Los empleados públicos y el derecho de negociación colectiva

Revista Nº 135 Mayo-Jun. 2006

Clara Cecilia Dueñas Quevedo 

Asesora, litigante y catedrática universitaria 

A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, es clara la tendencia hacia la posibilidad de que los empleados públicos puedan ejercer los derechos que son inherentes al de la libre asociación sindical, lo cual, sin embargo, no deja de ser tan solo una tendencia cuyo derrotero se marcó desde que fueron incorporados a la legislación colombiana, los convenios 151 y 154 de la OIT mediante la expedición de las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999.

Y señalamos que se trata tan solo de una tendencia, porque se ha interpretado vía jurisprudencia que en virtud del artículo 55 de la Constitución Política colombiana, la ley puede establecer limitaciones en punto a la presentación de pliegos de peticiones y negociaciones colectivas para los sindicatos de empleados públicos(1) y, particularmente, en cuanto a la fijación de salarios, porque en la Constitución está establecido que esta es una función unilateral que le corresponde al Estado representado en diferentes autoridades.

No obstante, pese a ser tan solo una tendencia, reconoce la jurisprudencia que corresponde al Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos —incluidos los empleados públicos— en las decisiones que los afectan, razón por la cual debe promover la concertación y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de las controversias laborales que se susciten en el ámbito de la función pública.

En la reciente Sentencia C-1234 del 2005(2), la Corte Constitucional afirmó que los empleados públicos tienen el derecho a conformar asociaciones sindicales y ejercer los derechos que le son inherentes, efecto para el cual precisó:

1. Que a partir de la expedición de las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 fueron incorporados a la legislación interna los convenios 151 y 154 de la OIT.

2. Que los empleados públicos gozan de la garantía constitucional de asociarse en sindicatos.

3. Que los empleados públicos gozan del derecho de realizar negociaciones colectivas, “pues gozan del ejercicio del derecho de presentar peticiones y consultas, y ser oídas y tenidas en cuenta”.

4. Que los empleados públicos no gozan de los plenos derechos de asociación y convención colectiva, no obstante lo cual en virtud de la Constitución y los convenios ratificados, sí les está permitido participar en la determinación de sus condiciones de empleo, “siempre y cuando se entienda que en última instancia, la decisión final corresponde al Congreso de la República y al Presidente, en el plano nacional, y a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes, en el plano territorial”.

5. Que los objetivos de la negociación colectiva se centran en la concertación voluntaria y libre de las condiciones de trabajo, en la necesidad del diálogo encaminado a afianzar el clima de tranquilidad social, en la participación de todos en las decisiones que los afectan, en la defensa de los intereses comunes, y en la garantía de ser oídos y atendidos los representantes de las partes.

6. Que la regla general es que los empleados públicos gozan del derecho de libre asociación sindical y que la excepción es restringida para quienes ejerzan cargos de “alto nivel que tengan poder decisorio o desempeñen cargos directivos, o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. Además, se excluye a las Fuerzas Armadas por expresa prohibición constitucional (arts. 39 y 218 de la Carta)”.

Obsérvense cómo entonces, a pesar de que se reconoce el derecho de asociación sindical y de negociación colectiva en favor de los empleados públicos, igualmente se establece que este es un derecho que admite limitaciones y que se concreta en la simple posibilidad de “presentar peticiones y consultas, y ser oídas y tenidas en cuenta”, mas no en el derecho de presentar pliegos de peticiones y suscribir convenciones colectivas.

En efecto, en el mismo proveído precisa la Corte que la limitación impuesta en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo a las organizaciones sindicales de empleados públicos, según la cual no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, se ajusta a la Constitución en tanto son diferentes las nociones de una y otra respecto de la de negociación colectiva que define el Convenio 154 de la OIT.

Señala la Corte que: “El artículo 416 en lo acusado fija la prohibición en la presentación de ‘pliego de peticiones’ y en la celebración de ‘convenciones colectivas’ para los sindicatos de empleados públicos y, tanto el Convenio 154 de la OIT como el artículo 55 de la Constitución, se refieren a la expresión ‘negociación colectiva’”. Explica, que por ser diferentes, son también diferentes sus consecuencias jurídicas.

De allí deduce que “el pliego de peticiones se ha entendido como una herramienta válida para plantear el conflicto colectivo” y que bien podría entenderse como “un proyecto de convención colectiva de trabajo”.

Reitera, con el mismo objetivo, la definición que trae el CST de la convención colectiva de trabajo para precisar que difiere de la “negociación colectiva” en tanto esta tiene “una connotación más amplia”, ya que no se reduce a pliegos de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca “todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez” (Convenio 154 de la OIT, art. 2º).

