Ley de primer empleo, ¿fórmula ideal para aumentar la contratación de los jóvenes?

Revista Nº 193 Ene.-Feb. 2016

Javier N. Rojas 

Especial para la revista Actualidad Laboral 

La persistentemente alta tasa de desempleo que afecta a los jóvenes colombianos entre 14 y 18 años de edad, llevó al Ministerio del Trabajo a promover un proyecto de ley, hoy en curso en el Congreso de la República, “por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil y se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo”, iniciativa cuyos alcances han comenzado a analizarse en el sector privado.

Ricardo Bonilla, investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional, afirma que “la primera dificultad que enfrentan los jóvenes, al comenzar su vida laboral, es la de mostrar que tienen competencias y la segunda demostrar experiencia. Y eso se convierte en un círculo vicioso, porque los jóvenes cuando llegan al mercado laboral no tienen experiencia y les están pidiendo algo que todavía no les han dado la posibilidad de lograr”.

Bonilla manifiesta que en el mundo “la mayor parte de los jóvenes que no logran entrar al medio universitario no adquieren competencias. Por lo tanto se tienen que ir al mercado informal de trabajo. Colombia no escapa a esa situación. Hasta hace unos diez años, la tasa de desempleo en los jóvenes bordeaba el 20%, mientras que la global del país rondaba el 11%. Hoy, cuando la tasa de desempleo nacional es de un dígito (8,2% a octubre del 2015), la de los jóvenes está en el 15%”.

Sin embargo, se debe destacar una diferencia importante: “la tasa de desempleo de los jóvenes es del 15%, pero la de los hombres jóvenes está alrededor del 12% y la de las mujeres jóvenes se va entorno al 20%. Es decir, aquí hay una desproporción entre lo que sucede con los jóvenes”, en general, y el género. “Las mujeres llevan todas las de perder. Los hombres jóvenes están en mejor condición”; su tasa de desempleo “se acerca a la media general”. En consecuencia, se “tendrían que plantear políticas diferenciadas por género”.

Bonilla explica que las causas del desempleo juvenil “en el país y en el mundo son muy parecidas, porque las cohortes (conjuntos de jóvenes profesionales) van llegando al mercado laboral en la medida en que van avanzando en edad y siempre se van a enfrentar con esos dos tipos de restricciones: experiencia y competencias. Lo que se está pidiendo en el mundo, cada vez más, es que se prepare mejor la juventud, porque quien no se prepara va a tener aún más dificultades que quien sí lo logra”. Sin embargo, el joven que se capacita mejor “va a llegar un poco más tarde al mercado laboral que quien no” lo hace.

La estrategia de aprobar leyes de generación de empleo para jóvenes se ha utilizado en varias naciones y “quizá donde más ha avanzado es en Europa, pues existen leyes de primer empleo y mecanismos de inserción” laboral basados en que “a los jóvenes les paguen menos que a los demás trabajadores mientras se abren el espacio. En Colombia están promoviendo que a los jóvenes les paguen menos, pero, además, que se subsidie a las empresas por contratarlos. Ese es un mecanismo perverso que significa, entonces, que les pagamos a los empresarios para que contraten gente y así se promueve que renueven ese grupo, a cada rato, y no mantengan ninguna estabilidad”, asevera Bonilla.

Argumenta que una ley promotora del primer empleo juvenil representa “un mecanismo acertado, pero perverso mientras no haya una forma de garantizar que los jóvenes se inserten en el mercado laboral, porque siempre va a haber jóvenes. En algún momento un joven deja de serlo. Si uno toma la definición arbitraria que existe de joven, se trata de toda persona entre los 14 y los 28 años de edad; después de que pase de ahí, deja de ser joven. Entonces, ¿cómo lo va a tratar el mercado de trabajo? Y la mayor expectativa que existe es que los jóvenes deben formarse y que, más o menos, la edad límite para que terminen ese proceso es de 26 años de edad. En el mundo es una edad estándar dirigida, en los países desarrollados, a que las personas terminen su doctorado, si nunca han perdido un año”.

