Las modificaciones al régimen previsional argentino

Revista Nº 153 Mayo-Jun. 2009

Susana Corradetti 

Asesora del Ministro de Trabajo Argentino 

Walter Arrighi 

Subsecretario de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo Argentino 

I. El sistema solidario hasta la sanción de la Ley 24241

a) El sistema y su sustento constitucional

Si bien nuestro país tuvo expresiones de un sistema previsional a partir de principios del siglo pasado, con cajas de previsión organizadas por actividad, en un contexto heterogéneo y no siempre eficiente, el verdadero sentido universal de la previsión social aparece con la inclusión, en la Reforma Constitucional de 1957, del artículo 14 bis, que dedica el primer párrafo para la protección del trabajador, el segundo para los derechos garantizados a los gremios y el último para las obligaciones del Estado en función de la seguridad social. Autores como Germán Bidart Campos y Néstor Sagüés(1) han analizado la redacción y alcances del artículo al que nos referimos llegando a algunas conclusiones que comparte, en general, la doctrina nacional.

El primer párrafo sostiene que el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social que tendrá carácter integral e irrenunciable. Con el criterio de distinguir principios de las tendencias, refiriendo a aquellos como tendencias consolidadas sin las cuales se hace impensable la existencia de la seguridad social, y a las tendencias como principios en construcción que pueden identificar la mayor o menor madurez de un subsistema de la Seguridad Social, detectamos en esa primera frase un principio, el de irrenunciabilidad, y una tendencia, la de integralidad.

Al sostener la Constitución Nacional que la ley establecerá: “el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes” está aludiendo a lineamientos generales de los subsistemas y aún utilizando una terminología que no condice con la realidad argentina de aquella época con su alto grado de dispersión y basado en un sistema contributivo más Bismarkiano que Beveridgiano.

En cuanto a su alusión específica a las prestaciones que corresponden al subsistema previsional, refiere a “jubilaciones y prestaciones móviles” y así impone una obligación al Estado de adecuar el monto de los beneficios a los avatares de la economía y del costo de vida.

La reforma constitucional de 1994 incluyó importantes modificaciones que, de alguna manera, alteran el orden jerárquico de las normas tal como las reconociera el artículo 31 del capítulo de Declaraciones Derechos y Garantías de la Constitución de 1853 conforme imaginara Alberdi en su libro “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina”, publicado en 1852(2). En efecto, a partir de la reforma constitucional se indican como atribuciones del Congreso (art. 75, inc. 22): aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

A esta categoría corresponden los convenios internacionales del trabajo, los tratados bilaterales o multilaterales de la Seguridad Social, como fuentes específicas de nuestra materia que alcanzan una jerarquía supralegal y se transforman en derecho positivo que desplaza normas en contrario de rango inferior, en una convicción compartida por la doctrina nacional.

Pero también el párrafo segundo del mencionado inciso introduce el rango constitucional para aquellas declaraciones o pactos de derechos humanos que la propia Constitución enumera o que se incorporen por el procedimiento de mayoría calificada por ella previsto en el tercer párrafo del mismo inciso. De este listado de instrumentos internacionales destacamos, por su estrecha vinculación con nuestra materia: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 1948), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (UN, 1966), estos se citan como los más específicos ligados a la materia previsional. La Seguridad Social también se nutre de los derechos personalísimos garantizados en estos instrumentos de Derechos Humanos como el derecho a la vida y a la propiedad, o el derecho al acceso a la justicia.

b) La fragmentación administrativa y la unificación de la gestión

Partiendo de la heterogeneidad con que los distintos sectores dieron respuesta al inicio del sistema previsional en Argentina, hubo un primer intento de unificación de las cajas de previsión a partir de la sanción de las leyes 18037 y 18038. aunque las mismas cajas produjeron algún grado de concentración administrativa-legislativa, buscando un mayor grado de unificación para este sistema, la dispersión básica continuó: cajas provinciales, cajas municipales, el Instituto Nacional de Previsión Social como organismo administrativo sin suficientes poderes y escasa duración en el tiempo y, lo que es peor, el régimen se desfinanció debido a la alta evasión de aportes y contribuciones y a la disposición de los fondos que no siempre respetó sus destinos específicos.

