Muisca: una visión integral de la tributación

Revista Nº 122 Mar.-Abr. 2004

Uno de los propósitos fundamentales del modelo es aprovechar el 100% de la información que captura la DIAN. Hoy en día, este indicador tan solo llega al 20%. 

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

“El modelo de gestión actual de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), es errático, porque no aprovecha la información y no cuenta con los recursos adecuados para administrar ciertas partes del proceso institucional”.

Estos comentarios los formula el director de Aduanas Nacionales, Óscar Franco, quien tiene a su cargo el nuevo proyecto de gestión que puso en marcha la DIAN y que fue presentado al país, a principios de 2004, con el nombre de Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (Muisca). Tal como lo explica Franco, el programa busca mejorar la eficiencia del organismo.

Según este funcionario, el Muisca no es un invento de Colombia, pues se trata de un modelo integral que ya se ha desarrollado en el mundo, el cual le permitirá a la administración tributaria aprovechar el ciento por ciento de la información que procesa.

En un principio, la etapa de diagnóstico reveló la carencia de información, al igual que la falta de confiabilidad de la misma, insumo indispensable para cumplir la misión de la DIAN. Estos aspectos, comenta Franco, sumados a otros problemas, como la complejidad legal, las dificultades de desempeño administrativo y las fallas de organización, provocaron el bajo rendimiento de las inversiones en tecnología.

La DIAN captura miles de datos al año de más de un centenar de fuentes y se estima que apenas se aprovecha el 20% de la información que ingresa. Esa situación, aclara el funcionario, hace parte de las razones que condujeron a la creación del Muisca.

Los objetivos finales del esquema de gestión se resumen en alcanzar la recaudación justa y la máxima cobertura en todos los impuestos, orientar a la DIAN hacia el servicio, generar la cultura del cumplimiento voluntario, mejorar la imagen de la institución e incrementar la competitividad del país. “El Muisca está inspirado en el modelo que opera en la administración de impuestos de España, que tiene esa filosofía de integralidad y que se considera, por algunos expertos, una de las mejores administraciones del mundo”, explica Franco.

El modelo no ha sido copiado e implantado sin cambios: “se ha adaptado al medio colombiano, con la asesoría de la administración de ese país”. Entre los argumentos tomados en cuenta para seguir las pautas del modelo español, figuran el buen desempeño en el control de los niveles de evasión y la cercanía cultural de esa nación y Colombia. “No es solo un sistema, es un modelo de gestión basado en la tecnología y en una organización hecha de manera adecuada para la realidad del país”, precisa Franco.

El Muisca comenzó a prepararse en junio de 2003 y está diseñado para que los procesos fluyan de modo transversal en el organigrama de la DIAN, el cual, con el tiempo, tendrá ajustes. La puesta en marcha del proyecto, que inició el primer semestre de 2004, se ha estructurado en cinco fases que se completarán en el primer semestre de 2006.

El modelo de gestión está conformado por 18 subsistemas, agrupados en cuatro bloques: metodología y organización, soporte técnico, los subsistemas de la misión y los subsistemas de apoyo. En el Muisca, todas las tareas rutinarias relacionadas, por ejemplo, con problemas de firmas o de errores aritméticos, serán atendidas por el área de gestión masiva, incorporada en el bloque de subsistemas de la misión.

Franco precisa, de otro lado, que el área de fiscalización se dedicará solamente a adelantar auditorías de fondo. De este modo, se optimizará el empleo del capital humano, pues hoy en día un auditor de solvente formación en un tema específico debe atender, eventualmente, programas de fiscalización de poca urgencia.

Con respecto a la normalización de documentos, la DIAN procesa unos 2.800 documentos de entrada y de salida (actos administrativos), de los cuales más de 1.000 son revisados por cerca de unas 50 instituciones vinculadas con la DIAN. El bloque de organización y métodos, tendrá la responsabilidad de homologar el manejo de esa gran cantidad de documentos.

Según Franco, el modelo será el que le fije a los funcionarios las pautas para operar y se eliminará la discrecionalidad, “fuente de corrupción y de mal servicio al contribuyente”.

