Misión de ingresos públicos: una oportunidad para repensar el sistema tributario

Revista Nº 112 Jul.-Ago. 2002

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En opinión de los expertos, con la creación de la Misión de ingresos públicos, por primera vez Colombia estudia, a fondo, la forma como el Estado obtiene sus ingresos. Anteriormente, los análisis recaían, básicamente, sobre la racionalización del gasto. 

Pedro Antonio Molina Sierra 

Especial para la Revista Impuestos 

Colombia es uno de los países de América Latina que modifica con mayor frecuencia su estructura impositiva. En la década del noventa, el país asistió a ocho reformas tributarias, es decir, una cada 18 meses. El IVA aumentó del 10 al 16%, el impuesto sobre la renta del 30 al 35%, se amplió la base gravable de ambos impuestos, se crearon nuevos tributos como el tres por mil y se endurecieron las penas para los evasores y el contrabando.

Pese a que todas estas reformas buscaban aumentar ingresos, en la actualidad la recaudación no sobrepasa el 13% del producto interno bruto, PIB, porcentaje que apenas representa la mitad del estándar internacional. Esta situación condujo al gobierno a iniciar la búsqueda de las causas del fenómeno, con el propósito de replantear el esquema fiscal del país. Fue así como se creó, a través del Decreto 2038 de 2001, la misión de ingresos públicos, MIP.

Con el concurso de representantes de los gremios de la producción, de los sectores sociales, de la academia, del Congreso de la República y de las campañas presidenciales, la MIP empezó a funcionar en octubre del año pasado. El Ministerio de Hacienda, Minhacienda, la presidió, la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, Fedesarrollo, asumió la secretaría técnica y se contrató la asesoría externa de tres expertos internacionales para que evaluaran los estudios presentados por los diferentes investigadores.

En opinión de los expertos, esta iniciativa tiene la virtud de ser la primera Misión que aborda, a fondo, la forma como el Estado obtiene sus ingresos. Anteriormente, los análisis recaían, básicamente, sobre la racionalización del gasto público.

Para el catedrático y especialista en hacienda pública Camilo Ospina, la importancia de la misión es grande, toda vez que es la primera que revisa qué tan dinámico, qué tan técnico y qué tan estructurado es el ingreso.

“La misión permite repensar el sistema tributario. Cuando uno conoce este sistema se da cuenta que las normas son densas, son contradictorias y que su desarrollo se da más por vía conceptual y jurisprudencial; porque, en últimas, el sistema se ha montado como una colcha de retazos donde una reforma se monta en la siguiente y así sucesivamente, de tal forma que en el transcurso de tantas reformas se pierde la consistencia”, sostiene Ospina.

De acuerdo con el ex Ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo: “Este tipo de misiones se da de tarde en tarde, y por lo tanto hay que aprovecharlas al máximo. Y la mejor manera de hacerlo es estudiar exhaustivamente toda la temática de que se ocupan. En materia de ingresos es necesario estudiar no solo los aspectos sustantivos de cada tributo, sino los aspectos procedimentales y de auditoría para mejorar el recaudo de los impuestos. Yo comenzaría por resolver esta pregunta: ¿Cómo se puede diseñar un nuevo estatuto tributario más sencillo y breve que, por ejemplo, en una cuarta parte de su densidad normativa diga lo mismo que el actual? Esto sería ya de por sí un formidable avance”.

César Caballero, representante en la MIP de la campaña que llevó a la presidencia a Álvaro Uribe Vélez, sostiene que la misión también plantea la necesidad de que la sociedad defina qué tipo de Estado quiere y qué tanto está dispuesta a pagar por su funcionamiento. “Lo que dicen las cifras es que la sociedad colombiana ha construido un Estado cuyo gobierno central vale 17 puntos del PIB y esa sociedad contribuye al financiamiento del mismo en tan solo 12 puntos. Por eso es necesario pensar cuál es la estructura de largo plazo que queremos tener para financiar un Estado y unos servicios que toda sociedad requiere”.