c) La financiación de la previsión social y sus alternativas

Nuestro país pasó por distintas formas posibles de financiación de la seguridad social, en tanto, aplicadas a los sucesivos sistemas previsionales. En sus inicios, la opción estuvo dada por el régimen de capitalización colectiva, entendido como aquel que paga con los intereses del capital las prestaciones y los costos de gestión. En dicha capitalización colectiva también había algo de redistribución. Cuando la economía y su tendencia inflacionaria licuaron el capital, se mantuvo como sistema de reparto con capitales de cobertura. Al poco tiempo de su vigencia, el capital de reserva también se licuó y el sistema quedó como reparto puro, para finalmente no alcanzar lo recaudado en materia de aportes y contribuciones (por varias razones que podremos profundizar más adelante), y sí transformarse en un reparto asistido, esto es, integrado con impuestos generales. De hecho, hubo medidas que a todas luces se advertían como fracasos. Solo a modo de ejemplo, en los años de la dictadura de Onganía, el entonces Ministro de Economía, doctor Martínez de Hoz, dictó una ley que eliminaba la contribución patronal y lo reemplazaba por fondos provenientes del incipiente impuesto al valor agregado, regresivo si lo hay, y preveía la insuficiencia de estos fondos, pues no solo se eliminaba uno de los componentes solidarios del régimen de aportes y contribuciones sino que a sabiendas se le descapitalizaba.

En 1991, se formaliza un intento de unificación de la Seguridad Social que, sin perjuicio de constituir un cambio administrativo, no logró la consagración absoluta de la tendencia de unidad de gestión. Con el Decreto 2284 de 1991 se creó la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) y a ella confluyen varios subsistemas tales como el subsistema previsional nacional, denominado de reparto con base solidaria; el de desempleo y el de asignaciones familiares.

d) Una promesa incumplida: el porcentaje de la prestación

Las promesas de conservación de los ingresos respecto del haber de actividad en nuestro país fluctuaron entre el 70 y el 82% del haber de actividad tomando como promedio un período de haberes percibidos, anterior al cese. Este porcentaje, que en algún período fue respetado inicialmente, sufría su licuación por obra de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda y de la falta de incremento oportuno de las prestaciones previsionales. Ello forzó a la jurisprudencia a intervenir en ajustes de equidad que deberían haberse resuelto por vía administrativa. La Corte Suprema de Justicia en fallos de los años ochenta señaló que una diferencia que superase el 12 ó 15% entre el porcentaje inicial de la prestación jubilatoria y lo que de hecho percibía el beneficiario era confiscatoria y por ende afectaba el derecho de propiedad garantizado en sentido amplio por la Constitución argentina (art. 17).

Una vez sancionada la Ley 24241, sucesivos fallos pasaron de una absoluta alineación al criterio de movilidad impuesta por la ley, a un apartamiento de esa postura inicial, fundamentalmente por los cambios en la composición del más alto tribunal.

II. La incorporación de los entes de gestión privada en el ámbito previsional

a) Una opción forzada hacia las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones

En 1994 cuando se instaura el sistema integrado de jubilaciones y pensiones, se crea un sistema con dos regímenes, uno de reparto y el “nuevo” de capitalización individual; de esta manera se estableció que todos los trabajadores se encontraban afilados al régimen de capitalización, salvo expresa opción por no permanecer en el mismo. Claramente, este fue el primer mecanismo compulsivo para atraer afiliados a capitalización.

El segundo mecanismo, fue el de asignación de indecisos, es decir, para cualquier individuo que comenzaba a trabajar y que si en un corto plazo no optaba por ningún régimen era asignado automáticamente al sistema de capitalización, sin ninguna posibilidad de opción posterior.

La Ley 26.222, sancionada en 2007, eliminó las restricciones a la opción y estableció que quienes comiencen a trabajar, y no hayan optado (en noventa días desde la fecha de alta) por ningún sistema, se incorporan automáticamente al régimen de reparto. Además, se contempló la opción de elegir entre los regímenes existentes, una vez cada 5 años, lo cual permitió a afiliados del régimen de capitalización volver a reparto.

b) La solidaridad acotada

El principio de solidaridad es la base de la seguridad social. No importa cuál sea la vía elegida para su financiación, la seguridad social no puede avanzar sin un sustrato solidario. Si el único medio para asegurar la respuesta adecuada a las contingencias sociales fuera el financiamiento del Estado, ya no habría seguridad social sino asistencialismo. La iniciativa privada no permite compensar a quienes tienen salud frente a los que no la tienen o sostener a los mayores que han cumplido tareas durante un período razonable, con respecto a quienes aún se desempeñan en el mercado laboral.

