Nuevo régimen de protección a los desempleados: Ley 1636 del 2013

Revista Nº 178 Jul.-Ago. 2013

Juan Carlos Cortés González 

Director de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (Codess) de la especialización y el área de Derecho Laboral y Seguridad Social de la Universidad Católica de Colombia

Presentación

La adopción de la Ley 1636 del 2013 marca un hito en la evolución de la seguridad social en Colombia, por cuanto con la misma se evidencia el compromiso del Estado por la extensión de la cobertura material y la ampliación subjetiva, que ya se había anunciado mediante la creación del sistema de protección social en 2002 y la implementación del primer esquema moderno en Colombia de amparo social a los desempleados.

Es indudable que el régimen laboral en Colombia contemplaba desde sus orígenes la institución de las cesantías como mecanismo de respaldo para el trabajador que quedara desempleado, lo mismo que implementó esquemas de pensión especial asociados al régimen de la pensión sanción, precisamente para cubrir desde el empleador a quienes dejaran de laborar, no obstante lo cual el sistema de seguridad social había omitido extender su ámbito al de la protección para los desempleados.

La reconformación del Ministerio del Trabajo en Colombia en 2011 determinó una nueva tendencia protectora y modernizadora de la protección laboral y social en el país, que ha dejado ver sus efectos en campos como el de los riesgos laborales, la cobertura para trabajadores por días, domésticos y rurales, así como en las políticas instrumentadas en materia de formalización laboral y, en general, en las orientaciones hacia la materialización de los principios del trabajo decente y digno, tanto por mandatos de OIT como de la Constitución Política.

Esa tendencia en la cual se inscribe la formulación de la propuesta por reformar el régimen de pensiones y avanzar hacia la consolidación de un sistema integral de protección a la vejez, se expresa en el mecanismo de protección al cesante recientemente estructurado.

Revisemos algunos de los antecedentes y alcances de este nuevo régimen que requiere amplia divulgación y, especialmente, apropiación por parte de los colombianos.

Antecedentes inmediatos del nuevo régimen

El establecimiento del mecanismo de protección al cesante tuvo su origen en el proyecto de Ley 241 del 2012 Senado, que presentó el Ministro del Trabajo a consideración del Congreso de la República.

Se trataba de establecer un seguro por desempleo de carácter contributivo, mediante el cual quienes perdieran su empleo recibieran durante seis (6) meses una tasa de reemplazo decreciente, a partir de un esquema financiero apalancado en un mecanismo individual de cuentas individuales bajo una modalidad de ahorro obligatorio y en un fondo solidario, complementario del anterior.

El Ministerio del Trabajo sustentaba su posición en desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 169 de la Ley 1450 del 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en cuanto a protección por desempleo e implicaba reorientar parcialmente las cesantías y reutilizar recursos administrados por las cajas de compensación familiar.

La propuesta generó una gran discusión, principalmente en razón de las fuentes de financiación del mecanismo propuesto. No obstante, la bondad de la idea en cuanto a estructurar un seguro por desempleo y ampliar así la cobertura material de la seguridad social, se pusieron sobre la mesa de discusión temas como la necesidad de comprometer recursos fiscales en ese propósito, amparar los derechos de los trabajadores y no comprometer para nuevas finalidades recursos del subsidio familiar aportados por los empleadores.

Se trataba de una polémica de interesantes alcances en lo relativo a la transformación por lo menos parcial de esquemas laborales/patronales de protección por desempleo (cesantías) hacia estrategias de seguridad social, pues conforme el proyecto de ley, de alguna manera se “segurocializaban” las cesantías, las cuales apalancarían un seguro colectivo para proteger a los desempleados que cumplieran ciertos requisitos, suministrándoles una tasa de reemplazo para un periodo de su baja laboral.

En efecto, la financiación del mecanismo individual de protección se sustentaba en la utilización del 50% de las cesantías, monto que entraba a formar parte de una cuenta individual afectada al cubrimiento del seguro.

El fondo solidario por su parte se estructuraría a partir de la redestinación de recursos del 4% que sobre la nómina aportan los empleadores para el sistema de subsidio familiar, con base en las definiciones que adoptara el Gobierno Nacional y sin que se utilizara más del 25% de dicha contribución(1).

La reacción de las centrales obreras particularmente y la acogida política a estas observaciones por parte del Congreso de la República, hicieron que se desmontara del proyecto original la utilización parcial de las cesantías y que se dejara a voluntad del trabajador la disposición de parte de estas.

La iniciativa modificará su concepción inicial para terminar estructurando un esquema voluntario de protección con base en las cesantías y un régimen solidario con financiación parafiscal, que abandona la noción prestacional de tasa de reemplazo, para cubrir beneficios de otro orden.