En cuanto a los recursos informáticos, habrá una plataforma única de sistemas. “Hoy existen 75 distintas, que representan un alto costo de administración”, precisa. Otro de los aspectos destacados, es que el modelo canalizará hacia el sistema central toda la información generada en diferentes puntos, tales como entidades financieras, notarías, superintendencias, oficinas de registro de documentos públicos, secretarías de tránsito y bolsas de valores, entre otras fuentes.

Así mismo, el Muisca “le dará preponderancia al área de servicios, que será más fuerte y mejor dotada, incluso con mayor presencia que el área de control”, expresa el directivo de la DIAN, Óscar Franco. Agrega a su vez, que esto no significa que el control se vaya a relegar a un segundo plano, “la idea es que con un solo funcionario el contribuyente pueda obtener varias soluciones”.

De acuerdo con el director de Aduanas Nacionales, con el nuevo esquema no será necesaria una planta superior a 8.000 funcionarios. De ese número, se ha previsto que unos 1.500 se dediquen a prestar servicios al público. En la actualidad, se adelanta un programa de selección y vinculación de nuevos funcionarios, para incorporarlos y capacitarlos en el modelo Muisca.

La estructura de la DIAN

La actual organización administrativa y orgánica de la DIAN, se estableció mediante el Decreto-Ley 1071 de 1999, que fija cuatro niveles administrativos: la dirección o nivel central; un segundo nivel con direcciones regionales, administraciones especiales de impuestos nacionales y administraciones especiales de aduanas nacionales. El tercer nivel corresponde a las administraciones locales y el cuarto, a las administraciones delegadas.

El nivel central está conformado por ocho áreas: dirección general, secretaría general, secretaría de desarrollo institucional, dirección de impuestos, dirección de aduanas, órganos asesores y de coordinación del director general y el órgano especial de defensa del contribuyente y el usuario aduanero. La Ley 633 de 2000, creó la dirección de policía fiscal y aduanera.

El área de órganos asesores y de coordinación del director general está compuesto por siete instancias: la comisión mixta de gestión tributaria y aduanera, el comité de dirección, el comité de servicio fiscal, el comité programa de promoción e incentivos, la comisión de control interno, la comisión administradora del sistema específico de carrera de la DIAN y la comisión de personal.

En el segundo nivel, se encuentran las direcciones regionales que agrupan administraciones locales, de acuerdo con la cercanía geográfica. Actualmente, funcionan cinco. El director general de la DIAN, Mario Aranguren, advirtió que estas administraciones desaparecerán como parte del proceso de ajuste de la entidad. En este nivel también se encuentran seis administraciones especiales, de las cuales, cuatro operan en Bogotá y las otras dos, en Buenaventura y Cartagena.

De otro lado, en diferentes ciudades del país operan siete administraciones locales de impuestos y aduanas nacionales, 21 administraciones locales de impuestos y cinco administraciones locales de aduanas. En total, son 33 administraciones locales.

En cuanto a las administraciones delegadas, ubicadas en el cuarto nivel, la dirección general las estableció según las necesidades estratégicas de la DIAN.

Al modelo Muisca, diseñado sobre la base de un gran sistema, conformado a su vez por subsistemas, se llegó luego de que en la década de los ochenta se iniciaran las primeras acciones orientadas a la modernización administrativa y tecnológica de la administración de impuestos.

 

Los antecedentes del sistema

En 1991, durante un seminario internacional sobre las bases para la modernización de la administración tributaria, el entonces director general de Impuestos Nacionales, Fernando Zarama, afirmó que las reformas tributarias iniciadas en 1986 “partieron de un análisis integral del sistema tributario, al entender que era necesario redefinir los tres grandes aspectos del sistema: lo relativo a quiénes deben contribuir y cuánto, la parte procedimental y la administrativa”. Sobre este último aspecto, comentó que la reforma de 1988 adecuó la estructura administrativa a los cambios impositivos y creó un sistema de manejo de personal.