Cuando en tiempos del pensamiento único se introdujo al sector privado como prestador o agente de los subsistemas de seguridad social, se alzaron las voces de los más entendidos y, especialmente, de la OIT o de la Asociación Internacional de la Seguridad Social, para advertir sobre la sinrazón de un sistema de seguridad social “privatizado”.

Al sancionarse la Ley 24.241, el sistema, por un lado, permitió la gestión del sistema de capitalización individual administrado por sociedades comerciales creadas con este único fin (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, AFJP) y, por el otro, mantuvo un primer pilar básico garantizado por el Estado y que consiste en la Prestación Básica Universal (PBU) común a ambos sectores mientras que la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) era para los trabajadores que continuaran aportando al régimen de público de reparto.

El sistema público de reparto se siguió financiando con las contribuciones patronales y los aportes personales de sus afiliados. Mientras que el régimen de capitalización se financiaba con los aportes personales de sus afiliados de los cuales se extraían las comisiones que las AFJP cobraban.

Como se puede advertir hay una nota solidaria que se destinaba a costear prestaciones comunes tanto a los trabajadores del régimen público como al de gestión privada, pero que de todos modos, no evitaban la detracción de fondos del circuito solidario.

c) El régimen de inversiones y sus resultados

El régimen de capitalización individual garantizaba a sus afiliados prestaciones directamente vinculadas al monto acumulado en sus cuentas de capitalización individual. Este régimen dependía de las inversiones realizadas por las AFJP y las rentabilidades obtenidas. Según la teoría financiera, todas las inversiones implican un riesgo, el cual está inversamente relacionado con la rentabilidad asociada a las mismas.

El control de las inversiones de las AFJP establecía límites superiores para algunas inversiones (títulos públicos, inversiones en el extranjero) y límites inferiores para otras (inversiones en activos productivos). La Ley 24.241 estableció un amplio conjunto de disposiciones sobre inversiones.

III. La vuelta a la gestión del Estado en el subsistema de jubilaciones y pensiones

a) Un proceso que amplía la base de beneficiarios y cotizantes e incorpora la actualización de las prestaciones

Desde el año 2002, el Estado Nacional comienza un proceso gradual dirigido a recuperar un rol activo en la construcción de las políticas públicas. En términos generales, uno de sus primeros ejes de trabajo fue la creación de empleo y específicamente en materia previsional la iniciación de un proceso de modificaciones parciales para luego llegar a una reforma estructural.

A finales del 2004 y ante la pronunciada y continua caída en las tasas de cobertura, se implementaron medidas que flexibilizaron los requisitos para acceder a los beneficios. La primera de ellas fue la prestación anticipada por desempleo, que permitió el acceso a las jubilaciones de quienes no alcanzasen la edad prevista en las normas comunes. La segunda, con un impacto muy superior, consistió en un plan de facilidades de pago de deudas previsionales muy beneficioso. En conjunto, estas políticas aumentaron la cantidad de beneficiarios en aproximadamente 1.800.000.

A comienzos de 2007, mediante la Ley 26.222 se introdujeron reformas al sistema integrado de jubilaciones y pensiones (SIJP), que permitieron la libre opción entre regímenes (capitalización y reparto). Así mismo, se mejoró la forma de cálculo de las prestaciones por permanencia (períodos posteriores a 1994) del régimen previsional público, igualándolas con la prestación compensatoria que se otorgaba para los períodos cotizados antes de 1994, se uniforma la tasa de aporte entre ambos regímenes y se reducen las comisiones de las AFJP al 1%. Todas estas modificaciones significaron una importante mejora en el diseño del SIJP.

Hasta mediados del 2008, el régimen previsional no había incorporado mecanismos automáticos de ajuste de las prestaciones. Desde su creación hasta comienzos del 2002, la estabilidad monetaria morigeró la desvalorización nominal de los haberes pero, posteriormente, la fuerte crisis sufrida por la Argentina tuvo como efecto la devaluación de la moneda con la consiguiente variación en los precios relativos incluyendo los haberes jubilatorios.

