Mecanismos de financiación para la seguridad del Estado

Revista Nº 111 Mayo-Jun. 2002

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El reconocimiento actual de la necesidad de procurar recursos adicionales para financiar el gasto de las Fuerzas Militares, hace necesario revisar las modalidades que históricamente se han usado para el efecto. 

Juan Carlos Salazar Torres 

Socio Director de la firma Salazar & Asociados 

Profesor Universidad de los Andes 

Introducción

Después de la decisión del Presidente de la República de terminar con el proceso de paz y del reconocimiento de la situación de guerra y de la necesidad de buscar los recursos para su financiación, se abre el debate sobre las modalidades que se deben implementar para conseguir los recursos necesarios. Inicialmente, el Ministro de Hacienda anunció que los fondos vendrían de más crédito, más impuestos y reasignación de recursos del presupuesto. Luego, se propone la donación de un día de salario por cada colombiano y se anuncia que no habrá más impuestos. Más adelante se anuncia que habrá contribuciones voluntarias con beneficios tributarios.

Independientemente del estado actual de la discusión, que parece conducir a dejar en manos del gobierno, que resulte ganador en las próximas elecciones, la decisión final sobre el particular, parece inocultable la necesidad de identificar en el corto plazo fuentes adicionales de financiación del gasto militar. Al abordar este tema, parece importante hacer un recuento de las modalidades que ha revestido la financiación de la guerra en el pasado en Colombia.

Sin desconocer la necesidad de los recursos para la presente situación, la pregunta es la de si los impuestos o bonos de guerra que ahora se creen, no se perpetuarán como desde hace décadas ha ocurrido y, si seguiremos, pagando los impuestos creados para guerras tan antiguas como la que se tuvo con el Perú en el año de 1932, o situaciones pasadas como la conmoción interior de 1992 del Presidente Gaviria en las épocas del terrorismo de los carteles del narcotráfico.

Históricamente han sido utilizados distintos esquemas para financiar los gastos de la defensa del Estado y la consecución de la paz. Vale la pena recordar en este momento algunas de esas modalidades con el objeto de que el gobierno, los gremios, los empresarios y la academia las tengan en cuenta en los análisis de las alternativas consideradas.

Creación de tributos

En materia de creación de tributos, existen dos experiencias en Colombia que son demostrativas de la deformación que van sufriendo los tributos extraordinarios creados para financiar situaciones de guerra, que lleva a que pierdan ese carácter extraordinario y se conviertan en permanentes.

Financiación de la defensa en la guerra con el Perú: En el año de 1932, durante el gobierno Olaya Herrera, mediante la Ley 12, se autorizó al Presidente de la República para contratar un préstamo hasta por la suma de diez millones de pesos ($ 10.000.000) en la forma de anticipo de rentas, los cuales deberían ser invertidos en los gastos de la defensa de las “fronteras de la patria” luego de los sucesos de la toma de Leticia en septiembre de ese año por fuerzas peruanas. Para atender el servicio de esa deuda, denominada “empréstito patriótico” se establecieron cuatro nuevos impuestos, los cuales por disposición de la misma ley debían desaparecer tan pronto como se hubiere amortizado la deuda.

Recursos del fondo de inversión para la paz

Bonos para la paz, creados por la Ley 487 de 1998, los cuales se le destinarán de manera exclusiva.

Aportes del Presupuesto General de la Nación.

Las donaciones públicas o privadas para el desarrollo del objeto del fondo, previa incorporación al Presupuesto General de la Nación.

Los recursos de crédito que contrate el Gobierno Nacional para el desarrollo del objeto del fondo.

Los aportes provenientes de la cooperación internacional.

*Fuente: Presidencia de la República. Plan Colombia, fondo de inversión para la paz.

www.plan.colombia.gov.co 

a) Impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada de espectáculos públicos, o del tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos;

b) Impuesto del 5% sobre el valor de los billetes de rifas y del 10% sobre el valor de los billetes de lotería;

c) Impuesto del 20% sobre el valor de los giros a residentes en el exterior, y

d) Impuesto de 50 centavos mensuales por cada aparato telefónico de uso particular.

