Multinacionales en el mundo: “Aprovecharon inconexión de legislaciones para conseguir tasas tributarias muy bajas”

Revista Nº 195 Mayo - Jun. 2016

La mediación y el arbitraje son mecanismos para resolver los conflictos entre la administración tributaria y el contribuyente.

Javier Nelson Rojas 

Especial Revista Impuestos 

Los incentivos fiscales orientados a atraer la inversión extranjera, al igual que la falta de coordinación entre las legislaciones tributarias de los países, han favorecido que las empresas multinacionales logren, con apego a la ley, bajas tasas de tributación alrededor de todo el planeta, aseguró el jurista español Ricardo Gómez, de la firma Garrigues, quien en entrevista con la REVISTA IMPUESTOS analizó el tema de los conflictos fiscales entre sociedades y administraciones tributarias. El experto fue conferencista del cuarto Congreso Colombiano de Tributación Internacional realizado en noviembre del 2015, en Bogotá, bajo la organización de la Asociación Fiscal Internacional y con el apoyo de AP Legis y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.

REVISTA IMPUESTOS: ¿La mayoría de los conflictos fiscales en los países surgen entre las empresas y las administraciones tributarias?

Ricardo Gómez: Sin ninguna duda. Esta fuente de conflictividad es la más importante en cada país. La conflictividad tiene que ver con la complejidad y así como el impuesto sobre la renta de los trabajadores es sencillísimo, pues hay que tributar lo que toca, la fijación y la tributación de la renta de las empresas es cada vez más compleja. En estos momentos es muy curioso como gran parte de las discusiones, en muchos países, están centradas en el impuesto a las sociedades, no en el impuesto sobre la renta a las sociedades, aunque ese impuesto a las sociedades no sea el más importante. El IVA (impuesto sobre las ventas) y la renta a personas físicas, en varios países, generan mucho más ingreso que el impuesto a sociedades. Pero si uno acude a los tribunales, donde está la discusión es en el impuesto a sociedades. Y es el más difícil de liquidar, porque tiene más variables a considerar. Y si nos atenemos a la tributación de los grupos con operaciones en más de un país, la realidad que se generó, en los últimos años, es que la falta de conexión entre las legislaciones de las distintas naciones, unida a los incentivos que cada país daba a las empresas para realizar actividades en un lugar concreto, en el mismo país, dieron lugar a un campo de juego que las multinacionales, sin incumplir la ley, aprovecharon para conseguir unas tasas tributarias muy bajas. De ahí ha venido el fenómeno de la reacción global que ha empezado por la legitimidad. Ahí las multinacionales se estaban jugando la legitimidad del propio sistema tributario. Es decir, son compañías que quieren operar en todos los países, que se les trate bien, pero, ¿cómo han conseguido tributar a tipos tan bajos? En el conjunto, prácticamente, la tasa tributaria se ha reducido.

R.I.: ¿Cómo se refleja esto en la realidad?

R.G.: Por ejemplo, un grupo económico tributa en diez países donde la tasa tributaria nominal es el 30% y, sin embargo, al final, la tasa tributaria que declara es el 10%. Y es cierto que lo están consiguiendo sin hacer nada ilegal; están aprovechando las diferencias y las distorsiones entre las legislaciones de los países. Pero eso ha provocado un problema de legitimidad. Las multinacionales aportan progreso, pero al mismo tiempo piden libertad de actuación. Esa libertad de actuación debe estar soportada por una valoración de la contribución que hacen y eso lleva a que deban responder a la pregunta: ¿cuántos impuestos están pagando? Y eso ha justificado el proyecto BEPS (sigla en inglés de erosión de la base imponible y el traslado de beneficios) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que es una iniciativa común de doce estados para conjugar sus legislaciones de tal manera que unos estados no jueguen contra otros, porque el problema de base lo generaron los mismos estados, al no poner en orden sus legislaciones y facilitar que las multinacionales aprovecharan muchos regímenes derivados de distorsiones de tratamiento o de regímenes tributarios especiales.

R.I.: En el entorno de las discrepancias tributarias, ¿qué papel tienen los mecanismos de solución de conflictos?

R.G.: Voy a dar unas pinceladas. La primera es que el mejor conflicto tributario es el que no nace. Y para que estos no nazcan y, sobre todo, no se multipliquen, siempre hay un nivel de conflictividad bueno, pero negativo cuando se convierte en una conflictividad perniciosa. En España y también en Colombia hay una costumbre muy extendida de litigar contra el Estado. Y en cada uno de los casos se puede tener razón a título particular, pero cuando se acumulan centenares de miles de demandas, ese ya es un problema de todos. La primera norma sería que la legislación tributaria fuera de mayor calidad, que fuera más clara y que, además, la administración tributaria reaccionara rápidamente a los efectos de la introducción de la legislación tributaria. Es decir, una alerta y una reacción rápida a los problemas de interpretación de la legislación podrían llevar a una adaptación de esta o a la generación de cuerpos normativos de interpretación de aquellas normas. Esa es la principal lección. En muchas ocasiones, la conflictividad viene producida porque las leyes son malas (deficientes) en todos los países y, en segundo lugar, porque el gobierno no reacciona a tiempo ante lo que ve. Toda la inversión que se haga en saber qué está ocurriendo cuando se implanta una ley será una inversión que, a la larga, redunde en menor conflictividad para el estado y para las empresas. Estas no quieren conflictividad; huyen del riesgo y de la incertidumbre. Al gestor empresarial no le gusta oír que se va a meter en un proceso de resultado incierto que le puede llevar cinco o diez años.