Justificaciones conceptuales de la iniciativa

A este respecto deben analizarse los argumentos contenidos en la exposición de motivos que soportó el proyecto de ley.

Lo primero es referir que el Ministerio del Trabajo tuvo por propósito inicial expedir el nuevo régimen a través de norma reglamentaria que desarrollara el artículo 169 de la Ley 1451 del 2011. De hecho, el 15 de abril del 2013 se expidió el Decreto 722 “por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de empleo, se conforma la red de operadores del servicio púbico de empleo y se reglamenta la actividad de intermediación laboral”.

Con esta disposición se desarrolla previamente a la expedición de la nueva ley, uno de los componentes del mecanismo de protección al cesante y se adoptan determinaciones anticipadas, por ejemplo en cuanto a la redestinación de recursos del Fonede, que habrán de ser reconsideradas en virtud de la derogatoria o modificación sobreviniente por norma legal de rango superior.

La exposición de motivos indicó que la justificación teórica de la propuesta legislativa se basó primordialmente en los siguientes documentos: “Estudio de conveniencia y oportunidad sobre el montaje de un sistema de protección al cesante” (Tenjo, 2010), “Propuesta de esquema institucional general de operación del mecanismo de protección al cesante (Merchán, 2011), “Consideraciones legales – esquema de protección al cesante (Camilo García, 2011), “Simulación financiera del sistema de protección al desempleo en Colombia” (Alejando Gaviria, 2011).

La simulación financiera realizada partió del análisis sobre la gran encuesta integrada de hogares (GEIH). Según los estudios de soporte, 73.000 personas quedan desempleadas en Colombia al mes.

“El mismo cálculo por género muestra que las mujeres tienen una duración del desempleo y una probabilidad de estar en desempleo mayor que los hombres, pero tienen una tasa de incidencia menor, es decir, su condición laboral es más estable, indicando que accederán al fondo solidario más hombres.

(...).

“Los cálculos indican que los hombres consiguen empleo en menor tiempo que las mujeres, en promedio el 60% de los hombres ha conseguido empleo en los primeros 5 meses, mientras que las mujeres tardan en promedio 15 meses...”.

De los desempleados mensuales, los cálculos permitieron concluir que:

— 19.000 personas alcanzan a financiar los seis meses de cobertura por desempleo con aportes propios.

— 27.837 personas no cumplen los requisitos para acceder al fondo solidario.

— 26.222 personas quedan desempleadas y cumplen los requisitos para acceder al fondo solidario.

Por otra parte, se resaltó entre los beneficios de implementar un seguro de desempleo su carácter anticíclico y en el nivel macroeconómico, “un rol de estabilizador automático al permitir mantener niveles básicos de consumo y gasto de la población (Gruber, 1994), lo que disminuye la probabilidad de que las recesiones económicas, naturales en cualquier economía, se profundicen dado que impulsan la demanda agregada durante tales periodos”.

En el ámbito del derecho comparado el proyecto consideró particularmente las experiencias de países como Estados Unidos, España, Brasil, Corea del Sur, Uruguay, Argentina, Venezuela y, en especial, el caso de Chile, del cual tomó el esquema mixto que pretende aplicar al mecanismo de protección al cesante cuentas individuales y un fondo solidario de respaldo.

Características relevantes del nuevo régimen

Las características más relevantes del nuevo ordenamiento se proponen en los siguientes términos:

— Recurre a instituciones existentes, a las cuales ajusta con miras a estructurar un nuevo esquema de protección.

— Pretende la estructuración de un esquema integral de protección al cesante.

— No corresponde a un modelo de protección bajo la modalidad de seguro por desempleo.

— Se reconoce una amplia capacidad regulatoria al Gobierno Nacional en la definición de programas y subsidios.

— Compromete una reforma a la seguridad social desde la perspectiva de la protección laboral y desde el sector trabajo.

— Propugna por una amplia cobertura subjetiva.

— Aplica un esquema de financiación prevalentemente basado en la parafiscalidad y sin incorporar fuentes de origen fiscal.

— Reorientación del esquema de prestaciones para los desempleados.

— Se trata de una ley que define estructuras orgánicas y de administración.

Alcances del nuevo régimen de protección al cesante en Colombia: Ley 1636 del 2013

A partir de la institucionalidad existente, con la ley se persigue estructurar un nuevo esquema de protección al cesante, de carácter integral, en la medida en que articula para su desarrollo el servicio público de empleo, la capacitación para los desempleados, el reconocimiento de beneficios a través de un fondo solidario y un pilar voluntario adicional, en caso de aplicarse recursos de las cesantías de los trabajadores.