Como dato curioso se encuentra que esta ley a estableció que el gobierno podría disponer que a los funcionarios públicos de todos los niveles, se les pagase hasta el 10% de su salario mediante la entrega de bonos del “empréstito patriótico”.

Sobre estos impuestos creados con la Ley 12 de 1932, cabe señalar que aquel descrito en el literal a), sobre los boletos de entrada de espectáculos públicos, a pesar de su transitoriedad, sigue cobrándose habiendo transcurrido más de setenta años. En efecto, en el año de 1968, olvidada la finalidad del tributo, mediante la Ley 33, se cedió a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá. El impuesto se recogió nuevamente en el artículo 223 del Decreto 1333 de 1986. Más adelante, entrada la década de los noventa, en el contexto de los debates sobre los impuestos que gravaban la exhibición de cine y aquellos que recaudaba Focine, los empresarios de la industria seguían reclamando por la injusticia de continuar pagando por la guerra con el Perú.

Exactamente la misma suerte ha corrido el impuesto sobre rifas y apuestas, recogido en el artículo 227 del Decreto 1333 de 1986 y que, a la fecha, se sigue cobrando.

Los anteriores son claros ejemplos del proceso de desfiguración de las finalidades con que se establecieron los tributos y su tendencia a convertirse en permanentes.

Contribución de guerra en la conmoción interior de 1992: En el contexto de la conmoción interior decretada por el gobierno del Presidente Gaviria por noventa días, mediante el Decreto 1793 de 1992, con la justificación de que era indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación que les permitieran afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista, se creó una contribución a cargo de contratistas de obras públicas. Basado en las facultades de dicho decreto de conmoción interior, mediante el Decreto 2009 de 1992, se estableció que todas las personas naturales o jurídicas que suscribiesen contratos de obra pública, para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o adiciones a los mismos, debían pagar una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.

Dichos recursos, debían destinarse a dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, operaciones de inteligencia, pagos de recompensas y otros conceptos relacionados con la motivación del citado decreto.

A pesar de la transitoriedad de la norma, que debía durar solamente por el término de la conmoción interior, mediante la Ley 104 de 1993 se estableció la vigencia de esta contribución por un término de dos años. Posteriormente, con la Ley 241 de 1995, se prorrogó la vigencia de la contribución por otros dos. Nuevamente fue prorrogada la vigencia de esta contribución, mediante la Ley 418 de 1997 y más tarde por la Ley 548 de 1999, todo lo cual lleva a que esta contribución temporal de 1992 sigue vigente a la fecha.

Los anteriores casos ilustran la forma como la vocación de transitoriedad de las normas que crean tributos extraordinarios para la financiación de la defensa, normalmente se pierden con el tiempo y la necesidad de seguir contando con tales fuentes. No es inusual en la tradición de la política tributaria de colombiana, que se pidan esfuerzos a los contribuyentes con carácter temporal, para luego procurar perpetuar los respectivos cobros. Ejemplo reciente sobre este particular lo constituye el 2 por mil creado en el caso del terremoto del Eje Cafetero, que va en 3 por mil con carácter permanente. Ciertamente, el impuesto del dos por mil creado para financiar el fondo de reconstrucción del Eje Cafetero, con la Ley 633 de 2000 tomó la forma del “nuevo impuesto” denominado el gravamen a los movimientos financieros con una tarifa de tres por mil.

Es necesario aumentar el gasto en defensa y seguridad nacional, sostiene el Ministro de Defensa

A mediano plazo se haría necesario incrementar el gasto de seguridad y defensa de 3 billones de pesos. 

Estados Unidos está asumiendo la parte de responsabilidad que le compete en el fenómeno del narcotráfico”. 

La arraigada cultura democrática del pueblo colombiano y la labor eficaz de la fuerza pública explican que las elecciones legislativas hayan salido tan bien”. 