Bonilla aclara que “en América Latina no sucede eso, porque el doctorado se hace más tarde y la gente lo está terminando”, en el mejor de los casos, alrededor de los 30 años de edad. Pero, además, no hay una oferta tan numerosa de doctores. Entonces, se pregunta el académico, “qué tanto alcanza la gente a estudiar”. No obstante, recalca, “un joven a los 26 años ya debe tener más o menos definida su situación en términos de formación” y en el aspecto laboral.

Para el investigador de la Universidad Nacional, “estas leyes conducen a que las personas de mayor edad que se consideran ya obsoletas en el mercado, porque sus conocimientos son viejos, puedan ser fácilmente reemplazadas con estos jóvenes. Pero, en el caso colombiano, tenemos una problemática mayor y es la falta de continuidad. Si se consultan las estadísticas nacionales, se encuentra que las personas no están en la misma empresa mucho tiempo. Es decir que aquí hay una permanente rotación, independientemente de la edad y las competencias de la persona. Es muy difícil encontrar, en el caso colombiano son excepcionales, aquellas situaciones en las cuales se califica la experiencia acumulada”.

En relación con la iniciativa orientada a que las entidades públicas incorporen jóvenes a primeros empleos, Bonilla comenta que el “Gobierno no tiene como función contratar gente”, aunque aclara que “obviamente necesita funcionarios públicos”. Con esta propuesta se “entra en contradicción; si se quiere formalizar la relación laboral de todas las personas que trabajan con el Estado, las tiene que someter a concurso. Y el Estado no puede asegurarle a ningún joven que va a entrar sin concurso, salvo que se esté organizando un programa de prácticas y pasantías. Pero ese programa es para personas con formación en educación superior que están en el proceso de terminar sus carreras. Hasta ahí se puede llegar. De resto, se están diciendo mentiras, porque no se pueden comprometer” a contratar jóvenes. “El Estado no puede comprometerse a que contraten a una persona, sin ninguna competencia” en una entidad pública.

Respecto de la exención del pago de aportes a la caja de compensación familiar para empresas creadas por jóvenes, Bonilla considera que se trata de la “práctica perversa de decirle a la gente: contrate y pague menos. Eso estaría en contradicción con las prácticas de responsabilidad social empresarial, porque esta debe ir dirigida a garantizar que en las plantas de personal de las empresas existan trabajadores de diferentes niveles de capacitación y de edad y que, por lo tanto, deban tener un programa de inserción de jóvenes, sin que lo apoye el Estado”.

Subraya que “esa convicción en la responsabilidad social empresarial no asoma” en el proyecto de ley de primer empleo juvenil, pues se propone que el Gobierno va “a subsidiar a las empresas” que ofrezcan trabajo a los jóvenes. “Y dónde está la responsabilidad social empresarial de las compañías que no es solamente mantener plantas de personal, sino que también debe adelantar procesos de relevo generacional y en estos tiene que contratar jóvenes, hombres y mujeres”, y a estas no se les pueden imponer condiciones relacionadas con el embarazo.

Reglas prácticas estudiantiles

Bonilla se manifiesta a favor de la reglamentación de las prácticas de los estudiantes de educación superior en las empresas, programas que “se han venido desarrollando mucho en el medio universitario. Estudiantes desde séptimo semestre pueden ya estar haciendo prácticas y graduarse con pasantías, pero que no sean simplemente condición de grado”, sino que cuando un estudiante “va a hacer una práctica sea en actividades que efectivamente redunden en su formación profesional” y que no se convierta en “un espacio para explotar” laboralmente al joven y donde realice tareas ajenas a la profesión para la cual se educó.

De otra parte, Iván Daniel Jaramillo, investigador del observatorio laboral de la Universidad del Rosario, critica el programa denominado 40 Mil Primeros Empleos del Ministerio del Trabajo, porque “no tiene autosostenibilidad” y agrega: “el problema es que son 40 mil personas las que se van a emplear y estamos hablando de más de un millón y medio de desempleados juveniles”. Se trata de “un programa que cuesta $ 300 mil millones y no hay cómo mantenerlo”. Asimismo, “promueve el empleo temporal, pues son seis meses de salario que paga el Gobierno y luego debe pagar el empleador otros seis meses al 60% de los jóvenes que iniciaron en el programa, pero no hay ninguna fórmula que incentive el mantenimiento del vínculo laboral”.