A partir de ese momento comienza a ser prioritario incluir esquemas de movilidad para que las prestaciones no pierdan su valor real en el tiempo. Así, una de las primeras medidas fueron las mejoras destinadas a aquellos beneficiarios que cobraban los haberes más bajos, aumentando en varias oportunidades el haber mínimo jubilatorio. Posteriormente, se otorgaron aumentos generalizados que favorecieron al total de los pasivos.

El debate parlamentario en torno a la movilidad jubilatoria, iniciado a mediados de 2008, culmina con la sanción de la Ley 26.417 de movilidad, la cual se aplica a partir de marzo de 2009. Esta responderá, en partes iguales, a la variación salarial de los trabajadores y a la recaudación de la Anses.

b) Reforma estructural

En 1993, el régimen de capitalización fue la respuesta del Estado al declamado deterioro del sistema previsional, en consonancia con la política de la época. Se había consentido, en cierta medida, la idea del ahorro individual administrado por empresas privadas, reemplazando al seguro social de base solidaria como pilar fundamental del sistema.

Esta nueva visión individual eliminó del régimen de previsión los principios de solidaridad, redistribución, suficiencia, igualdad y equidad. Lo que debía ser un bien común que implicaba el compromiso social, pasó a ser un interés privado de responsabilidad individual.

Las fluctuaciones y riesgos del mercado financiero se hicieron más evidentes en la crisis internacional. En particular, entre mediados de 2007 y mediados del 2008, los fondos perdieron en promedio un 9% aproximadamente. Posteriormente y solo hasta finales de octubre de 2008, se pudo observar una caída adicional del 60%, medida según el índice Merval. Estas variaciones en la valorización de los fondos capitalizados debían, por la naturaleza misma de este tipo de regímenes, ser trasladadas a las prestaciones.

En este contexto y ante la gravedad de la situación, se empezaron a analizar diversas medidas para proteger el valor de las prestaciones. Así, finalmente, el proceso de mejoras graduales culmina en una nueva reforma estructural profunda que elimina el régimen de capitalización transfiriendo a sus afiliados, beneficiarios y saldos acumulados, al régimen público de reparto, el cual les garantiza idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público a sus afiliados.

De esta manera, se crea el sistema integrado previsional argentino (SIPA) y se establece la unificación del régimen de reparto y del régimen de capitalización, igualando derechos y obligaciones y reduciendo las inequidades observadas con anterioridad entre personas con iguales carreras laborales. Las únicas personas que no fueron incorporadas al SIPA son los beneficiarios de rentas vitalicias, quienes continuarán cobrando las prestaciones mediante la compañía de seguros de retiro que corresponda. El SIPA será financiado a través de un sistema solidario de reparto y garantiza a los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización, la percepción de iguales o mejores prestaciones y beneficios que los que gozaban con anterioridad.

Uno de los aspectos más cuestionados es el de la transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización individual. Fue realizada en especie a la Anses, se transfirieron los mismos activos que se encontraban en posesión de las AFJP, lo que dio paso a formar parte del Fondo de Garantía de Sustentabilidad, creado por el Decreto 897 de 2007 y modificado por el Decreto 2103 de 2008.

Está previsto que la totalidad de los recursos del SIPA, solo podrá ser utilizado para pagos de los beneficios contemplados en él. El activo de los fondos se invertirá de acuerdo con criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, para contribuir al desarrollo sustentable de la economía real. Se prohíbe la inversión de los fondos en el exterior.

La Anses, que será la encargada de invertir esos fondos, gozará de autonomía financiera y económica, pero tendrá que estar sujeta a la supervisión de la Comisión Bicameral de Control de los fondos de la seguridad social creada en el ámbito del Congreso de la Nación.

Se crea, además, en el ámbito de la Anses, el Consejo del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del SIPA, cuyo objeto será el monitoreo de los recursos del sistema.

De resultar procedente el pago de una compensación, el Estado únicamente entregará a los accionistas de las AFJP títulos públicos emitidos o a emitirse por la República Argentina, hasta un valor máximo equivalente al capital social de las administradoras liquidadas.

Brevemente se ha comentado el abanico de políticas previsionales que implicaron importantes mejoras. El nuevo diseño/esquema reafirma la vocación del Estado de asumir su rol central en la provisión de prestaciones previsionales, lo que le da garantías y mayor previsibilidad al régimen previsional.