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional, sistema de información de la defensa Nacional Siden. 

www. Mindefensa.gov.co

Debe notarse adicionalmente que una característica presente en todos estos tributos es que no gravan el enriquecimiento, razón por la cual no puede considerarse que sean progresivos. Quizás la regresividad que caracteriza estos tributos y que normalmente se manifiesta en la facilidad de su administración, se constituya en un incentivo adicional para perpetuarlos.

Estas experiencias hacen imperativo en el evento que se creen nuevos tributos con carácter extraordinario, se mantenga la atención en los intentos de convertirlos en permanentes y cambiar su destinación.

Inversiones forzosas

Otra forma de financiación que ha sido usada para sufragar los gastos de la seguridad y la obtención de la paz, es la de inversiones forzosas en bonos de deuda pública. Todos los últimos gobiernos, sin excepción, han recurrido a este mecanismo para financiar gastos para la defensa del Estado y la consecución de la paz.

Bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI). Durante el gobierno del Presidente Gaviria, mediante la Ley 6ª de 1992, se autorizó al gobierno para emitir bonos de deuda pública hasta por $ 270 mil millones. Los recursos recaudados debían invertirse en gastos cuyo objeto fuere la seguridad nacional, los programas de reinserción para la paz y otros. Estos bonos, serían emitidos con un plazo de redención de seis años y sin intereses. Para el año de 1992, se estableció una inversión forzosa en estos bonos basada en las cifras declaradas por los contribuyentes obligados, por el año de 1991.

Debido al hecho de que la inversión obligatoria se basaba en las cifras del año de 1991, anterior al de la expedición de la ley, la Corte Constitucional(1) encontró que la inversión obligatoria así establecida, era inconstitucional, esta decisión, merece una muy especial atención en cuanto ordena la devolución de lo recaudado luego de la declaratoria de inexequibilidad.

Se ha convertido en costumbre de la administración, infortunadamente avalada en ocasiones por los jueces de lo contencioso administrativo, alegar la existencia de situaciones jurídicas consolidadas para negarse a devolver tributos recaudados sobre la base de normas declaradas nulas o inexequibles. Es esta una pésima costumbre que raya con la arbitrariedad, pues invita al incumplimiento en el pago, hasta tanto no se decidan las acciones judiciales o a iniciar toda suerte de reclamaciones administrativas para evitar que la administración retenga lo indebidamente pagado.

Bonos para la seguridad. Durante el gobierno del Presidente Samper, mediante la Ley 345 de 1996, se autorizó al Gobierno Nacional para emitir un título de deuda interna hasta por la suma de $ 600 mil millones, en títulos con un plazo de cinco años y un rendimiento equivalente al ochenta por ciento (80%) de la variación del índice de precios al consumidor de ingresos medios, certificado por el DANE. Se estableció con la misma ley, una inversión forzosa en dichos títulos, que debería ser realizada por los contribuyentes obligados por una sola vez, durante el año de 1997, por una cuantía equivalente al medio por ciento (0.5%) de su patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1996. Dispuso la ley que, la inversión se excluiría del patrimonio base de renta presuntiva y que los rendimientos serían considerados como ingreso no constitutivo de renta. Igualmente se determinó que la pérdida en la enajenación de dichos bonos, no sería deducible para efectos de la determinación del impuesto de renta y complementarios.

Con esta inversión forzosa, se lograron recaudos por $412.847.000.000, equivalentes al 96.76% de la meta de recaudo de la DIAN.

Bonos de solidaridad para la paz. Durante el gobierno del Presidente Pastrana, mediante la Ley 487 de 1998, se autorizó al gobierno emitir títulos de deuda interna hasta por la suma de dos billones de pesos, con el fin de nutrir el fondo de inversión para la paz. Dichos bonos tienen un plazo de siete años y un rendimiento anual equivalente al ciento diez por ciento (110%) de la variación de precios al consumidor de ingresos medios, certificada por el DANE. Se estableció con esta Ley, una inversión forzosa en dichos bonos durante los años de 1999 y 2000. Al igual que en el caso de los bonos para la seguridad, dispuso la ley que esta inversión no sería base de renta presuntiva y que sus rendimientos serían considerados como ingreso no constitutivo de renta o ganancia ocasional. Tampoco sería deducible para la determinación de la renta la pérdida en la enajenación de dichos bonos.