Respecto de este mismo programa gubernamental de 40 Mil Primeros Empleos, Ricardo Bonilla contrasta esa meta laboral con un millón cien mil jóvenes desempleados que hay en el país, población que cambia de personas todos los años, “porque ser joven es una condición temporal”. Con ese programa del Ministerio del Trabajo “sucede más o menos la misma situación que con los once mil jóvenes del programa Ser Pilo Paga. Todos los años salen más de 400 mil jóvenes graduados de bachilleres”, se les otorga una beca universitaria a algunos y “qué se hace con el resto de ellos; aquí se trata de premiar algunos líderes, es una política de líderes, pero cómo hacemos para atraer al resto que es el verdadero problema social”. Se puede “hacer la política de líderes, pero no se puede pensar que todos lo son y que todo lo resolvemos simplemente premiándolos”.

Explica que simultáneamente con el desarrollo del programa de 40 Mil Primeros Empleos “viene más de medio millón de jóvenes bachilleres detrás y todos los años más. En términos reales, por cohorte (promociones de bachilleres), todos los años hay 700 mil jóvenes que pasan de 18 a 19 años de edad; solamente cumplen la mayoría de edad. ¿Qué hacer con ellos?”, cuestiona Bonilla.

Y sigue: “dicen que de esos 700 mil hay un poco más 400 mil jóvenes que terminaron bachillerato y los que no terminaron, los que tienen el bachillerato retrasado o los que nunca lo van a acabar, ¿los mandamos de carne de cañón de la guerra? Porque, a la larga, esos son los que prestan el servicio militar de larga duración, en el caso de los hombres. Y, en cuanto a las mujeres, cuando no tienen nada, son la carne de cañón para la trata de blancas”.

“En realidad hay que ir más allá de ese pequeño grupo y de la política de líderes. De pronto esos líderes ni siquiera necesitan ayuda, pueden llegar solos” a culminar su formación profesional. “Quienes requieren ayuda son los que no logran” terminar su educación para trabajar. “Uno puede consultar cuáles son las tasas de desempleo por nivel educativo y la menor tasa es la de los profesionales. La mayor tasa de desempleo, por nivel educativo, es la de bachilleres, porque, curiosamente”, la de jóvenes que no alcanzaron a formarse como bachilleres, “es muy baja, pues todo el mundo va al rebusque” en ese segmento juvenil, es decir, a trabajos informales, dado que no tienen alternativas, asevera Bonilla. “Pero la política no es para ellos, está diseñada para los que logran pasar barreras”.

Entre tanto, Iván Daniel Jaramillo, de la Universidad del Rosario, comenta que “el problema real es que en Colombia hay un divorcio estructural entre el sistema educativo y el mundo laboral, de manera que oferta y demanda de trabajo no se encuentran suficientemente en este grupo de personas” jóvenes en busca de empleo, circunstancia que deriva en una tasa de desempleo de este segmento poblacional que duplica al indicador nacional.

Para Jaramillo esto “significa que de dos millones de personas que están desempleadas, la mitad son individuos entre 14 y 28 años de edad”, lo cual implica que “no puedan adquirir experiencia para poder acceder a cargos que la requieren”. En consecuencia, “se genera el círculo vicioso” que ya mencionó el catedrático Ricardo Bonilla.

Jaramillo reitera que “el círculo vicioso se explica por el divorcio que existe entre el mundo laboral y el académico; el sistema educativo colombiano no está orientado a la formación para el trabajo, como debería estarlo, entonces la oferta educativa no está adecuada a los componentes de la demanda laboral”.

A pesar de que la educación es uno de los pilares del Plan de Desarrollo del Gobierno, su objetivo se ha enfocado solo en ampliar la cobertura “en forma indiscriminada”, sin pensar en la importancia de adecuar el modelo educativo del país a las exigencias del mundo laboral, advierte Jaramillo. Cuando se le brinda a un joven la educación superior equivocada, se frustra “para toda la vida” y existe en el país “una sobre oferta educativa de carreras y de profesiones que no requiere la demanda laboral”.