Si bien se oyeron críticas por la falta de debate en torno a esta reforma, puede considerase como una cuestión estratégica el momento elegido para el lanzamiento de un cambio de tal naturaleza y envergadura. En este sentido, sin soslayar que los verdaderos motivos subyacentes de la eliminación del régimen de capitalización se basan en un diseño de políticas que pretende devolver al Estado su rol central en materia de seguridad social a través de la recuperación del régimen de reparto, en la práctica política se supo utilizar el tiempo apropiado. La rápida aprobación parlamentaria de esta reforma pudo lograrse sin mayor oposición, en parte, por la crisis financiera y la incertidumbre generada, ya que si no hubiera sido en ese contexto, los importantes intereses económicos que representaban las AFJP hubieran dificultado fuertemente el logro de dicho objetivo.

c) Consecuencias de la eliminación del sistema de capitalización privada

Coherente con las políticas de empleo del actual Gobierno, se debió contemplar la situación de los empleados devenida por la supresión del régimen de capitalización y por ende de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) y de la Superintendencia de AFJP. Para ellos se dispuso su absorción en algunos organismos del Estado, principalmente por la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

Uno de los argumentos principales que se oponía a la transferencia de los fondos acumulados en las cuentas de capitalización era la naturaleza jurídica de estos. Durante muchos años, el régimen se había promocionado indicando que los aportes eran propiedad privada de los afiliados. Sin embargo, esto no resulta totalmente cierto, ya que los saldos de las cuentas individuales si bien se expresan en términos monetarios y bajo la titularidad del afiliado, no serían derechos patrimoniales con las características de privados y de libre disponibilidad sino derechos previsionales en expectativa porque su única y exclusiva función o sentido era la cobertura de las contingencias sociales. Por esa razón no eran de libre disponibilidad ni enajenables, dos notas típicas de los bienes privados.

Algunos afiliados presentaron recursos a la justicia por violación de la propiedad privada, argumentando que sus fondos habían desaparecido. Pero la Cámara Federal de la Seguridad Social rechazó la demanda de un afiliado de capitalización, sentando de esta manera un importante precedente. El argumento utilizado, con el cual estamos de acuerdo, es que “... todavía no estaría demostrado que el ex afiliado sufrió algún daño o que podría perder derechos previsionales sobre los aportes que efectuó al sistema de seguridad social”. Resta esperar que la Corte Suprema de Justicia se expida en el tema.

d) Comportamiento de los fondos

A partir de la puesta en vigencia del SIPA, el saldo de las cuentas de capitalización individual (CCI) se transfiere en especie a la Anses, pasando a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). Este poseía un valor aproximado de 6,3 mil millones de dólares que es un monto importante, pero que desde la transferencia de aproximadamente 26 mil millones de dólares adicionales, se convierte en un importante recurso del Estado que tiene por objetivo exclusivo y excluyente el pago de prestaciones del SIPA, con lo que se trata de evitar la discrecionalidad del poder político.

Debe destacarse que más del 50% de los fondos transferidos son títulos públicos, los cuales fueron emitidos para compensar las necesidades financieras producto de la creación del régimen de capitalización. Esta medida puede ser interpretada como una recompra de deuda pública disminuyendo los compromisos futuros que el Estado posee.

La reglamentación establece cuáles son las inversiones permitidas, las prohibiciones y las limitaciones, las que se toman de la Ley 26.418 (o sea las que se aplicaban a los fondos de las AFJP) y se agrega la prohibición de invertir en el exterior. Así mismo, se establece que el fondo debe invertirse de acuerdo con criterios de seguridad y rentabilidad adecuados contribuyendo al desarrollo sustentable de la economía real a efectos de garantizar el círculo virtuoso entre crecimiento económico y el incremento de los recursos de la seguridad social.

Entre las críticas que se le hacen a la Anses como administradora de fondos previsionales está la supuesta falta de credibilidad del organismo para invertir los recursos disponibles con riesgo de que puedan ser usados para otros fines. Sin embargo, su uso, incluso con criterios de rentabilidad, puede brindar financiamiento para inversiones en la economía real que generen empleo tan necesario en la coyuntura actual.