Con esta inversión forzosa, se lograron recaudos por 1.2 billones de pesos, equivalentes al 93.18% de la meta de recaudo establecida por la DIAN.

Debe notarse cómo las inversiones forzosas en bonos de seguridad, de guerra o de paz, se convierten en mecanismo recurrente y se solicitan aun antes del vencimiento de los anteriores. De igual forma, los montos recaudados aumentan ostensiblemente con cada nueva exigencia de inversiones forzosas. Las condiciones financieras de los mismos tienden a ser más generosas, quizás con el objeto de hacerlos más vendibles políticamente, pero al precio de agravar la situación de endeudamiento.

Conclusiones

Como, conclusiones se pueden derivar de este recuento de algunos casos de financiación de gastos de defensa y de consecución de la paz, las siguientes:

La primera de ellas, es que los tributos creados con carácter de extraordinarios, tienden a convertirse en permanentes. Así mismo, no se encuentran casos en que ocurra lo contrario, es decir que se deje de cobrar un tributo creado de manera extraordinaria para financiar la guerra o la consecución de la paz.

La segunda conclusión es que las inversiones forzosas son cada vez más frecuentes. El notorio crecimiento de los niveles de endeudamiento público, llevaría a pensar que la modalidad seleccionada en la actual coyuntura para financiar el gasto militar no debería ir por la vía de nuevas inversiones forzosas.

Es indispensable que el gobierno le explique a los contribuyentes cómo va a garantizar que los nuevos tributos no pierdan su destino y carácter de extraordinarios. Pero, desde la perspectiva política, no puede perderse de vista que la responsabilidad no es solo del gobierno, sino del Congreso, en quien finalmente reposa el poder de crear o suprimir tributos, conforme a nuestro régimen constitucional. Urgente esta necesidad de justificación política, cuando el debate se da en medio de graves acusaciones sobre la destinación de los recursos de los fondos de cofinanciación, DRI, Coldeportes y otros.

Probablemente, sería necesario revisar paralelamente posibilidades de conseguir recursos por la vía del reforzamiento de la retención en la fuente donde quedan espacios muy importantes de acción que inexplicablemente el Estado ha echado al olvido o el mejoramiento del recaudo por la vía del afinamiento de los instrumentos de fiscalización efectiva de los tributos existentes para controlar el abuso de ciertos sectores evasores. Adicionalmente, será saludable hacer un minucioso repaso de todas las exenciones existentes y de los mecanismos mediante los cuales han sido abusadas, con el objeto de taponar las fugas frecuentes en los flujos de financiación del Estado.

En cualquiera de las opciones que finalmente sean consideradas, no deja de preocupar el hecho que, en forma recurrente, se busquen mecanismos de financiación para la guerra y que las posibilidades de ganarla no se vislumbren en el corto plazo. Con seguridad en estos momentos pocos dudan de la necesidad de contribuir para la guerra, como lo están haciendo de todas maneras, pero sí queda planteada la inquietud sobre los resultados de los mecanismos de financiación usados hasta el momento.

Ministerio de Defensa Nacional

Sector central

Desagregación del presupuesto año 2002

(Millones $ corrientes)

Unidad ejec.G. personalG. grales.Tranf.Tot. func.Inver.Tot. gral.
Gestión general37.79539.721248.069325.58515.611341.196
C.G.F.M.7.18511.73768719.6098.00427.613
Ejército1.219.057245.66180.1671.544.885264.5771.809.462
Armada226.57567.73414.647308.95698.023406.979
Fuerza Aérea145.30194.65012.338252.289211.599463.888
Superintend.3.35591924.276 4.276
Comisionado2.9951.151174.163 4.163
Salud FFMM33.722117.973104.397256.09217.918274.010
Total Sec. 15011.675.985579.546460.3242.715.855615.7323.331.587
Ponal1.427.476346.214312.3882.086.078100.1512.186.229
G. Gral. Pol.1.393.368167.954294.8511.856.17395.0751.951.248
Salud Policía34.108178.26017.537229.9055.076234.981
Total Sec. 1501/16013.103.461925.760772.7124.801.933715.8835.517.816
Fuente: Mindefensa.

www.mindefensa.gov.co" www.mindefensa.gov.co.

