Nos espera un período de restricción de importaciones en Latinoamérica

Revista N° 162 Nov.-Dic. 2010

Javier N. Rojas y Natacha Mariú Alvear 

Especial para la Revista Impuestos 

En el futuro inmediato, será evidente la inclinación de los países latinoamericanos a establecer mayores controles a las importaciones y de incentivo a la sustitución de estas por productos de fabricación nacional, como una estrategia de impulso a sus economías, asegura Gustavo Zunino, experto argentino en derecho aduanero y de Mercosur, quien, en entrevista con la Revista Impuestos, habla sobre valoración aduanera en tiempos de globalización y de las dificultades para adoptar un código único tributario y aduanero en los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Revista Impuestos: ¿Todavía se puede considerar que el derecho aduanero y el tributario son dos disciplinas distantes entre sí?

Gustavo Zunino: Las teorías que sostenían que el derecho aduanero no pertenecía, en su aspecto recaudatorio, al derecho tributario, se encuentran absolutamente superadas hace muchos años. Respecto al pago de los impuestos, la obligación tributaria aduanera no tiene diferencias con relación a las restantes obligaciones impositivas. Esto no quiere significar que el derecho aduanero se agote en el derecho tributario, en tanto que aquel tiene otros componentes que derivan del derecho administrativo, del derecho constitucional y que hacen, básicamente, el objeto de su estudio, el tráfico internacional de mercaderías, la aplicación de las restricciones al mismo, las prohibiciones, los estímulos a la exportación, las barreras no arancelarias y, en general, todo aquello que pueda tener relación con la entrada y salida de mercadería de un territorio aduanero.

R. I.: ¿El sistema para determinar los precios de transferencia entre empresas vinculadas se puede aplicar a la valoración aduanera, en general?

G. Z.: La valoración aduanera está regulada por un convenio internacional para la aplicación del artículo 7º del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), mientras que en materia de precios de transferencia, nuestros países no tienen una regulación fundada en un tratado, sino en disposiciones internas, de tal suerte que en una interpretación académica y desligada de la realidad, se podría sostener que prevalecen las disposiciones aduaneras sobre las normas impositivas, dada la jerarquía de tratado del acuerdo de valoración aduanera. Pero, en la práctica, la situación no es así: los países no regulan de la misma manera los precios de importación y los precios para el impuesto a las ganancias. Esta dicotomía entre valoración aduanera y precios de transferencia, salvo en EE. UU., se presenta en el resto de los países del mundo. Se dice que son dos tributos diferentes y que no es contrario a la lógica que tengan estimaciones distintas para las mercaderías. A mi juicio, choca con la lógica que la misma operación de comercio exterior tenga, para dos organismos fiscales, distintas bases para liquidar los impuestos.

R. I.: ¿Argentina ha intentado aplicar el modelo de precios de transferencia a la valoración aduanera?

G. Z.: No. Las operaciones funcionan en instancias independientes, pese a que ambas administraciones, tanto la Dirección General de Aduanas como la Dirección General Impositiva, responden al mismo organismo superior jerárquico: el Administrador Federal de Ingresos Públicos.

R. I.: ¿Qué efectos ha tenido la interdependencia de las economías mundiales en el proceso de valoración aduanera?

G. Z.: No solo la crisis financiera internacional, sino la baja en los precios de ciertos productos de importación, han llevado a todos los países a tratar de subir la base imponible de los derechos aduaneros, o sea, de los tributos de importación, lo cual ha conducido a incrementar el precio para efectos tributarios. Este aumento solo puede hacerse de acuerdo con las normas del GATT, que son sumamente estrictas y que hacen prevalecer, en la gran mayoría de las hipótesis, el valor de transacción, es decir, el precio que las partes han convenido para esa operación. El acuerdo establece que ninguna disposición del mismo puede ser interpretada en el sentido de restringir las facultades de la aduana para investigar la licitud de las operaciones. Pero también es real que la baja de los precios de ciertos productos ha hecho que tanto los industriales locales, de cada uno de los países importadores, como las aduanas, traten de evitar, en el caso de estas, la subfacturación, y en el de los industriales, competir con precios más altos. Por eso, han recurrido a distintos mecanismos para elevar la base de imposición.

R. I.: ¿Cómo ha actuado Argentina?

G. Z.: Ha recurrido a los denominados valores de referencia, en virtud de los cuales se permite a la administración tributaria exigir una garantía, en espera del estudio de precios que se haga en cada caso. La garantía debe cubrir la diferencia de tributos que se tendrían que recaudar en caso de resultar correcto el valor de referencia.

R. I.: ¿Los valores de referencia son similares a los valores de mercado?

G. Z.: El problema es que usualmente los valores de referencia son más altos que los de mercado. Y, en general, se aplican como medidas para-arancelarias, porque no se permite cualquier método de garantía, sino que se exige, al menos en Argentina, garantía en dinero efectivo o aval bancario. Este es sumamente costoso en el país y, en general, los bancos se niegan a dar este tipo de garantía, porque no tiene un límite de tiempo, entonces, equivale a un crédito que no se sabe en qué momento va a vencer. Esto hace que constituya una exigencia adicional al importador, al tener que desembolsar dinero efectivo por la diferencia de tributos. Insisto, a título de garantía, no de pago, pero va a tener el dinero inmovilizado durante todo el tiempo que dure la investigación, que regularmente no es rápida. Puede tardar 8 ó 10 meses.

R. I.: ¿Los países acatan la normativa internacional sobre valoración aduanera?

G. Z.: En general, las administraciones aduaneras se sienten disconformes con las restricciones que impone el acuerdo de valoración del GATT para establecer la base imponible de los derechos y buscan, entonces, métodos alternativos de valoración, con el aparente cumplimiento de las disposiciones legales, pero en el fondo son barreras no arancelarias.

R. I.: ¿Es factible la creación de un código universal de actos aduaneros ilícitos?

G. Z.: El capítulo relativo a la legislación penal aplicable a las trasgresiones aduaneras no es fácilmente armonizable entre los países. En Mercosur, fue muy difícil ponerse de acuerdo sobre este punto esencial y dudo que, en algún momento, se logre la uniformidad.

R. I.: ¿Qué ilícitos aduaneros contempla la legislación argentina?

G. Z.: El delito más grave es el contrabando, que básicamente se cataloga como contrabando simple, castigado con pena de prisión de 2 a 6 años, con una multa de 4 a 20 veces el valor de la mercadería y una serie de inhabilitaciones. Este tipo de contrabando, concebido básicamente como la acción deliberada tendiente a impedir que la aduana pueda ejercer sus funciones de contralor, admite distintos tipos de agravantes: está el contrabando calificado, que tiene penas de prisión mayores, aunque las multas son las mismas. Y luego existe el contrabando aún más agravado, por el tipo de mercadería que involucra, por ejemplo, drogas alucinógenas, armas o elementos nucleares. Pero son casos sumamente severos.

R. I.: ¿Qué otros aspectos comprende la normativa?

G. Z.: Además del delito de contrabando, también se protege la actividad de la aduana mediante el control de una serie de infracciones, donde ya no se aplica la pena privativa de la libertad, sino que se imponen multas. Algunas de estas infracciones tienden a combatir la comercialización del contrabando. Es decir, cuando la mercadería ha ingresado al circuito económico. Entonces, se faculta a la aduana a castigar a quienes la tengan con fin de comercio o de industrialización y no demuestren de qué manera se ha introducido al país. Se produce, en estos casos, la inversión de la carga de la prueba: es el comerciante el que debe demostrarle a la aduana cómo la ingresó. Por supuesto, existe otra serie de infracciones que tratan de resguardar otros aspectos, por ejemplo, el deber del importador de declarar verazmente ante la aduana todos los elementos relevantes de la operación de comercio exterior.