Desde diciembre de 2008 y teniendo en cuenta las dificultades de la situación de empleo, particularmente, en algunos sectores, con celeridad se instrumentaron mecanismos para direccionar parte de los recursos del FGS para financiar programas que impulsen el consumo de bienes de sectores que mostraron claras señales de caída en su nivel de actividad.

Por lo antes expuesto, la Anses pasa a cumplir un nuevo rol como administradora de fondos. Para ello la ley le otorga autonomía económica y financiera. Su director ejecutivo preside el comité ejecutivo que además está integrado por los secretarios de Finanzas, de Hacienda y de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

e) Los aportes voluntarios

Las AFJP, según la ley de creación del SIPA, podían optar por reconvertirse modificando su objeto social para tal propósito y a fin de continuar con la administración de los fondos que los aportantes al sistema hubiesen hecho bajo la modalidad de imposiciones voluntarias o depósitos convenidos. Aunque se da la posibilidad de transferirlos a Anses para incrementar el haber previsional. El proceso se encuentra sin reglamentar.

f) Una cuestión de contexto: el cambio en el sistema financiero mundial

La operatoria de los sistemas previsionales (obligatorios) de carácter público, basados en mecanismos de capitalización individual, tiene en la base misma de su funcionamiento un grado muy alto de exposición al riesgo por la naturaleza de las inversiones o productos financieros generalmente desarrollados por las empresas especializadas en dichos esquemas o los propios bancos. Desde la implementación del sistema en la previsión social, —particularmente en Chile, que fue el pionero en instrumentarlo en 1981—, se predijeron los riesgos que podría acarrear el sistema en cuanto a la evolución de los ahorros de trabajadores para su futura jubilación o retiro. Estas prevenciones se cumplieron, luego de 27 años de vigencia del sistema en Chile, al poco más de 15 años de funcionamiento en Argentina como consecuencia de la crisis financiera internacional que afectó en forma dramática los fondos de pensión que administraban las entidades creadas para tal fin (AFP o AFJP, según los casos de Chile y Argentina).

En la Argentina, el valor del fondo acumulado por las cuentas individuales de capitalización, a partir del derrumbe del sistema financiero internacional, registró pérdidas enormes. Adicional a dichas pérdidas, deberían sumarse los montos que los trabajadores debían pagar como comisiones a las administradoras. Estos montos llegaron a representar, entre el 2001 y el 2007, el 55 % de la suma total aportada por cada trabajador.

Este resultado implica que las cuentas individuales con las que tendría que comprar la renta vitalicia correspondiente, solo alcanzaría un monto extremadamente pequeño y el Estado debería complementar la diferencia, en relación con las jubilaciones mínimas por él fijadas. Es decir que una de las promesas del sistema de capitalización en cuanto a la mejora de haberes no se cumplió y fueron los trabajadores los principales perjudicados del sistema. Es más, casi el 80% de jubilados del sistema de capitalización recibía un haber complementario a cargo del sistema público de reparto, que significó más de 2000 millones de pesos para el erario público.

Chile debió hacer también una reforma en el sistema de manera tal que pudiera brindar una prestación mínima para los que no llegaban a cumplir los requisitos y complementar los haberes de los jubilados del sistema de capitalización que no cubrían las jubilaciones mínimas.

Tampoco se cumplieron los presuntos beneficios que el sistema traería aparejado en cuanto al desarrollo del mercado de capitales. Las inversiones de los fondos de pensión no representaron ni el 20% del capital flotante de las empresas que cotizaban en la bolsa de valores.

En síntesis, la crisis financiera internacional puso en evidencia con toda su fuerza los elementos de alto riesgo que eran parte constitutiva de un régimen de capitalización individual y su inviabilidad como sistema generalizado de cobertura para toda la población trabajadora de un país.

(1) El artículo 14 bis, por Germán José Bidart Campos en Revista del Trabajo y de la Seguridad Social, año 1981, Editorial Universitas, y Tratado de Derecho del Trabajo dirigido por Antonio Vázquez Vialard, tomo II, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986, Néstor Sagüés en el capítulo sobre Constitución Nacional.

(2) El citado artículo 31, tal como subsiste porque la reforma constitucional de 1994 se autolimitó para no modificar el capítulo de Declaraciones, derechos y garantías (aunque como surgirá del texto, de hecho lo hizo) dice: esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación…