Los nuevos retos del sistema pensional

Revista Nº 129 Mayo-Jun. 2005

Los diversos diagnósticos y las consideraciones de expertos coinciden en señalar que la crisis pensional sigue un curso de amenaza creciente. 

Las principales preocupaciones aún persisten.

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral  

Luego de la aprobación del acto legislativo que busca aligerar la carga de las pensiones del sector público que pesa sobre el presupuesto nacional, el tema pensional no pierde protagonismo.

En efecto, una de las primeras tareas que requerirá de una pronta atención corresponde al desarrollo normativo de la reforma del artículo 48 de la Constitución; mientras que, en un terreno más amplio, la preocupación se centrará en cómo garantizar la sostenibilidad financiera, una mayor cobertura, la solidaridad entre generaciones y la eficiencia del sistema de pensiones en general.

El senador Héctor Helí Rojas, que presentó una de las ponencias del proyecto del acto legislativo, explica uno de los efectos de la reforma: “Con relación a los derechos adquiridos se modificó el término de duración del régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993. Propuse que se mantuviera hasta el año 2014, porque, en criterio de la Corte Constitucional, si bien resulta cierto que todavía no se ha consolidado el derecho, también lo es que existe una expectativa próxima, legítima, protegible en términos parecidos a los del derecho adquirido”.

Sin embargo, el régimen se modificó al reducirlo al año 2010, con lo que 280.000 personas, aproximadamente, van a ver afectada su expectativa de pensión —comenta el congresista—. Frente al tema, el ex magistrado de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, José Roberto Herrera, afirma que le pareció bien encaminada “una sentencia de la Corte Constitucional sobre el respeto a las expectativas legítimas. Vale decir que cuando una persona tiene muchas semanas de cotización o años de servicio, el legislador no puede cambiar abruptamente el régimen pensional”.

Herrera agrega que otra sentencia posterior del mismo alto tribunal procuró un mayor alcance y “extendió ese beneficio a quienes en 1994 tenían una temprana edad, lo cual hizo que, en la práctica, la vigencia efectiva de la Ley 100 se postergara muchos años, en algunos casos más de 20”.

El ex magistrado asegura que si se hubiera mantenido el espíritu de aquella primera sentencia de la Corte Constitucional, “no se habría necesitado elevar a rango constitucional el tema de pensiones”. Señala que la transición ha sido mal reglamentada, desde el punto de vista normativo en el país, “porque el legislador ha debido prever un sistema de gradualidad, para que las reformas pensionales no sean abruptas y para que, al mismo tiempo, la transición no sea tan excesivamente generosa. Nos hemos movido en esos dos extremos, lo que ha generado insatisfacción generalizada”.

Otro aspecto que probablemente generará discusión —expresa el senador Rojas— es el referente a que, en el futuro, no se pueden pactar cláusulas pensionales en las convenciones colectivas de trabajo. “Me parece que existen convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, que nos obligan y que no permiten esa limitación en el contenido de las convenciones colectivas”, comenta Rojas.

Al respecto, el especialista en derecho laboral y catedrático, Álvaro Diego Román, afirma lo siguiente: “Algunos sostienen que esta reforma, al limitar la negociación colectiva, iría en contra de los convenios 87 y 98, aprobados por la Conferencia de San Francisco de la OIT en 1948, y adoptados por la legislación ordinaria nacional mediante las leyes 26 y 27 de 1976”. La primera trata de la libertad sindical y de la protección del derecho de sindicación, en tanto que la segunda alude a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva.

Límites a las convenciones

Herrera califica de “loable” la eliminación de la posibilidad de la contratación colectiva en materia de pensiones en lo pertinente al sector público, dada la necesidad de frenar los despilfarros, pero “quizás excesiva en cuanto se extiende al sector privado”. Piensa que valdría la pena examinar si se justificaba constitucionalmente prohibir, en forma absoluta, la alternativa de contemplar asuntos sobre pensiones en las convenciones colectivas o si se debió limitar al sector público.

En lo relativo a los convenios de la OIT, comenta que existen “antecedentes de expertos que han considerado que restringir la facultad de regular los temas pensionales no es violatorio de esos convenios”. Así mismo, recuerda que la Constitución establece el derecho a la negociación colectiva “con las excepciones que señale la ley” y asevera que esto se da “con mayor razón si esas excepciones están señaladas por la propia Carta y no afectan el núcleo protector de la negociación colectiva”.