R. I.: ¿Cree factible la creación de un código tributario y aduanero para los países de la CAN?

G. Z.: Es loable el esfuerzo. Por lo pronto, el hecho de que se reúnan los técnicos y los académicos de distintos países y lleguen a soluciones mutuamente pensadas y compartidas implica, en cada una de las naciones, el mejoramiento de sus propias disposiciones. Pero esta consecuencia loable no debe confundirnos y hacernos pensar que esto es sencillo y fácil de lograr. Es muy difícil tener una legislación común, si la aplicación de esta es diferente en cada Nación. Esto nos lleva necesariamente a otra conclusión: tener normas armonizadas no significa imponer una normativa común, sino que se haya producido la armonización en su interpretación y aplicación. Tal armonización solamente puede tener éxito en el caso de que los países reconozcan una autoridad supranacional, que pueda interpretar las normas con sentido vinculante para los países involucrados y que, en caso de conflictos resuelva, de manera irrevocable, esa interpretación. En tal situación, se podría decir que estamos en presencia de una armonización completa.

R. I.: En ese contexto, ¿no cree posible que se desarrolle un derecho comunitario en la CAN como en la Unión Europea?

G. Z.: Cuando se habla de la necesidad de tener organismos supranacionales, esto nos lleva a las preguntas: ¿cómo se financian? y ¿cómo se integran aquellos? Entonces, el siguiente interrogante es ¿cuáles ingresos se van a afectar para sostener estas organizaciones? Allí empiezan los problemas, porque todos los países tienen que ceder un poco de soberanía y un poco de recaudación. Mi experiencia, en el caso de Mercosur, es que resulta muy difícil que los países puedan ceder una cuota de soberanía. No se han podido poner de acuerdo sobre temas básicos, de tal modo que estos intentos de armonización quedan en el terreno de la tarea académica.

R. I.: ¿La intención de simplificar los procedimientos aduaneros proviene de una directriz de la Organización Mundial de Aduanas?

G. Z.: Sí, y entre tanto, en la Organización Mundial de Comercio prevalece el concepto de que las aduanas no deben ser un obstáculo para el desarrollo del comercio. En general, la necesidad de simplificación de los procedimientos es una pauta compartida. Creo en dos principios, ambos sumamente relevantes: uno, el de la libertad de comercio y, el otro, que cada Estado pueda controlar las mercaderías que ingresan a su territorio. La simplificación apunta a que los sistemas de control aduanero no solamente puedan aplicarse en la frontera, sino durante todo el flujo comercial, desde que la mercadería ingresa hasta que se comercializa en el país, de manera tal que se puedan desalentar los ilícitos aduaneros. La tendencia a la simplificación es una necesidad de los importadores, de los exportadores y de las administraciones tributarias.

R. I.: ¿Los procedimientos aduaneros en Argentina están simplificados?

G. Z.: Argentina tiene un buen funcionamiento operativo de la aduana, excepto para las mercaderías que por alguna razón se han considerado dignas de tener medidas restrictivas. En estos casos, es bastante complicado el trámite de importación, dado que se requieren licencias arancelarias previas, sobre las que el GATT establece que deben ser otorgadas a 60 días, pero este plazo rara vez se cumple. Y eso genera, para los importadores, cierta incertidumbre respecto de los plazos en que van a poder liberar las mercaderías dentro del país. Esto es una fuente de inseguridad jurídica importante y se ha disparado el inicio de acciones judiciales al respecto. Pero, en general, el sistema de importaciones de Argentina es muy bueno.

R. I.: ¿Cómo operan las normas de origen en Argentina?

G. Z.: Las normas de origen, en general, son claras. Lo que ocurre, particularmente en el caso de la aduana argentina, es que cuestiona los certificados de origen que se emiten, muchas veces por razones de descuido administrativo de la entidad emisora de los mismos; otras, porque la administración aduanera del país exportador clasifica la mercadería en determinada posición arancelaria y en el país importador tiene una diferente, entonces se impugna el certificado de origen; en otras ocasiones por un error en el número de la factura. Lo confuso es la aplicación de estos certificados, que están revestidos de una serie de formalidades que, a veces, ante la rapidez del comercio, no se respetan.