En contraposición a las lecturas optimistas de la función que cumple la MIP, César Giraldo, representante de los sectores sociales en ese grupo interdisciplinario, opina que hay muchas contradicciones en su interior.

En lo que tiene que ver con la adopción de recomendaciones formuladas por organismos financieros multilaterales, Giraldo afirma no estar de acuerdo.

“Probablemente eso va a terminar en una discusión tecnocrática en donde nos hagan modelos de sostenibilidad fiscal y nos van a llevar a la inevitable conclusión de que para poder garantizar la estabilidad macroeconómica hay que resolver lo fiscal y aumentando los impuestos, porque dichos organismos no van a reprogramar la deuda”, señala Giraldo.

Además sostiene que, aunque el mecanismo puede ser bueno, la misión se equivocó desde el comienzo en la formulación del objetivo, pues se ha insistido en la necesidad de revisar únicamente el sistema tributario, dejando por fuera de la discusión las tarifas de los servicios públicos y el pago que los ciudadanos hacen a los proveedores privados de derechos sociales.

El próximo 6 de agosto (un día antes de la posesión del nuevo presidente), vence el plazo para que la MIP presente sus recomendaciones al Minhacienda.

Por el momento resulta imposible establecer cuál es el grado de aceptación que tendrán estas sugerencias en el nuevo gobierno.

“Hay una buena costumbre en Colombia y es que cada gobierno identifica un tema de importancia para el país, convoca a un grupo de expertos para analizarlo a fondo y los resultados los deja como legado tanto al país como al nuevo gobierno para que los desarrolle. Es un mecanismo importante para tratar de construir consensos y analizar con profundidad temas trascendentales”, concluye Caballero.

Metodología de la misión

La sostenibilidad de las finanzas públicas, la estructura tributaria, la administración de impuestos y la sincronización de la tributación son los temas más importantes que están siendo estudiados por los expertos de la misión desde octubre del año pasado.

Para delimitar la temática se decidió, pese a la oposición de algunos representantes, centrar la discusión en la función fiscal del gobierno, tanto nacional como local, incluyendo algunas áreas como las regalías, las concesiones y las rentas de capital. Quedaron por fuera las tarifas de servicios públicos y los recursos que generan estas empresas.

Las propuestas que surgen en cada uno de los encuentros son condensadas por la secretaría técnica, en cabeza de Fedesarrollo, las cuales se convierten en la materia prima para la propuesta final.

A la par de esta actividad, consultores externos adelantan investigaciones sobre diferentes aspectos del sistema tributario, las cuales, unidas a las relatorías de Fedesarrollo, son presentadas a los asesores extranjeros para su discusión. Adicionalmente, el consejo directivo de la MIP ha convocado a los gremios económicos para que envíen sus propuestas sobre el tema.

La Contraloría y la reforma

Aunque la Contraloría General de la República, CGR, fue invitada a participar en la MIP, prefirió no hacer parte de esta comisión y realizar su propia investigación.

El estudio del ente de control señala que los impuestos directos han tenido un descenso vertiginoso con respecto a la tributación final, mientras que los indirectos y de consumo han aumentado de manera notable. En 1970, los tributos directos representaban el 4.5% del PIB y descendieron al 4% en el año 2000. En el mismo período, los gravámenes indirectos pasaron del 3.8% al 6.7% del PIB.

La carga fiscal, por su parte, pasó del 15.4% del PIB al 18.4%. Frente a la tributación territorial, el informe reveló que esta tan solo aumentó un 0.3% del PIB en 10 años, mientras que las transferencias aumentaron un 1.9%.