Zarama habló en esa época de elevar al nivel de subdirecciones las unidades especializadas de informática, la Escuela Nacional de Impuestos, la divulgación tributaria y los estudios tributarios. “Se crearon unidades especializadas en el desarrollo administrativo, sobre bases técnicas de planeación y control de la actividad conjunta de la dirección general de impuestos, como dependencias de la subdirección general y de las administraciones regionales”.

Zarama aseguró que se alcanzó la especialización en el tratamiento a los grandes contribuyentes, estableciendo una administración especial en Bogotá, y se dotó a las demás administraciones de unidades internas dedicadas a su acercamiento y control. También se diseñó el sistema especial de ingreso, promoción y retiro de personal, que facilitaba la selección objetiva y técnica de los funcionarios y la fijación de pautas competitivas de promoción. De otro lado, se adoptó el modelo de planta flexible y global que le permitió a la administración de impuestos responder con agilidad a sus necesidades.

En su actual condición de consultor, Fernando Zarama afirma que hace unos 15 años se dio el cambio del modelo de administración de documentos a uno simplificado. Recuerda que la carga administrativa era muy pesada y que los funcionarios de fiscalización no recurrían a los documentos entregados por el contribuyente, porque resultaba una tarea engorrosa. El siguiente avance fue profundizar en la simplificación, con la recepción de información en medios magnéticos.

En ese mismo encuentro académico, el subdirector general de Impuestos Nacionales de la época, Julio Roberto Piza, señaló: “el punto de partida de la transformación en la Dirección de Impuestos Nacionales lo constituyó su simplificación administrativa, en virtud de la utilización de la red bancaria (1988) para el recaudo, la recepción y la transcripción de las declaraciones y los pagos de los impuestos (...) liberando así las dos terceras partes de su capacidad administrativa, para dirigirla hacia labores directamente relacionadas con el control de la evasión...”.

Piza habló de la carencia de autonomía en el manejo de la información tributaria, pues se dependía de otra entidad, a pesar de que en 1984 se administraba un volumen de información de unos tres millones de declarantes.

“A partir de 1988, se creó la subdirección de informática, con el fin de diseñar e implantar el sistema de información tributaria. El diseño final implantado, denominado Sistema Integral, contemplaba los sistemas requeridos para adelantar actividades desde la recepción de información y el recaudo de impuestos, hasta los procesos de determinación y discusión de los tributos”, comentó Juan Guillermo Amaya, asesor de la Dirección de Impuestos Nacionales.

Amaya explicó: “como estrategia para la construcción del Sistema Integral, los sistemas se clasificaron en tres: básicos, de control y de evaluación. Esto permitió desarrollar las actividades de la construcción con la técnica growing up, como quien construye una pirámide por bloques de abajo hacia arriba, desde los sistemas básicos hasta los de evaluación. Esto facilitó las respuestas a las necesidades, de acuerdo con las prioridades”.

En la base de esa pirámide se concentraron los sistemas básicos de reglamentación y legislación, administrativo (personal y presupuesto), documentación, cuentas corrientes, contabilidad, recepción y procesamiento de la información y Registro Único Tributario (RUT). En el nivel intermedio, se localizaron los sistemas de control de gestión, fiscalización exógena, fiscalización endógena y cobranzas. Y en el nivel superior, se ubicaron los sistemas de simulación y planeación.

Amaya reconoció que esa primera versión del Sistema Integral, que marcó el comienzo de la modernización tecnológica de la administración de impuestos, presentó problemas de transportabilidad del soporte lógico (software), con lo cual, a mediano plazo, era más rentable continuar con el viejo esquema que construir una nueva alternativa.

También hubo problemas de dinamismo y, en consecuencia, con el paso del tiempo, los recursos humanos y técnicos se dedicaron más a mantener los sistemas que a desarrollar aplicaciones para responder a las crecientes necesidades. Para la segunda versión, se adquirió nueva tecnología en soportes lógicos y físicos (hardware). En la nueva configuración de la solución, los sistemas se definieron con base en su función, en tres: validación, consulta y análisis de la información.

