“Las aduanas no deben retener las mercancías, porque todos pierden”

Revista Nº 144 Nov.-Dic. 2007

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

El comercio mundial contemporáneo exige que las controversias entre la administración de aduanas y los particulares se resuelvan sin necesidad de recurrir a la retención de la mercancía, pues, en tales condiciones, pierden los particulares, las autoridades y los países con intercambio comercial entre sí, sostiene Andrés Rohde Ponce, presidente de la Academia Internacional de Derecho Aduanero.

Este experto de origen mexicano participó como conferencista principal en las Primeras Jornadas de Derecho Aduanero, evento organizado por Legis y el Instituto Colombiano de Derecho Aduanero. En entrevista con la Revista Impuestos, Rohde habla del reto que enfrentará la jurisdicción contencioso administrativa latinoamericana con el cúmulo de asuntos legales que deberá atender derivado de la intensificación de los tratados de libre comercio.

Revista Impuestos: ¿Qué cambios llegaron a las administraciones de aduanas latinoamericanas con la expansión del libre comercio?

Andrés Rohde Ponce: En un modelo de desarrollo industrial proteccionista, la política aduanera es represiva, sancionatoria, vigilante, policiva y, por lo tanto, las funciones básicas son la vigilancia y la inspección. Una vez que cumple esos objetivos, su trabajo consiste en verificar que no exista introducción ilegal de mercancías al territorio nacional. Cuando se pasa a un modelo de libre comercio sustentado en la apertura comercial y en el desmantelamiento de obstáculos, uno de los grandes problemas que se debe desmontar es la actitud aduanera de represión para convertir a la aduana en una entidad de servicio.

R. I.: ¿Qué países han asimilado mejor esa nueva cultura?

A. R. P.: En América Latina, tenemos ejemplos de la aduana como entidad de servicio y proveedora de factor de competitividad. La aduana chilena es un caso de institución moderna, abierta, competitiva, socia e interactiva con el sector privado. México, a pesar de que tiene mucho por hacer, ha avanzado con pasos firmes en el mismo sentido de una relación cliente-usuario.

R. I.: ¿México es un modelo que se debe seguir en lo aduanero?

A. R. P.: Los países deben mirar hacia la región en donde tenemos casos muy útiles en diversos aspectos. México avanza aceleradamente en materia de estudios legislativos jurídicos. Argentina cuenta con ejemplos eficientes en lo pertinente a valoración aduanera. Chile ha provisto aspectos relacionados con la simplificación de procedimientos. Mercosur es un caso valioso, que los mexicanos admiramos, y que queremos seguir de cerca.

R. I.: ¿Cómo ha avanzado México en materia de tratados de libre comercio (TLC)?

A. R. P.: El país tuvo la experiencia inicial de la firma de tratados comerciales de tercera generación, como el TLC de América del Norte, y luego hemos seguido ampliando tratados muy importantes, como el G-3 con Venezuela y Colombia. También tenemos el acuerdo con la Unión Europea y otros más. En el concierto internacional, hemos venido caminando y aprendiendo en temas muy específicos.

R. I.: ¿Qué experiencia ha adquirido México del TLC con EE.UU.?

A. R. P.: Hemos aprendido que siendo importantes las reglas de acceso al mercado, también es muy importante la negociación de reglas de origen. Además, que la mejor manera de estimular el comercio es promoviendo la inversión. Y hemos podido percatarnos de que la inseguridad jurídica es un factor que desestimula la inversión. De otro lado, los sistemas informáticos son una herramienta útil para la simplificación administrativa. Aprendimos que es fundamental la capacitación de los recursos humanos, tanto públicos como privados.

R. I.: ¿Qué otro aspecto ha hecho parte de ese proceso de aprendizaje?

A. R. P.: Un anhelo constante de la política pública mexicana es diversificar mercados, pero hemos aprendido que la eficiencia del mercado tiende a la concentración y que, entonces, en la medida en que se estimula la concentración al destino estadounidense, las acciones gubernamentales y privadas deben buscar la diversificación de mercados con todo el mundo.

R. I.: ¿Cómo ha vivido México la intensificación del comercio con EE.UU.?

A. R. P.: La globalización provocó la apertura rápida de mercados y la supresión eficiente de obstáculos, que, a su vez, generó que el tránsito transfronterizo creciera a proporciones desmedidas. Entonces, la gran capacidad que tuvo México fue poder ajustar rápidamente las normas, los procedimientos y sus sistemas, para atender un flujo comercial que repentinamente se vio desmesurado.

R. I.: ¿Las aduanas de ambos países debieron adaptarse a una nueva situación?

A. R. P.: El giro cultural fue de nuestro lado. Tuvimos que cambiar no solo en lo relativo al personal de la aduana, sino que, en general, el mexicano tuvo que fortalecer la cultura del servicio, incluidos los agentes de aduana, los transportistas, los consolidadores, los almacenistas, etc. El gran cambio vino del sector privado. La aduana mexicana más bien reaccionó acertadamente a las peticiones del sector privado. Esa situación provocó una interrelación muy exitosa de la aduana con los sectores industriales.