Normas sobre la financiación de la seguridad del Estado

Norma que creó el impuesto ArtículoImpuesto creadoVigencia
Ley 13 de 1932Art. 7ºImpuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada a espectáculos públicos y por cada boleta de apuesta en toda clase de juegos permitidos.

Impuesto del 5% sobre el valor de los billetes de rifas y del 10% del valor de los billetes de lotería que componen cada sorteo.

Impuesto 20% sobre los giros destinados a residentes en el exterior, salvo los que deban invertirse en el sostenimiento de estudiantes colombianos en cuanto no excedan de $100.

Impuesto de 50 centavos mensuales por cada aparato telefónico de uso particular.
Artículos 223 y 227 del Decreto 1333 de 1986.

Artículo 228 del Decreto 1333 de 1986.
Ley 13 de 1932Art. 9ºEl gobierno podrá disponer que a los funcionarios públicos de cualquier clase, tanto nacionales como departamentales y municipales, se les cubra hasta el 10% de sus respectivas asignaciones en los bonos del empréstito patriótico. 
Decreto 2009 de 1992Art. 1ºContribución del 5% sobre el valor total de los contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público, o celebren contratos de adición al valor de los existentes.Artículo 123 de la Ley 104 de 1993, prorrogó la vigencia de este impuesto hasta el año 1995.

Artículos 1º y 61 de la Ley 241 de 1995. Se prorroga la vigencia de la contribución por dos años más.

Artículos 120 y 131 de la Ley 418 de 1997, los cuales prorrogan la vigencia de la ley por dos años más.

Artículo 1º de la Ley 548 de 1999: Prorrogó por tres años más la vigencia de la ley, los cuales se terminan en diciembre del presente año.
Ley 6ª de 1992Art. 17Inversión forzosa en bonos. Las personas jurídicas y naturales que en el año de 1991 hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos ($ 7.000.000), o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a treinta millones ($ 30.000.000), deberán efectuar durante el segundo semestre de 1992 una inversión forzosa en bonos para desarrollo social y seguridad interna, BDSILa Corte Constitucional decretó la inconstitucionalidad de la norma y ordenó la devolución de los fondos recaudados. Sentencia C-149 de 1993.
Ley 345 de 1996Art. 3ºInversión forzosa. Bonos para la seguridad. Las personas naturales cuyo patrimonio líquido exceda de ciento cincuenta millones de pesos ($ 150.000.000) deberán efectuar por una sola vez una inversión forzosa que se liquidará y pagará en 1997, en bonos para la seguridad, equivalente al medio por ciento (0.5%) de dicho patrimonio determinado a 31 de diciembre de 1996. 
Ley 487 de 1998Art. 1ºInversión forzosa. Bonos de solidaridad para la paz. Las personas naturales cuyo patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1998 exceda de doscientos diez millones de pesos ($ 210.000.000) y las personas jurídicas. 
Fuente: elaboración propia

(1) Sentencia C-149 de 1993 de la Corte Constitucional. Magistrado Ponente José Gregorio Hernández. “De lo dicho se infiere que cuando la ley principió a regir, es decir, cuando se hizo vinculante para los contribuyentes y aun antes, cuando se surtió su trámite en las Cámaras, ya se habían consolidado los hechos respecto de los cuales se creó la contribución. En otros términos, la ley tomó como situaciones a las cuales se aplicaba el impuesto y como bases para la liquidación del mismo hechos anteriores a su vigencia, y por ende, creó un impuesto con carácter retroactivo. ... La norma tributaria en este caso fue claramente retroactiva, en cuanto operó respecto de situaciones ya consolidadas, desconociendo lo estatuido en el artículo 363, inciso 2º, de la Carta Política. ...Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución, ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (C.N., art. 228), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes”.