Nueva jurisprudencia sobre salarios en el sector público

Revista Nº 121 Ene.-Feb. 2004

Gerardo Arenas Monsalve 

Abogado laboralista —Asesor y consultor— Profesor de la Universidad Nacional y la Universidad Javeriana 

Nuevas discusiones ha causado el pronunciamiento de la Corte Constitucional expresado en la Sentencia C-1017 de 2003, en torno a los incrementos salariales en el sector público. El objeto de este breve análisis es mostrar el contexto en que se produjo la sentencia, exponer sus lineamientos básicos y efectuar algunas apreciaciones críticas.

1. La línea jurisprudencial sobre los incrementos salariales en el sector público.

Si recordamos que la jurisprudencia de una Corte es la expresión de un pensamiento continuo en torno a contenidos normativos, es lógico percibir que las variaciones y matices van siendo justificadas por la misma corporación para mostrar su propia coherencia interna. El tema de los incrementos salariales ha sido expuesto por la Corte en sentencia de tutela y en decisiones de control constitucional. En sentencias de tutela se ha pronunciado, respecto de los sectores público y privado, en diversas sentencias en las que ha destacado principalmente los alcances de la obligación patronal de efectuar ajustes salariales y la prohibición constitucional de discriminación con los mismos.

En sentencias en las que se ha definido la constitucionalidad de normas legales, la Corte Constitucional ha ido fijando las pautas de lo que constituye su doctrina sobre los salarios en el sector público. Esa doctrina tiene sus antecedentes en las sentencias C-710/99, C-815/99, C-1433/2000 y C-1064/2001.

La línea jurisprudencial trazada en esas sentencias puede sintetizarse así: (i) en el sector público debe haber como mínimo un reajuste anual vigente a partir del primero de enero de cada año; (ii) en la fijación del salario mínimo el reajuste decretado no puede ser inferior al porcentaje del IPC del año que termina; (iii) la Corte considera que debe haber un desarrollo legislativo sobre los principios constitucionales del salario oficial y en ausencia del mismo, la Corte decide fijarlos con base en los principios constitucionales; y (iv) al fijar esos criterios, la Corte dispone que los incrementos salariales deben efectuarse a través del promedio ponderado de los salarios oficiales, de modo que quienes se sitúan por debajo de ese promedio deben tener un incremento equivalente al IPC, mientras que quienes estén por encima pueden tener aumentos diferenciales e inferiores al IPC.

A estos precedentes hay que agregar la Sentencia C-551 de 2003, que declaró exequible la propuesta de referendo, incorporada en la Ley 796 de 2003. En ella se habían fijado criterios jurisprudenciales sobre limitaciones a los incrementos salariales de los servidores públicos, que la Corte considera relevantes.

2. El contenido específico de la Sentencia C-1017 de 2003.

La sentencia se produce ante una demanda contra la ley de presupuesto (específicamente el art. 2º de la Ley 780 de 2002), respecto de las partidas aprobadas para el pago de salarios oficiales. La sentencia enfrenta el problema jurídico de si incurre el legislador en omisión inconstitucional al apropiar en el presupuesto una suma insuficiente para ajustar los salarios en un porcentaje equivalente a la inflación causada del 2002. Y de manera más general, el problema de los límites del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.

La Corte retoma su tesis sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, como también el carácter limitable de ese derecho. En esta oportunidad entra a precisar en qué medida puede ser limitado tal derecho al incremento salarial. Tales criterios son: (i) debe tratarse de una limitación y no de una restricción o anulación del derecho; (ii) las limitaciones deben estar enmarcadas en criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad; (iii) los porcentajes específicos no son competencia de la Corte, sino de las autoridades competentes; (iv) las limitaciones deben ser transitorias e incluir medidas para proteger a los servidores públicos de menores ingresos; (v) las limitaciones no son una deuda que adquiera el Estado con cada servidor público sino que se trata de un ahorro fiscal para asegurar la sostenibilidad del gasto social en contextos de déficit fiscal y endeudamiento público alto; y (vi) la Constitución prohíbe que el fin de la política pública relativa a salarios públicos sea permitir que estos tiendan ilimitadamente a perder poder adquisitivo.

Examina también la Corte, algunas evidencias del contexto socioeconómico, tales como el sacrifico salarial que en los últimos años han enfrentado los servidores públicos, como también que los incrementos han sido inferiores a la inflación causada, y que la inflación ha venido disminuyendo gradualmente.

Al examinar específicamente la norma acusada, la Corte encuentra que no hay en ella la omisión legislativa que sostiene la demanda de constitucionalidad. Considera que en principio es constitucional, pero señala los criterios específicos que deben regir los salarios públicos:

• Los salarios hasta de dos mínimos legales deben reajustarse en un porcentaje equivalente a la inflación causada del año inmediatamente anterior.

• Los salarios mayores pueden ser reajustados en porcentajes inferiores a la inflación.

• Por “prudencia judicial” se adopta el criterio del “justo medio”, según el cual la escala superior de salarios puede recibir el 50% de la pérdida del poder real de dichos salarios.

• Para los salarios comprendidos entre dos salarios mínimos y la última escala superior, el incremento lo debe fijar el gobierno respetando el principio de progresividad.

• Estos criterios son límites mínimos, pues los incrementos pueden ser superiores. También pueden variar en el futuro, pues no son fórmulas fijas.

La Corte declara la exequibilidad indicada y ordena al Gobierno y al Congreso tomar las medidas necesarias para su cumplimiento, incluidas las adiciones y traslados que se requieran. El fallo se adoptó por mayoría de 5 votos y tuvo salvamento de voto de tres magistrados, que tenían una visión más radical del derecho al incremento salarial y consideraban la norma inexequible.

3. Apreciaciones críticas.

Tal vez lo mejor de la Sentencia C-1017 de 2003, es su coherencia interna: siguiendo las reglas de la argumentación jurídica, no hay ningún paso argumentativo que omita, ni faceta que no analice. Eso hace de este fallo un extenso y sólido documento en el que resulta positivo el esfuerzo de fijar reglas a partir de principios, y señalar las pautas de lo que debería ser un trabajo legislativo que no se ha hecho. La Corte echa de menos esos criterios legales y resuelve construirlos con criterio de justicia y equidad.

El punto en discusión es, nuevamente, el de los límites: al respecto la Corte es clara y explícita en señalar que las competencias en estas materias corresponden al Congreso y al Ejecutivo, y aboga por un debate serio sobre estos temas en las instancias correspondientes. Pese a que se trata de una construcción jurisprudencial sólida, coherente y seriamente argumentada, la pregunta de fondo sigue siendo si la Corte, al efectuar el control constitucional, está facultada para convertir los principios constitucionales en reglas normativas específicas.

(1)(sic) Al respecto puede verse el estudio de Andrés D’acosta Herrera: “Los ajustes anuales de salario y la doctrina constitucional”, en Actualidad Laboral, Nº 261 (enero-febrero 2002). Legis, Bogotá.