Según la entidad, incrementar los impuestos, dadas las anteriores condiciones, sería a todas luces inconveniente, pues el mismo sistema fiscal ha creado una serie de distorsiones en la tributación y gabelas por todas partes. Por eso propone la eliminación de exenciones y beneficios, la ampliación de las bases y la reestructuración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, con lo cual se podrían obtener recursos cercanos a los 7 billones de pesos.

Mario Aranguren, asesor económico de la CGR, piensa que, además de las anteriores soluciones, es necesario limitar las exenciones a un 1.5% del PIB y únicamente para algunos bienes de la canasta familiar, mejorar el sistema de sanciones, penalizar la evasión, crear una sola lotería territorial, fortalecer la tributación local y precisar más la legislación para que la posterior reglamentación sea clara y precisa.

Giraldo, en representación de los sectores sociales para la misión, cree que los problemas de sostenibilidad fiscal no solo contienen hechos económicos y financieros sino también políticos. Argumenta que este problema es una consecuencia de las reformas financieras introducidas, en especial la emisión monetaria, y de la excesiva imposición tributaria al trabajo.

“Para encontrar una solución concreta al problema fiscal del país hay que pasar por cuatro puntos importantes: hay que hacer un nuevo pacto político que signifique renegociar con las clases políticas las transferencias, revisar la regulación financiera y los controles al sistema financiero, a las cuentas de capital, a los controles cambiarios reestableciendo el margen de emisión, volver a un sistema de seguridad social viable y hacer la paz.

De lo contrario, terminaremos por avalar una nueva reforma política que no sirva para nada”, recalca Giraldo.

Ospina, al tiempo que resalta que el sistema tributario ha mejorado en los últimos 15 años, señala que aún se presentan serios problemas de elusión y evasión. Igualmente advierte que se necesita con urgencia una nueva reforma tributaria. “Los ingresos corrientes de la Nación son de 28 billones de pesos para el año 2002, mientras que los gastos de funcionamiento son de 28 billones pero el servicio de la deuda pública vale 22 billones, lo que quiere decir que estamos en un nivel de endeudamiento alto. Si se presentara una devaluación alta nuestro índice de deuda frente al PIB se volvería tan gravoso que no podríamos pagarlo. No hay alternativa distinta a generar mayor ingreso para depender menos del endeudamiento y poder tener unas finanzas públicas sanas”, comenta.

Sobre este aspecto, Restrepo advierte que “si se combate la evasión drásticamente y se mejoran los mecanismos administrativos del recaudo y de su auditoría, habría margen razonable para bajar un poco la tarifa marginal del impuesto de renta (como lo propuse al Congreso en el 2000), o para bajar algunos puntos del IVA como lo hicimos en 1998, cuando su tarifa, como se recuerda, se redujo del 16% al 15%. Después la volvieron a subir. Las tarifas muy altas estimulan evasión y no son rentables fiscalmente en el mediano plazo”.

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Impuestos en la mira

De acuerdo con los especialistas consultados, el IVA, el gravamen a los movimientos financieros, el impuesto sobre la renta y el ICA deben ser revisados con lupa por la misión. Los continuos cambios que han sufrido los tornan peligrosos para el equilibrio del sistema tributario.

En efecto, las modificaciones no han sido pocas. La tarifa del IVA en 1990 era de 10% y actualmente es del 16%. Por su parte, el impuesto a la renta inició la década pasada en el 30%, fue modificado en 1993 al 37.5% y hoy en día es del 35%. El gravamen a los movimientos financieros pasó del dos por mil al tres por mil.

Aranguren advirtió que no es sano tener impuestos con altas tasas y enormes volúmenes de exenciones. Además recomendó verificar los beneficios tributarios que se aplican a ciertos sectores de la economía por parte del Congreso y que se incluyan dentro del proyecto de presupuesto que presenta Minhancienda.

Giraldo llamó la atención sobre los impuestos indirectos, en particular el IVA, “pues gravan de manera más intensa a los trabajadores (asalariados, informales, campesinos, subempleados, prestadores de servicios), quienes destinan una mayor parte de su ingreso al consumo”.