Si bien compartimos las diferencias conceptuales que señala la jurisprudencia, no compartimos que ese sea el fundamento de la exequibilidad del artículo 416 acusado, porque lo que aquí ocurrió, es que con esa sutil distinción la Corte mantuvo el arraigado convencimiento de que la negociación colectiva en el sector público es inconveniente, cuando bien hubiera podido concluir, jurídicamente, que el derecho a la negociación colectiva implica también la de presentar pliegos de peticiones y acordar los términos de convenciones colectivas de trabajo.

En otras palabras, si la noción de negociación colectiva por ser más amplia y genérica, abarca la posibilidad de celebrar convenciones colectivas, y la primera le está permitida a las organizaciones sindicales de empleados públicos, en lógica consecuencia también lo estarían las segundas, como quiera que ellas son apenas unas de “todas” las formas de negociación permitidas entre empleadores y empleados, fundamento suficiente para que la corporación hubiera declarado que el artículo acusado quedó retirado del ordenamiento jurídico desde la expedición de las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999.

Ahora bien, como quiera que es cierto que de conformidad con las normas constitucionales, corresponde al Congreso y al Presidente de la República en el orden nacional y a las corporaciones territoriales junto con gobernadores y alcaldes en el ámbito de su jurisdicción, fijar unilateralmente las condiciones salariales de los empleados públicos, sí compartimos de cara al ordenamiento constitucional y legal vigente, el criterio según el cual no es posible incluir en el marco de las negociaciones colectivas del sector público, la posibilidad de concertar o celebrar convenciones colectivas para regular y/o fijar mejores condiciones de salario.

Ello implica que el Estado colombiano está obligado, no solo desde el punto de vista del diálogo y la concertación social, sino, además, desde el punto de vista constitucional y legal, a crear los instrumentos legales que permitan la efectividad del derecho de negociación colectiva para los empleados públicos porque, paradójicamente, lo que existe es en verdad inexistente, al punto de que la prohibición impuesta en el artículo 416 del CST y la facultad unilateral del Estado empleador prevista en el artículo 150 superior, hacen nugatorios los derechos de libertad sindical, los cuales por supuesto no se ejercen, con la simple posibilidad de presentar solicitudes respetuosas que si bien deben ser escuchadas, pueden o no ser concertadas.

Es necesario, entonces, para dar cumplimiento a los convenios 151 y 154 de la OIT incorporados a nuestra legislación, que el Estado representado en este caso por el Congreso regule la materia, que bien puede aprovechando las tendencias reformistas de la Constitución, implicar la expedición de un Acto Legislativo que modifique el numeral 19 del artículo 150 Superior, en el sentido de incluir formulas a través de las cuales se garantice que las solicitudes salariales de las organizaciones sindicales, previamente concertadas, se incluyan en las leyes de presupuesto o, como ocurrió en España(3), mediante la expedición de una ley que de manera particular y concreta regule para los empleados públicos la forma en la que pueden ejercer el derecho de negociación colectiva y la participación en la determinación de sus condiciones de trabajo.

Y ello es así, en tanto y en cuanto es claro que la penetración de los derechos colectivos en el ámbito de la función pública, obedece a la necesidad de crear relaciones laborales con el Estado empleador basadas en la equidad y la justicia social; no significan simplemente la conquista de derechos laborales, constituyen la esencia de la estabilidad de las relaciones laborales y el medio adecuado para lograr la resolución de conflictos del trabajo, lo cual sin duda redundará en los cometidos y fines del Estado y en los intereses de los empleados que de cara al interés general esperan el reconocimiento de sus derechos laborales, entres otros, el derecho a la libertad sindical y de los que de ella emanan.

1. Corte Constitucional, Sentencia C-110 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

2. Corte Constitucional, Sentencia C-1234 del 2005. Referencia: expediente D-5828. Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 416, parcial, del Código Sustantivo del Trabajo. Actores: Pablo Emilio Talero Díaz y Germán Humberto García Delgado, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, 29 de noviembre del 2005.

3. En España se expidió la Ley 7ª de 1990 mediante la cual se reglamentó la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Allí se estableció la conformación de una “Mesa general de negociación en el ámbito de la administración del Estado” y mesas sectoriales de negociación, en las que están presentes las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito estatal y los sindicatos que en el correspondiente sector hayan obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones para delegados y juntas de personal. En otros países latinoamericanos, como Brasil y México, la huelga en los servicios esenciales se encuentra sometida a regulación especial y particular.