Luego de más de una década de evolución sobre las bases del modelo implantado, se desarrolla el Muisca, cuya operatividad se afinca en cuatro bloques. El primero es el de subsistemas de organización y métodos, que incluye los subsistemas de normalización y estándares, el de circuitos y procedimientos y el de metodología.

El segundo, de soporte técnico, alberga los subsistemas de arquitectura técnica, gestor de expedientes, gestor de entradas y salidas, y gestor de estadísticas. El tercero, comprende los subsistemas de asistencia al cliente, gestión masiva, operación aduanera, recaudación y contabilidad, fiscalización y liquidación, administración de cartera, y gestión jurídica. Finalmente, figura el bloque de apoyo, compuesto por los subsistemas de inteligencia corporativa, gestión de recursos, gestión humana, custodia y comercialización.

 

 

Los pilares del sistema

El consultor tributario, Fernando Reyes, explica que la columna vertebral de los modelos tributarios la componen los sistemas de registro de contribuyentes, el de recaudo, el de cobro y el de fiscalización. Asegura que uno de los problemas crónicos de la administración de impuestos colombiana, desde que se inició la modernización informática hacia finales de los ochenta, se ha focalizado en los sistemas de registro de contribuyentes y en el sistema de recaudo, en los que fundamentalmente se han presentado fallas de información.

Tal situación ha generado serios inconvenientes en la operación de los otros dos sistemas de cobro y fiscalización y, por lo tanto, se ha dificultado la evolución integral del sistema. Afirma que uno de los avances tecnológicos más importantes de la DIAN, en los últimos tiempos, fue la incorporación del sistema que permite la presentación de la declaración de renta por medio electrónico.

Desde el punto de vista de la tecnología informática, comenta Reyes, en la década de los ochenta, la tendencia era la de administrar los grandes volúmenes de información de manera centralizada. Ese enfoque cambió a la descentralización, en la década de los noventa, y a finales de la misma, la corriente regresa hacia el manejo centralizado, tendencia que se refleja en el modelo Muisca, y que Reyes califica como acertada.

Reyes asegura que una de las características del modelo de gestión tributaria español, es que comienza por la normalización de procesos y procedimientos, circunstancia que hace posible que el modelo Muisca logre los resultados esperados. “Vale recordar que el modelo cuenta con un bloque de subsistemas de organización y métodos”.

Sin embargo, Reyes cree que el riesgo del modelo está en el mantenimiento de la estrategia de control. Por ejemplo, comenta, “están creando un universo cada vez más amplio de contribuyentes de renta y en el afán de querer controlarlos a todos se puede asfixiar la capacidad operativa del modelo, no por causa de la capacidad informática, sino por gestión de los funcionarios”.

Por su parte, Zarama asegura que durante la década de los ochenta se depuró un amplio número de contribuyentes, para quienes se les eliminó su condición de declarantes. En ese entonces, la base disminuyó en un 70%. Sin embargo, reconoce que en aras de la eficiencia y la simplificación de procedimientos se sacrificó la equidad. “El modelo fue bueno y produjo resultados. Ahora la discusión gira en torno a que un solo grupo de contribuyentes se siente vigilado, mientras el grueso de ellos no. El problema es que con eso se va perdiendo capacidad de control del conjunto de la sociedad”.

No obstante, Zarama puntualiza que es absurdo “volver a la administración de papel” y cree que las críticas hablan de un retroceso, cuando lo que se está pensando en la DIAN es en un sistema informático que almacene los datos de todos los contribuyentes. “Ese esquema permite detectar fallas y prioridad la gestión tributaria, con lo cual se puede concentrar la fuerza de la investigación en focos”. Advierte que el riesgo general es que el sistema no funcione y que se convierta en una Torre de Babel de datos informáticos.

En general, los expertos consideran que la información se convirtió en el insumo esencial de la gestión tributaria, circunstancia que también se reconoce en la administración de impuestos colombiana. Con la implantación del modelo Muisca, señalan los especialistas, el reto es lograr que el sistema de gestión integre el trabajo de los funcionarios con el de la informática, y que se adapten pronto a la nueva cultura.