Así mismo —sigue el senador Rojas—, aparece otro tópico, también relacionado con las convenciones colectivas. La reforma dispone que, en ningún caso, los efectos de aquellas que están vigentes irán más allá del 2010, “pero existen convenciones colectivas que tienen cláusulas pensionales que van mucho más allá de ese año. Recuerdo la del Seguro Social, que contiene una cláusula pensional con efectos hasta el año 2017, de tal manera que también se están afectando derechos adquiridos de esas personas”.

Herrera estima que, no obstante la defectuosa redacción del acto legislativo, “mientras se mantenga la vigencia de los beneficios pensionales en las convenciones colectivas deben aplicar aquellas que están en vigor hasta el 31 de julio del 2010, a menos que sean modificadas por las propias partes o por un tribunal de arbitramento”.

El senador Rojas asegura que el acto legislativo tendrá que ser desarrollado mediante varias leyes, que van a integrar el llamado Sistema General de Pensiones, cuyo criterio fundamental es que, en el futuro, todos los colombianos se deben pensionar con la misma edad y tiempo de servicio y con unos topes comunes de las mesadas no superiores a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Esta reforma “no mejora el sistema pensional, que nació muerto. La sostenibilidad financiera ha fracasado en Colombia y en otros países de Latinoamérica, porque con la sola relación de cotizaciones y beneficios no se puede sostener ni el sistema de prima media con prestación definida, ni el de ahorro privado de los fondos de pensiones”, explica Rojas.

Según el senador, “hacia el futuro quitar la mesada 14, acabar los regímenes especiales y exceptuados y retrotraer el régimen de transición al 2010 va a significar un gran ahorro, que no sanea totalmente el sistema, pero lo alivia”.

Para Sergio Clavijo, presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, ANIF, y autor del libro sostenibilidad pensional y gasto social, el pasivo pensional calculado en un horizonte de 30 años “continuará bordeando el 180% del producto interno bruto (PIB)”. Y agrega: “Es evidente que el daño pensional ya está hecho y que esta reforma constitucional apenas servirá para contener la desidia estatal en materia de pensiones”. En consecuencia, advierte, el Gobierno deberá responder por onerosos pagos de caja, que estarán alrededor del 5,1% del PIB, en el 2005, y del 6,5% del PIB, hacia el año 2010.

La vía constitucional

Para el senador Oscar Iván Zuluaga, “el problema más importante que tienen las finanzas públicas es el de pensiones”, y controlarlo le vaa tomar mucho tiempo al país. “El mensaje es que el tema pensional va a estar en la agenda de los problemas macroeconómicos colombianos y en el aspecto social por mucho rato y tendremos que seguir estudiando reformas al respecto”.

Zuluaga señala que el asunto de las pensiones es una inquietud mundial: “Uno ve la preocupación de todos los países, de Alemania, EE. UU., los países nórdicos, los países bajos. Está en la agenda mundial y vamos a tener que ser muy ingeniosos para entender esas nuevas realidades y tratar de ajustar el esquema del sistema pensional colombiano”.

“Hemos superado la primera fase —asegura Zuluaga—, ahora tenemos que sentarnos a pensar en la sostenibilidad del sistema, por ejemplo, para que las personas de la tercera edad que hoy viven en condiciones de indigencia puedan tener un apoyo económico o se creen mecanismos mediante los cuales las personas que no cumplan los requisitos para obtener una pensión, inclusive en el sistema de ahorro individual, reciban un ingreso derivado de sus aportes”. Aclara que, aunque existe el fondo de garantías, está condicionado a un determinado número de semanas cotizadas, a fin de tener acceso.

Haber optado por una reforma constitucional para adelantar una pensional —piensa Zuluaga— “da la tranquilidad desde el punto de vista de las convenciones colectivas: si se hubiera hecho por una ley ordinaria, no se podrían modificar las convenciones en el caso de los regímenes exceptuados. Al hacerlo mediante acto legislativo, se subsana cualquier dificultad jurídica”.

Sistema pensional colombiano

Características generales

ConceptoSeptiembre 1994Enero 2004Crecimiento 1994/2004
Población total37.264.69343.529.7971,6%
Población en edad de trabajar28.351.06833.141.4181,6%
Población económicamente activa15.976.84020.506.4652,5%
Ocupados14.837.76917.010.5411,4%
Desocupados1.139.0713.495.92411,9%
Inactivos12.374.22812.634.9530,2%
Cotizantes AFP310.7982.538.68823,4%
Cotizantes ISS2.911.2382.043.154-3,5%
Total cotizantes3.222.0364.581.8423,6%
% de cobertura efectiva20,2%22,3%2,2%
Afiliados AFP677.3805.213.02322,6%
Afiliados ISS3.424.9865.667.3465,2%
Total afiliados4.102.36610.880.36910,2%
% de cobertura bruta25,68%53,06%27,4%
Pensionados AFP09.052N.A.
Pensionados ISS292.249544.5976,4%
Total pensionados ISS + AFP292.249553.6496,6%
Total cotizantes/pensionados11,08,4-23,7%
Fuente: Gaceta del Congreso