R.I.: ¿Cuál es su siguiente idea en torno al propósito de reducir la cantidad de conflictos?

R.G.: Hay una corriente muy importante según la cual, en realidad, quien debe resolver los conflictos tributarios, en primer lugar, es la propia administración tributaria con un sistema correcto de reclamaciones tributarias ante ella. Y para eso hay un modelo, el alemán, que está basado en una oficina de recursos extraordinariamente efectiva que, aunque pertenece al Ministerio de Hacienda alemán, está compuesta por funcionarios que no tienen nada que ver con quienes liquidan o recaudan. A ellos no les pagan por liquidar o recaudar, lo hacen por dar soluciones correctas a los conflictos. Y ese enfoque de una oficina de recursos independiente del liquidador y que, además, tiene el objetivo de resolver las cosas con celeridad, con funcionarios de primera categoría, todos con una formación jurídica y económica muy importante, se está pregonando como modelo.

R.I.: ¿En qué consiste su tercera apreciación respecto al conflicto tributario?

R.G.: Por qué la necesidad de los mecanismos alternativos. Si tuviéramos unos tribunales que funcionaran de manera eficaz, pues no necesitaríamos mecanismos alternativos. Esa es la realidad, tanto en el campo tributario como en otras áreas del derecho. Lo que se demuestra es que los sistemas de justicia no son capaces, por lo general, de ser eficaces en la resolución de los conflictos tributarios, por muy diversas causas, y en cada país son distintas, pero hay una importante y es el factor tiempo. Y cuál es este; a todo el mundo, en principio, le gusta la idea de ir a un tribunal y, por si acaso, tener otro tribunal que revise esa primera sentencia y, además, en el caso de Colombia, tener acceso al tribunal constitucional. Pero eso entraña que los tribunales estén, en todos los países, saturados de trabajo y que los tiempos de resolución sean larguísimos. Ese es el primer punto.

R.I.: ¿Y qué otro aspecto guarda relación con el anterior? 

R.G.: El segundo punto es la especialización. La materia tributaria es enormemente compleja, porque en la aplicación del derecho tributario influyen factores de todo tipo; financieros, contables, la tributación internacional, la coordinación de tributaciones entre distintos países. Y con todas estas, muchas veces, se percibe que los tribunales que deben dirimir las cuestiones tributarias no están suficientemente especializados, con lo cual ir a aquellos tiene un factor de riesgo que a nadie le gusta, curiosamente, ni a la administración tributaria ni a los contribuyentes. Desde esa perspectiva se plantea cómo conseguimos reducir el número de conflictos o resolverlos más rápidamente; podemos ir a una relación cooperativa con el contribuyente y a una relación de buena fe en la que los asuntos se diriman sin tener que llevar los argumentos hasta el extremo y en donde las partes puedan transar por los resultados de una comprobación tributaria. La realidad es que ese mecanismo ha funcionado siempre así en todos los países. Cuando alguien se sienta con un inspector fiscal y le dice que hay cinco puntos en duda, entonces, nos vamos a discutir los cinco puntos a tribunales o se liquidan tres, se le dan los otros dos al contribuyente y se cierra así la liquidación. Eso ha existido siempre. El problema es que esto pone a los funcionarios en una situación delicada, porque ellos están jugando con los derechos de crédito del tesoro nacional y en muchas legislaciones son sagrados y no pueden ser sometidos a transacción de ningún tipo. Si acudimos al mecanismo de la transacción, eso se tiene que regular.

R.I.: ¿Qué otros mecanismos se han puesto sobre la mesa?

R.G.: La mediación. Es decir, antes de ir a tribunales, igual que existe en otros órdenes del derecho, por qué no utilizamos una persona independiente, puede ser también de la propia administración tributaria, que no ha tenido desgaste personal, al estar sentada frente a la otra durante dos años y haber discutido con mucho rigor, cuyo objetivo no es que la recaudación de impuestos sea más alta o más baja. Ella puede tener una visión fresca, nueva y puede hablar con las partes y saber, de verdad, cuáles son los propósitos de estas en el debate; puede hacer con mayor naturalidad lo que hace un mediador en todos los órdenes del derecho.

R.I.: ¿Existe algún mecanismo adicional?

R.G.: El último es el acceso a la jurisdicción privada, el arbitraje. ¿Cuáles son las ventajas de este frente a los tribunales de justicia? Hay una de ellas que es la percepción de una cierta independencia que, en muchas ocasiones, es totalmente injusta, porque los tribunales de justicia aciertan mucho más de lo que se equivocan, incluso, en el orden tributario. Por lo general son bastante imparciales. Pero, lo más importante de todo, el arbitraje es un procedimiento que se puede resolver en seis meses, en doce o en dieciocho meses con carácter definitivo y las partes tienen que pasar por él, con lo cual se gana certeza sobre lo que pasa con el conflicto en un periodo muy corto. Es la teoría del tiro único.