En relación con la eventual aprobación de una ley de primer empleo, explica que este “no lo genera el derecho del trabajo, el empleo responde a factores macroeconómicos de crecimiento que no pueden estar ligados a una política de intervención laboral. El derecho del trabajo no es capaz de incidir en la generación de empleo, es capaz de regularlo” solamente.

A Jaramillo le preocupa que este tipo de iniciativas tiendan a convertir el derecho del trabajo en “un factor macroeconómico”. La intención del proyecto de ley es reducir la tasa de desempleo de los jóvenes de 15,8%, indicador oficial actual, a 13,8% en los próximos años. Pero ese propósito “significa convertir al derecho del trabajo en un elemento macroeconómico de regulación y este no puede ser medido así; lo que aquel busca es darle unos estándares de calidad mínimos al trabajo que desempeñan las personas, porque este no es una mercancía, no se trata del encuentro entre la oferta y la demanda de cualquier bien o servicio, se trata de un tema que tiene unos contenidos éticos muy distintos y que no pueden ser negados por una regulación estrictamente económica. Eso es lo que procuramos nosotros como laboralistas, intervenir allí”.

Visos de discriminación

Acerca de la posibilidad de que el proyecto de ley resulte discriminatorio respecto de los trabajadores no considerados jóvenes, Jaramillo asevera que esta iniciativa legislativa proyecta una idea desfavorable: “si alguien entre 14 y 28 años de edad no logró involucrarse en el mundo laboral y no pudo adquirir una experiencia específica, pues va a estar condenado después a que no haya respuestas positivas de incorporación al mundo laboral, porque ahí sí le va a hacer falta experiencia” y tampoco va a tener mayores facilidades de la política institucional del Estado con miras a favorecer su ingreso al mercado laboral. “Ese es el peligro” eventual que entraña el proyecto de ley.

“A largo plazo, hay que incorporar una estrategia” de armonización entre el modelo educativo a la esfera laboral. Se requiere promover la “formación para el trabajo. Entiendo que el Ministerio de Educación está trabajando en una estrategia de adecuación de toda la política institucional educativa para que tenga un encuentro con lo laboral, porque lo que demanda el sistema laboral no está suficientemente satisfecho”.

En un encuentro académico organizado por la Universidad del Rosario en el contexto del proceso que busca el ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), “llegamos a la conclusión de que el 45% de la demanda de trabajo no es satisfecha por ausencia de oferta de personas” con el nivel de calificación requerido. “En la medida en que la globalización avance se va a necesitar trabajo cualificado y esa cualificación es un déficit que Colombia debe empezar a superar y a corregir para que haya trabajo de largo plazo y pueda haber encuentro entre la oferta y la demanda laboral”, advierte Jaramillo.

Frente a la posibilidad de que las entidades públicas generen primeros empleos para jóvenes, Jaramillo sostiene: “el problema es que en el sector público la forma de vinculación tiene unos estándares específicos y el modelo ideal es que las personas se vinculen en carrera administrativa. Esto seguramente va a redundar en que se van a vincular en provisionalidad y en movilidades distintas que no responden al modelo de estabilidad que uno quisiera para la vinculación laboral de los jóvenes. Entonces son respuestas que, en realidad, terminan siendo precarias, porque, muy probablemente, para poder cumplir con esas obligaciones del proyecto de ley, la vinculación sea a través de provisionalidad u otro tipo de vinculaciones distintas de la carrera que genera la estabilidad de los funcionarios públicos”.

En lo concerniente a la reglamentación de las prácticas laborales contemplada en el proyecto de ley de empleo juvenil, Jaramillo espera que este proceso “no redunde en lo que pasa en el contrato de aprendizaje y es que las empresas prefieren monetizar”, porque la oferta de los aprendices no tiene las competencias laborales que requieren las empresas.

Además, considera que “definir la situación militar sí es una barrera formal para ingresar al empleo”. Sin embargo, le inquieta que el proyecto de ley “está enfocado a lograr la vinculación del joven para pagar la obligación de la libreta militar con el Estado”, propósito conforme al cual “se incluye algo muy peligroso y es considerar una justa causa de despido, si el joven no normaliza la situación con el Estado, en cuanto al servicio militar”. Pero “no se especifica qué es normalizar” en el contexto del proyecto de ley.