R. I.: ¿Cómo se maneja el tema migratorio en las aduanas mexicanas?

A. R. P.: En México, las divisas que mandan los nacionales que están en el extranjero ascienden a más de 20.000 millones de dólares al año. Por lo tanto, fuera de la exportación petrolera, nuestras divisas más importantes son las migratorias. El reto aduanero debe ser el tratamiento adecuado y decoroso de los migrantes, cuando regresan. La actitud tiene que ser de facilitación, de condonación, de exención, cuando llegan al país con motivo de las fiestas navideñas o de vacaciones. Las leyes aduaneras deberían reconocer el trabajo de todos estos nacionales y establecer programas especiales para evitar que sean objeto de abusos y de malos tratos y para que todos los regalos y bienes que envían estén exentos de impuestos.

R. I.: ¿Cuál es el papel de la aduana frente al tráfico de estupefacientes?

A. R. P.: El tráfico internacional de personas, de dinero, de droga, de órganos y de propiedad intelectual falsificada que realiza el crimen organizado no debe ser atendido por la aduana, pues rebasa sus posibilidades. Queremos una entidad comercial, prestadora de servicios y competitiva. Por eso, estos temas criminales deben ser combatidos por fuerzas armadas de seguridad nacional.

R. I.: ¿Qué evolución han traído los acuerdos comerciales en cuanto a la solución de conflictos aduaneros?

A. R. P.: La mayoría de los países de América Latina tiene un sistema dual de solución de controversias. Por un lado, el sistema judicial y, por el otro, las jurisdicciones administrativas. La materia aduanera, como la fiscal, generalmente marchó por el lado de la jurisdicción administrativa, con mucha eficiencia. Es un sector de la justicia muy reconocido en América Latina, por la calidad técnica de sus jueces, de sus magistrados, de su personal y por la intachable honorabilidad de la mayoría de sus miembros. No se conocen casos de corruptela en esos tribunales y, desde luego, tiene un reconocido prestigio la imparcialidad de sus fallos.

R. I.: ¿Qué le preocupa al respecto?

A. R. P.: Esta nueva manera de ver el derecho, basada en la aplicación de instituciones que no eran propias de nuestro derecho latinoamericano, está presionando en dos sentidos: (i) se le están atribuyendo a la jurisdicción administrativa nuevas competencias que, generalmente, no fueron eficientemente manejadas en el área civil o en la jurisdicción común, por ejemplo, los de propiedad intelectual, marcas, asuntos ecológicos y de competencia económica. La gran presión deriva en dos efectos: por una parte, el cúmulo de trabajo, por lo que se necesita mayor presupuesto con el fin de contratar más personal, y, por la otra, la necesidad de la actualización del juez y del magistrado, porque van a conocer materias que antes no les competían. Es un reto y estoy seguro, por la calidad de los tribunales administrativos en América Latina, que lo van a lograr. (ii) El poder judicial va a tener la oportunidad, como instancia revisora, ya sea en un juicio constitucional o en uno de tutela, de ser la última instancia.

R. I.: ¿Hay otro efecto de los acuerdos comerciales en el sistema judicial?

A. R. P.: La irrupción de la justicia privada consensual, concertada, que son los arbitrajes privados a partir de la composición de paneles binacionales. Los mismos países y los particulares pueden pedir la conformación de un panel. Un particular o un gobierno tiene la opción de elegir la vía jurisdiccional pública o la del arbitraje privado.

R. I.: ¿Pero la primera instancia de solución de controversias está en el marco del mismo tratado?

A. R. P.: Sí. Normalmente, los TLC tienen órganos permanentes, a los que llaman órganos de comercio exterior y que conforman autoridades de los países. Y cuando allí no hay solución, se va a la justicia.

R. I.: ¿Qué critica del modelo de aduanas en México y Latinoamérica?

A. R. P.: Que la aduana ventile controversias reteniendo la mercancía. Eso lleva a una cadena de perder-perder. Porque después de las instancias que es necesario agotar— la revisión ante la propia aduana, el juicio ante el tribunal administrativo y el tribunal de amparo—, si en alguna de ellas el particular tiene la razón o la sentencia es favorable, se está en un escenario perder-perder, cuando se devuelve la mercancía. Normalmente, esta es perecedera y la línea de producción se interrumpe. Si se trata de comerciantes, les cancelan el pedido, hay demoras en puertos y en contenedores, costos de almacenaje, etc. América Latina debe avanzar en ese sentido.

R. I.: ¿En EE.UU. se retiene la mercancía en la aduana?

A. R. P.: No. Lo hace cuando hay valores más importantes que el comercial, por ejemplo, cuando se trata de estupefacientes, de armas, de mercancías que pueden poner en peligro la salud de las personas, la flora y la fauna. Si surge una controversia entre un particular y la aduana y no involucra mercancía de esa peligrosidad, el particular se la lleva y se adelanta la controversia aduanera, sin necesidad deponer en riesgo la mercancía o de interrumpir la línea de producción. En Europa, tampoco la retienen, salvo que se trate de mercancías peligrosas.