Año XIV, Nº 218

27 de abril del 2005

 

Según el ex magistrado Herrera, “la actual reforma del artículo 48 de la Constitución es excesiva, en cuanto eleva a rango constitucional una serie de aspectos que en la mayoría de países del mundo son de estirpe meramente legal. No creo que la Carta deba ser un estatuto de pensiones, porque esta tiene unos derroteros diferentes”.

Herrera asevera: “El ejercicio de acudir a las reformas constitucionales no es lo deseable en materia de pensiones, pero, por otra parte, es necesario que se entronice en el país la necesidad de la solidaridad y el esfuerzo individual y colectivo para financiar la seguridad social, pero respetando, en todo caso y sobre cualquier consideración económica, los derechos adquiridos y expectativas legítimas”. Sin embargo, precisa que no haber recurrido a la reforma constitucional hubiera sido como cruzarse de brazos y permitir que el sistema de pensiones colapsara.

“La reforma apunta a garantizar por vía constitucional algunos temas que hubiera sido imposible establecer o reformar a través del mecanismo de ley ordinaria, en razón de la jurisprudencia de la Corte Constitucional”, comenta el especialista Román. “En principio, el acto legislativo solo podrá ser declarado inconstitucional por vicios de procedimiento, no de fondo”.

Sostenibilidad financiera

En materia legal, Román considera que, a través de un acto legislativo, sí es posible desconocer derechos adquiridos en materia pensional. “La justificación sería proteger y garantizar la viabilidad financiera del sistema, de suerte que se asegure hacia el futuro la efectividad de los derechos pensionales de toda una colectividad”. Sin embargo, aclara que la discusión llevaría a dilucidar si procedería algún tipo de indemnización frente a las situaciones consolidadas que confieren un derecho subjetivo pensional.

Además de los aspectos contemplados en la reforma constitucional, quedan pendientes otros problemas por resolver, declara Román. En cuanto a la cobertura, “el sistema pensional no ha generado la ampliación esperada”, situación que se explica, en parte, por la pérdida de dinamismo de la economía y por un entorno de desempleo, “desalarización” e informalidad.

Otro obstáculo que se debe sobrepasar, según Román, corresponde a la deficiencia en los sistemas de información y, en particular, lo que atañe a las historias laborales registradas en el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y a la expedición de los bonos pensionales. Para este experto, la dualidad del sistema pensional es uno de los problemas estructurales más graves: “El esquema dual y excluyente que permite la competencia entre el ISS y los fondos privados genera un traslado de un sistema a otro, con graves y evidentes consecuencias financieras para el régimen de prima media, que al contar con menos afiliados rompe su equilibrio financiero”.

Respecto de otros alcances de la reforma constitucional, Román acota: “La sostenibilidad financiera no quedó consagrada expresamente como principio que irradie toda la seguridad social”, por lo cual cree que hubiese sido oportuno que se incluyera junto a los de universalidad, solidaridad y eficiencia, establecidos en el artículo 48 de la Carta.

De ese modo, afirma el especialista, se hubiera apuntado también a la solución de varios de los problemas que enfrenta el Sistema de Seguridad Social en Salud. Román asevera que la elaboración jurisprudencial de la Corte Constitucional en materia de salud “ha generado lo que muchos llaman la Ley 101, mecanismo a través del cual por vía de tutela se han venido concediendo medicamentos u otorgado actividades, intervenciones o procedimientos por fuera de los parámetros legales, desbordando el equilibrio financiero del sistema, con la loable y atendible razón de la protección a los derechos fundamentales de las personas”.

Para el ex magistrado Herrera, la expresión sobre sostenibilidad financiera consignada en el acto legislativo es ambigua y se presta para diversas interpretaciones. “El examen sistemático de la Carta Política es superfluo, porque dentro de la política pensional responsable está ínsita la necesidad de que las reformas se atemperen al soporte financiero del sistema”.

Déficit incontenible

Clavijo opina que tras el acto legislativo se debe continuar con reformas “de tipo paramétrico en edades, en tasas de reemplazo (pensiones) y, aun así, infortunadamente, el régimen de prima media continuará arrojando déficit cuantioso. La problemática es doble: en la fase de transición se requiere allegar los recursos tributarios necesarios para enfrentar esa situación”. Pero, además, advierte, “con cada nuevo inscrito al sistema del ISS se continúa generando un faltante pensional”.