El investigador sostiene que, en una ley laboral, “una justa causa de despido no puede quedar mal redactada, ni mal definida, porque es el mayor poder que tiene un empleador frente a un trabajador”. Piensa que tal aspecto quedó redactado de manera imprecisa en el proyecto de ley y condiciona “el ingreso al empleo a la definición de la situación militar”.

Inicialmente, se libera al joven que busca empleo de la exigencia de tener una situación militar definida, pero, a cambio, “le permiten ingresar al mundo laboral para resolver ese problema con el Estado, abriendo” así la posibilidad de que el empleador acuda “a causales extralaborales de despido”. No tiene relación con el derecho laboral el hecho de que “una persona resuelva su situación militar. No pueden incluirse justas causas de despido extralegales que son antitécnicas, por decir lo menos”. Sin embargo, “como está redactado, aparentemente, el empleador estaría obligado a despedir al trabajador que no normalice la situación militar” en un plazo determinado.

En lo relativo a la intención de eliminar el requisito de la libreta militar para los jóvenes que requieren trabajar, Ricardo Bonilla, del CID, piensa que representa una decisión favorable a los hombres, pero “ese tema que aparentemente es bondadoso y benéfico tiene otra discusión”. Los jóvenes no necesitan que les eliminen ese requisito, sino que “se les garantice la objeción de conciencia y, por lo tanto, que decidan no prestar el servicio militar y que al tener derecho a la objeción de conciencia y no prestar el servicio, no tengan por qué entrar en ese proceso” de resolver su situación y obtener una libreta militar. “Pero ese es un tema exclusivamente de hombres, porque las mujeres no prestan el servicio militar. Entonces, si se hace una política para los hombres, cuál es la de las mujeres que, además, tienen el doble de desempleo”.

Angélica González, vicepresidenta de la junta directiva de Acopi, regional Bogotá Cundinamarca, gremio de micro, pequeñas y medianas empresas, advierte que las leyes dirigidas al sector industrial como el proyecto de ley de promoción del empleo juvenil suelen tener grandes dificultades para ser asimiladas y aplicadas eficazmente por los empresarios. De otra parte, señala, un factor que ha incidido negativamente en la generación de empleos para jóvenes, por parte de los empresarios, es la existencia de subsidios gubernamentales dirigidos a personas y familias de bajos ingresos.

“Cuando tenemos subsidios como el de Jóvenes en Acción o Más Familias en Acción hay una gran población entre los 18 años y los 28 años de edad que están adscritos a los subsidios. En el momento en que ellos obtienen un empleo formal y empiezan a ser reportados al sistema general de seguridad social en salud y pensiones pierden el beneficio. Entonces prefieren no tener un empleo formal, porque pierden el subsidio y es una realidad que no se ha analizado bien”, acota González.

Personal inestable

El otro problema “es la rotación de personal. En la industria se produce empleo de calidad, donde se califica a un operario para una labor determinada y se le especializa, pero lamentablemente la experiencia que tienen sobre todo las micro, pequeñas y medianas empresas (mipyme) es que al contratar personal juvenil el nivel de deserción es altísimo. No sabemos por qué”.

González explica que “si una persona tiene unas responsabilidades, una familia, una cantidad de obligaciones que atender, su permanencia en la compañía es mucho más duradera, pero si es un joven que viene de otra ciudad, que está buscando oportunidades, lo que hace es utilizar una oportunidad de empleo de escampadero, como se dice coloquialmente”.

Por ejemplo, si a un trabajador de una empresa maderera se le enseña a operar un torno y tiene de asignación salarial mensual entre un salario mínimo y medio y dos salarios mínimos y le “ofrecen trabajo en el área de construcción, donde el promedio es dos a tres salarios mínimos al mes y, además, con pagos semanales, él se va”.

