderse que si en una pequeña empresa familiar se contratan dos (2) conductores, la misma deberá implementar el Plan estratégico.

Este análisis sería acertado, si miramos únicamente la finalidad u objetivo de la norma que es “la formación de hábitos, comportamientos y conductas seguros en la vía y en consecuencia, la formación de criterios autónomos, solidarios y prudentes para la toma de decisiones en situaciones de desplazamiento o de uso de la vía pública”. Sin embargo, dicha finalidad analizada individualmente, aplicaría para cada ser humano que conduzca un vehículo.

Así, la razón de ser debe articu­larse con la primera parte del citado artículo 12 de la Ley 1503 del 2011, el cual dispone que “Toda entidad, organización o empresa del sector público o privado que para cumplir sus fines misionales o en el desarrollo de sus actividades (…)”, pues realizando un análisis integral, se entendería que el PESV se estructuró para empresas cuyo negocio principal fuera el transporte.

En el caso planteado donde en una pequeña empresa familiar se contratan a dos (2) conductores, la misma deberá implementar el Plan estratégico de seguridad vial solo si dicha entidad tiene dentro de su obje­to social el transporte.

En ese sentido, no toda organización que contrate a más de un conductor, deberá implementar un PESV, pues resultaría desproporcionado el imponer esta carga a todos los empleadores que realicen estas contrataciones.

9.4. Los Uber, Mi Águila o taxis que paga la empresa directamente

Un caso ampliamente debatido ha sido el de los medios de transporte que solicita el trabajador a costo del empleador. Actualmente algunas empresas cuentan con convenios con entidades como Uber, Mi Águila o compañías de taxis que prestan el servicio de transporte a los trabajadores y envían sus facturas directamente a las compañías.

Bajo este escenario, la inquietud que se genera es si los conductores de dichos vehículos, se encuentran enmarcados dentro del supuesto de la norma del artículo 12 de la Ley 1503 del 2011, lo que implicaría para las empresas que solicitan sus servicios la obligación de implementar el plan.

El análisis debe radicar en que independientemente de los fines misionales o en el desarrollo de las actividades que tenga una entidad, los servicios que prestan estos externos se brindan en virtud de un contrato entre las empresas transportadoras y las peticionarias, lo que implica que la organización que solicita el servicio, no es quien contrata directamente a los conductores. Adicionalmente, tampoco los capacita o habilita para realizar la actividad, razones suficientes para determinar que a las entidades que presentan esta práctica no les es aplicable la ley ni se encuentran obligadas a implementar el PESV.

9.5. La tecnología

Relacionado con lo anterior, se tiene el caso de una empresa que solicita los medios de transporte para sus trabajadores mediante una plataforma en internet. Ya vimos que la compañía no tendría que implementar el PESV si se trata de un contrato con una empresa transportadora que presta los servicios, pues deberá ser esta quien lo implemente.

Sin embargo, la inquietud se genera cuando no se tiene contrato con la transportadora sino únicamente con una plataforma en internet por donde se solicita el servicio y dicha herramienta es gestionada por pocas personas que incluso pueden residir en otro lugar del mundo.

Ante esta situación no se tiene respuesta alguna en la ley, por lo que en principio a los conductores que trabajen mediante una plataforma pero sin víncu­lo alguno con una empresa, no se les aplicaría el PESV, pues no tendrían ningún actor obligado a implementarlo para ellos.

9.6. Administrar flotas de vehículos / administrar personal de conductores

Se reitera que el PESV debe implementarse en aquellas entidades que para cumplir sus fines misionales administren flotas de vehículos o administren personal de conductores, lo que ha traído en la práctica interrogantes referentes a cuál es el entendimiento del verbo rector administrar.

Para comprender la situación, acudimos a algunos de los significados de administrar proporcionados por la Real Academia de la Lengua Española: “Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan” (…) “Dirigir una institución” (…) “Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes” (…) “Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad”.

Conforme a dichos entendimientos, el administrar flotas de vehículos o personal de conductores implica tener poder de decisión sobre los mismos y tener la facultad de dirigir sus actuaciones según su criterio y en virtud de su autonomía empresarial.

10. Conclusiones

El Plan estratégico de seguridad vial teóricamente es una excelente herramienta de prevención de accidentes en la vía; no obstante, el mismo impone cargas absurdas a quienes realmente no debería, pues la accidentalidad es una carga estatal que, sencillamente, con el plan se delega en otras entidades, quienes, en teoría, no tendrían por qué asumir esa obligación.

Por otra parte, en nuestro país aún se requiere mayor reglamentación en el Plan estratégico de seguridad vial, ya que en la práctica existen casos controversiales que las disposiciones normativas no aclaran, tal como se refirió en el presente escrito, razón por la cual en la actualidad es necesario acudir a diferentes análisis e interpretaciones de las normas, con el fin de implementar las acciones que se consideran legales.

Pese a lo anterior, implementar el PESV actualmente es una obligación legal, por lo que independientemente de las controversias y el desacuerdo en cuanto a los actores obligados a implementar el mismo, deberá cumplirse con lo dispuesto en la normativa frente al tema, pues no cumplir de manera estricta con las disposiciones pertinentes, involucra grandes riesgos a la integralidad de los seres humanos, circunstancia que implicará una serie de gravosos litigios donde la defensa se verá afectada por el incumplimiento de la ley.

Así, con posterioridad al cumplimiento de los requisitos exigidos y entrega de los documentos pertinentes por parte de las empresas en el último día hábil del mes de junio del 2016 y después de lograr su real implementación, se podrá realizar un balance final considerando los resultados y objetivos alcanzados.

A pesar del desacuerdo sobre los actores que deben implementar el PESV, y considerando que el mismo resulta ser obligatorio, debe tomarse como un complemento fundamentado en la amplia legislación de nuestro país sobre salud laboral; la cual se potencializó con el establecimiento del nuevo sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SGSST), establecido por la Ley 1562 del 2012, cuya finalidad es buscar un riesgo cero o mínimo para el empleado, regulación complementada, entre otros, por el Decreto 1443 del 2014.

No debe olvidarse que la protección integral a la vida y salud de las personas es un reto mundial sobre el cual todos los países trabajan en la búsqueda de disminuir la fatalidad o los graves perjuicios a la salud de las personas. Lo anterior, tiene como fuente fundamental los pronunciamientos de la Organización Mundial de la Salud (OMS). El Periódico EL TIEMPO, en fecha 17 de junio del 2016, concretamente afirmó que “El PESV se justificó en su momento por varias razones. La primera es que la Organización Mundial de la Salud, a través del Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial en el año 2013, indicó que cada año fallecen más de 1,24 millones de personas en accidentes de tránsito y diariamente se alcanzan, en promedio, los 3.000 muertos”.

Por último, a pesar de los desacuerdos que presento frente al plan, sus actores y la falta de regulación en algunas materias, no desconozco que es un buen mecanismo para brindar seguridad a los diferentes empelados que desempeñan sus funciones en la vía, lo que a su vez podrá traer resultados muy positivos en cuanto a los índices de accidentalidad y muerte en nuestro país.