Lo anterior lo explica con el siguiente ejemplo: “La tasa de reemplazo modal (pensión) que arroja un sistema que no tiene subsidios estaría en el orden del 45% del sueldo de los últimos 10 ó 15 años. En Colombia, con las leyes vigentes, continuamos prometiendo para 20 ó 25 años de cotización una tasa de reemplazo que bordea entre el 55% y el 65%, con lo que se genera un faltante por cada nuevo pensionado”.

Inventario de las reformas pensionales

 Antes: Ley 100 de 1993 // Después: Leyes 797 del 2003 y 860 del 2003Valor óptimo
Pensión mínima

Nivel y garantía mínima


100% del SML


75% del SML
Parámetros pensionales

Edad de pensión (años, mujeres-hombres)

Tasa de reemplazo modal (pensión/salario)

Años para cómputo de pensión


55 M - 60 H // 57 M - 62 H65% -


75% // 55% - 65%


1-2 años // 10-15 años


62 M - 65 H


45% - 65%


Todos los años cotizados
Tributación

Años para exención en cotizaciones voluntarias

Gravamen pensión


1 año // 5 años


Totalmente exenta


Solo para aportes definitivos


Curva de imporrenta
Regímenes

Transición pensional

Carrusel en Congreso

Regímenes especiales (límite 25 SML)


Convenciones colectivas

Mesada 14


1993-2014 // 1993-2010

Vigente

Banco de la República, Ecopetrol, fuerza pública, maestros, Congreso, entre otros

Vigente

Todos // Antiguos


Inmediata

Abolición

Solo fuerza pública



Abolición

Abolición
Fuente: Leyes 100/93, 797/2003 y 860/2003 y cálculos ANIF.

 

El directivo de la ANIF cree que se debe implementar un sistema de pensiones que no contemple subsidios: “La gente deberá cotizar más tiempo. En la medida en que vive más, tiene que extender el acceso a la pensión, que hoy bordea los 60 años, cuando las personas enfrentan una esperanza de vida de 70 años al nacer, y de 80 u 85 años, quienes hoy tienen 60. Hay que prepararse para cotizar más tiempo”.

Clavijo no duda en proponer como salida “abolir el sistema de prima media, que genera subsidios y faltantes para el sector público, que ya ha dado muestras de registrar un déficit estructural en cabeza del Gobierno central”. Frente a situaciones como el desempleo y el creciente empleo sin contrato tradicional afirma: “Hay que concientizar a las nuevas generaciones de que deben empezar a ahorrar desde muy temprano, tan pronto se vinculen al mercado laboral, y que esa forma de ahorro a largo plazo (30-35 años) les va a permitir tener acceso a una pensión mínima”.

La directora de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Gina Magnolia Riaño, afirma que los sistemas previsionales, en general, tienen tres bases que corresponden al cuadro de prestaciones, la financiación y la gestión. En Colombia, asegura, se le ha dado mucha importancia al tema financiero y fiscal, mientras los demás aspectos se han relegado a un segundo plano.

Para la directiva de la OISS, los problemas en materia de gestión son evidentes: “Doce años después de promulgada la Ley 100 hay, por lo menos, 700 cajas que reconocen y pagan pensiones y seis administradoras del régimen de prima media, cuando la ley dispone que solamente debe haber una: el ISS”.

Esas administradoras públicas del régimen de prima media tienen graves problemas estructurales para cumplir con sus funciones. Las difíciles circunstancias han llevado a que el ISS registre 60.000 solicitudes de jubilación pendientes, lo que ha desencadenado un gran volumen de tutelas, desacatos a las mismas y demandas contenciosas. “El ISS tiene, aproximadamente, 45.000 demandas contenciosas en su contra por prestaciones económicas”, afirma Riaño, mientras que, por otro lado, la Caja Nacional de Previsión Social acumula 86.000 solicitudes de pensiones pendientes, 35.000 tutelas y 25.000 demandas contenciosas. La dirección de la institución registra 35 desacatos diarios y “no tiene la posibilidad física ni humana de cumplirlos”, anota la directiva de la OISS.