González comenta que las leyes han demostrado poca eficacia cuando se aprueban con el propósito de generar empleo, tal como ocurrió con la Ley 1429 del 2010 de formalización y generación de empleo con la cual “no ha habido mayores cambios” en estos aspectos. Asimismo, “el Estado no nos ha brindado un estudio que nos diga, exactamente, sus estimaciones de generación de empleo en la industria o en el sector de servicios” y en cuáles actividades económicas se podría crear determinado número de puestos de trabajo.

“Ya hay unos resultados que nos permiten saber que la decisión de contratar jóvenes, por parte de las empresas que brindamos estabilidad, no depende de manera determinante de una ley”, sino de otros factores. Un estímulo real a la generación de nuevos empleos en las mipyme sería la promulgación de una normativa que instara a las cajas de compensación familiar a mejorar la oferta de “beneficios para las empresas y sus empleados”, en aspectos como la capacitación, el bienestar y los subsidios para vivienda y turismo.

Otro “incentivo importante a la generación de empleo es que no se firmen más tratados de libre comercio, no en detrimento de los productos colombianos”. Comenta que el Gobierno ha venido desarrollando políticas de apertura comercial” y en consecuencia “viene suscribiendo una serie de tratados de libre comercio con diferentes potencias mundiales como Corea del Sur” que amenazan la producción interna de ciertos bienes y el empleo nacional con productos de precios significativamente más bajos.

Sostiene que esa política resulta contradictoria frente al programa gubernamental que promueve la compra de productos nacionales entre las empresas del país. En tal sentido recomienda la puesta en marcha de iniciativas “en donde se haga transferencia de tecnología de las potencias industriales como Japón o Corea del Sur a los colombianos y traemos materias primas y maquinaria de esos países y hacemos lo mismo que ellos nos quieren vender acá”.

González expresa que “una manera de generar empleo es mantener el aparato productivo nacional, fortalecerlo”. Pero a las mipyme les exigen ser más competitivas y tienen que “hacer un esfuerzo muy importante para conseguir recursos de financiación para la compra de maquinaria”. El Gobierno les dice que pueden recurrir a las entidades financieras que administran recursos públicos y que fomentan la innovación y las exportaciones de la industria nacional, pero estas suelen otorgar los créditos a través de la banca comercial tradicional, donde los “requisitos para aplicar son mucho más estrictos”. En tal circunstancia, las mipyme requieren créditos con bajas tasas de interés para ser más productivas y generar más empleo.

Otra preocupación de los empresarios de Acopi es que “en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se está pensando en aplanar los aranceles” a las importaciones, es decir, que se van a reducir los porcentajes, en general, de las tarifas de impuestos a las mercancías provenientes del exterior, lo cual a su vez disminuirá los ingresos del Estado por este concepto. Entre tanto, se plantea aumentar la base de contribuyentes del impuesto sobre las ventas (IVA) e incrementar el impuesto al patrimonio, como alternativas para mitigar el déficit fiscal.

González piensa que si estas medidas se llegan a materializar, se afectará el crecimiento de las empresas y por consiguiente su capacidad para mantener el empleo y generar nuevos puestos de trabajo. Igualmente, propone que no se reduzcan los aranceles para los productos importados que también se fabrican en Colombia.

En relación con el programa de los 40 Mil Primeros Empleos y el pago que hace el Gobierno de salario durante seis meses a los trabajadores jóvenes incorporados por una empresa, la directiva de Acopi afirma que ella, “como empresaria, lo evaluaría en el tema de la carga prestacional, porque el Gobierno subsidia el salario básico, pero nosotros los empresarios asumimos un 53% adicional relacionado con todo lo que son prestaciones sociales (prima, vacaciones, cesantías) y aportes parafiscales. Habría que ver el costo-beneficio” de esa iniciativa.

Más allá de promover el empleo juvenil mediante una ley que no contempla una estrategia articulada con el sector productivo, lo que el país parece reclamar es un plan de acción que le permita el crecimiento sostenido a sectores estratégicos de la economía nacional y que logre la educación de la mayoría de la población joven, en las competencias que satisfagan las necesidades específicas de talento humano de aquellos sectores.

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Fuente: Merchán, César, Miguel Cardoso y Diana López. 2014 con base en encuesta de hogares, GEIH. Tomado del Documento Conpes 173.