Para Ospina, “el tres por mil tiene un efecto básico y es que desestimula el ahorro y la circulación del dinero por el sistema financiero. Desde el punto de vista técnico macroeconómico es un impuesto difícil de manejar. El ICA tiene muchos vacíos legales. Yo diría que desde el punto de vista jurisprudencial está en proceso de decantación, tiene mucha doctrina, pero aún así sigue estando inmaduro. Hay que pensar que los impuestos territoriales deben tener una reglamentación muy precisa desde el nivel nacional. Es mucho menos grave el problema del predial porque al ser un impuesto que grava directamente la propiedad no da muchos espacios para la interpretación”.

Los industriales aconsejan

El consejo directivo de la MIP convocó a los diferentes sectores de la economía colombiana para que presentaran sus sugerencias y propuestas para mejorar la política tributaria del país.

Rafael Mejía López, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, llamó la atención sobre los problemas de violencia, pobreza y marginalidad del sector agropecuario, hechos que, según él, deben ser reconocidos por el Estado para mejorar la calidad en materia de seguridad alimentaria, asentamiento humano y desarrollo del agro.

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“Reiteramos la necesidad de adoptar un planteamiento especial en materia tributaria para el sector agropecuario, a fin de adecuarnos a las condiciones de los países con que compite nuestra agricultura, no solo en los mercados externos sino en el mercado doméstico y en el de nuestros vecinos”, puntualizó Mejía.

Para mejorar el recaudo de ingresos a la Nación, Eduardo Jaramillo, presidente de la Cámara Colombiana de la Construcción, recomendó gravar con el IVA todos los bienes y servicios, sin excepción, y bajar las tarifas. Así mismo, sugirió la disminución del rango de tasas en la progresividad de las tarifas del impuesto sobre renta a las personas naturales.

“Los países que han logrado tener un impuesto de IVA entre el 4% y el 6% lo han hecho sobre todos los productos de la canasta y han logrado una mayor estabilidad en el recaudo y una menor incidencia sobre el ingreso de las familias más pobres”, advirtió Jaramillo.

La asociación colombiana de pequeños industriales, Acopi, aseguró que es necesario eliminar varios impuestos, como el de industria y comercio y el tres por mil. Para Acopi, la balanza económica del Estado solamente se puede nivelar con un propósito sólido de generación de empleo que le permita al gobierno manejar el equilibrio fiscal con el crecimiento y la supresión de grandes cargas tributarias que soportan los industriales.

Si bien la MIP se ha encargado de revisar los actuales esquemas de impuestos territoriales, el objetivo consiste, finalmente, en llegar a un acuerdo sobre proyectos de ley de responsabilidad fiscal, estatuto financiero y estatuto tributario territorial.

Sobre este último proyecto, la Federación Nacional de Municipios le recomendó a la MIP mejorar el sistema catastral para agilizar el cobro del impuesto predial, aclarar en la ley los casos en donde no existe “doble tributación en el impuesto de industria y comercio” y crear un mecanismo que le permita a los municipios obtener prontamente los recaudos por vehículos.

Para la asociación de empresas de servicios públicos domiciliarios y actividades afines, es necesario modificar las cargas tributarias que soportan estas industrias (impuestos nacionales, departamentales, municipales y otras contribuciones) y reemplazarlas a través de un tributo único para las actividades informales y una unificación de normas sustanciales y procedimentales.

La asociación bancaria apeló a un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional, FMI, en el que se recomendó reemplazar el tres por mil con recaudos provenientes del IVA y del impuesto a la renta, pues los costos generados por la intermediación financiera finalmente son trasladados a los usuarios del sistema.

Todas estas sugerencias, junto con las propuestas presentadas por los integrantes de la MIP, serán condensadas en un informe final, el cual recibirá el presidente Álvaro Uribe Vélez un día antes de su posesión.

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