Información, pieza clave

Al carecer de un sistema de información no se pueden cruzar los datos para saber, por ejemplo, si una persona afiliada al régimen contributivo en salud cotiza al de pensiones. Se estima que en el régimen contributivo en salud hay 15 millones de colombianos asegurados, de los cuales hay unos seis millones de aportantes, población de la que apenas 2,5 millones contribuyen a pensiones. Riaño cree que con el cruce de las bases de datos “se podría empezar a resolver el problema de la evasión y de la eficiencia en la gestión”.

El panorama se ensombrece aún más al tomar en cuenta que el ISS tiene ocho regímenes distintos y Cajanal 36. “Con tantas normas y vigencia en el espacio y en el tiempo de las mismas se presentan muchas lagunas de interpretación, y eso genera mayores demandas contenciosas. Es una bola de nieve. No nos hemos preocupado por el tema de la gestión, de capacitar a la gente en el conocimiento de todos estos regímenes”, sentencia Riaño.

La especialista expresa que el Banco Mundial propone un modelo multipilar: “En la primera base, ahorra todo el mundo para prevenir la pobreza; en el segundo pilar, también obligatorio, se ahorra para alcanzar una sustitución de renta (pensión); en el otro pilar, se acumula el ahorro voluntario y en otros se cotiza para obtener la cobertura de diversos riesgos”.

La directiva de la OISS afirma que la discusión sobre el modelo ideal en pensiones ya está superada. “Cada país debe darse el modelo que le convenga, que se ajuste a sus condiciones económica, política, social y cultural”. Insiste en que para Colombia las prioridades corresponden a la universalidad, es decir, mayor cobertura; a la búsqueda de eficiencia, en la que es determinante el desarrollo de un sistema de información y la reducción del número de instituciones a cargo del régimen de prima media; y a empezar a contemplar un cuadro de prestaciones a los jubilados en donde se piense en sus necesidades cotidianas y no solo en la pensión en dinero.

Para los actuarios, la perspectiva financiera del problema no deja de ser esencial. “Parte de la solución del problema estructural implicaría subir las cotizaciones, los tiempos de cotización y, por lo tanto, la edad de jubilación”, asevera Rodrigo Silva, especialista de una firma actuarial.

Este experto confirma que hacer los estudios actuariales no representa un obstáculo; lo difícil es modificar, tan radicalmente, las condiciones de jubilación: “Todo el mundo sabe que no hay dinero y que se deben restringir los beneficios, pero no se puede hacer tanto como se quisiera”, comenta.

Los diversos diagnósticos y las consideraciones de expertos, al igual que las del Gobierno, coinciden en que la crisis pensional sigue un curso de amenaza creciente, lo que requerirá replantear los fundamentos financieros del modelo colombiano, pero ese afán no releva a todos los responsables del tema de considerar una estrategia que permita avanzar en el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad.


¿El modelo ideal?
En un documento realizado por la mesa de trabajo organizada por la Fundación Friedrich Ebert de Colombia (Fescol) y el Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo (Cesde), acerca del sistema pensional colombiano, se plantea que una reforma profunda del mismo debería brindar, entre otras, las siguientes soluciones: garantizar un ingreso a la población de la tercera edad, asegurar el pago cumplido de las mesadas a los pensionados, establecer la afiliación efectiva al sistema de toda la población trabajadora sin tomar en cuenta el tipo de contrato, cubrir la cotización de los desempleados y restablecer la solvencia financiera del régimen de prima media.

Esto nos recuerda la propuesta de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en materia de pensiones, que descansa en la posibilidad de pertenecer a diversos regímenes simultáneamente, con el propósito de garantizarle, por lo menos, una pensión mínima a cada trabajador.

El modelo de la OIT está conformado por cuatro pilares: el primero, es un “régimen antipobreza, financiado con recursos del presupuesto público y con cargo a la tributación nacional, cuyos beneficiarios serían todos aquellos que no tienen otro ingreso en la vejez”.

El segundo, corresponde a un régimen de reparto y prestaciones definidas, al cual cotizan obligatoriamente todos los trabajadores, cuyos aportes son administrados mediante un fondo público, recursos con los que se concederían tasas de reemplazo (mesadas) equivalentes entre el 40% y el 50% del ingreso cotizado.

El tercer régimen es de cotizaciones definidas y obligatorias hasta un determinado nivel de ingreso, recursos financieros que pueden ser administrados por fondos privados. Y el último pilar, lo constituyen los trabajadores con aportes voluntarios, bajo la modalidad de ahorro individual y cotizaciones definidas, también administrado por agentes privados.

El sistema está ideado para que coexistan los cuatro pilares simultáneamente, y quien tenga suficientes ingresos podrá vincularse a los cuatro regímenes y contar, al momento de la jubilación, al menos con tres fuentes de mesadas.