No se trata de un modelo centrado exclusivamente en prestaciones monetarias para desempleados, sino que se entiende como un haz de estrategias promovidas por el Estado, en políticas públicas tanto activas como pasivas para mitigar los efectos del desempleo y apoyar a quienes pierden su ocupación.

En la última definición, el modelo de seguro contributivo desde cuentas individuales y respaldo solidario, se transformó en un régimen integral con varios componentes, que en lo prestacional se distingue por dispensar beneficios por seis (6) meses a quienes queden en condición de desempleo, consistentes en pagos de aportes a seguridad social (pensiones y salud) y reconocimiento de la cuota monetaria de subsidio familiar en las condiciones en que venía pagándose.

Adicionalmente a tales prestaciones económicas, se reconocen los servicios de capacitación para desempleados y por supuesto, el apoyo que desde el servicio público de empleo habrá de suministrarse a los cesantes.

La financiación del mecanismo y sus prestaciones se centra en la reutilización de un porcentaje de los aportes que los empleadores pagan a las cajas de compensación familiar, cuyo uso será reglamentado por el Gobierno Nacional, a partir de las previsiones generales de la Ley 1636 del 2013.

Si en forma voluntaria el trabajador decide destinar parte de sus cesantías como ahorro para un posible periodo de vacancia, recibirá además un beneficio monetario consistente en una suma proporcional al monto ahorrado, la cual también se financiará con cargo al fondo solidario denominado Fosfec. La ley señala un nivel mínimo de ahorro para que se genere el mencionado beneficio monetario adicional.

En cuanto a cobertura, el MPC persigue proteger a los trabajadores con vocación de universalidad, en cuanto se aplica a todos los trabajadores dependientes e independientes, tanto del sector público como del privado. La ley no incluye a los trabajadores cooperados y dispone que quienes se beneficien del nuevo régimen sean aportantes al sistema de subsidio familiar, a través de las cajas de compensación familiar.

Como se trata de un mecanismo amplio, la ley entra a regular no solamente la operación prestacional para los desempleados sino contiene regulaciones sobre el servicio público de empleo, la capacitación en competencias básicas y laborales específicas, la operación del SENA, crea la Unidad Administrativa Especial de Servicio Público de Empleo y define el esquema de administración del mecanismo, con participación preponderante de las cajas de compensación familiar.

Vale la pena señalar que estas corporaciones, que ya venían operando el modelo de protección a desempleados establecido desde la Ley 789 del 2002, ahora claramente se convierten en operadores de dos campos de la seguridad social en Colombia; de un lado, el tradicional de las asignaciones familiares, por la administración del subsidio familiar, y de otro el que corresponde a la protección por desempleo, asumiendo así mismo dentro de sus funciones tres nuevos roles relevantes: i) administrar el Fosfec, ii) actuar como agencias de colocación de empleo y iii) operar como instituciones de formación para el trabajo.

La Ley 1636 del 2013 constituye un paso importante hacia la protección por desempleo, en particular por cuanto avanzó en aplicar una concepción integradora de la intervención que el Estado y la sociedad deben llevar a cabo en materia de reinserción laboral y mitigación de los efectos del desempleo.

Los principales alcances de la Ley 1636 del 2013 pueden sintetizarse así:

Objeto y finalidad

Crear un mecanismo de protección al cesante (en adelante MPC) para:

— Articular y ejecutar un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo, y

— Facilitar la reinserción de los cesantes en el marcado laboral en “condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización”.

Se trata de un esquema amplio que no se limita exclusivamente a procurar la reinserción laboral, sino que persigue estructurar un sistema articulado de políticas para controlar socialmente los efectos del desempleo. En este aspecto se da un paso meritorio dentro del régimen protector de la seguridad social, por cuanto lo buscado por la norma pretende impactar en la mitigación del desempleo, bien a través de políticas activas y pasivas, lo cual supone de alguna manera —aun cuando todavía tímida— realizar el mandato constitucional por el trabajo como derecho y la pretensión política del pleno empleo, como camino insoslayable para la justicia, la inclusión y la paz.

De otro lado, con el MPC que se establece persigue el Estado la reincorporación de los desempleados (cesantes) a la ocupación laboral, pero en ciertas condiciones especiales. Esto es, no se trata de reincorporarlos bajo cualquier esquema, sino que para ese propósito deben atenderse valores y principios como la dignidad humana, el mejoramiento de la calidad de vida, la permanencia y la formalización.

Se resalta de manera particular lo concerniente a los criterios de permanencia y de formalización, pues ellos entrañan que la política de protección al cesante en el país se compromete con la promoción del trabajo digno, bajo condiciones razonables de permanencia, lo que motivaría la utilización de esquemas de contratación a término indefinido y, en todo caso, dando cumplimiento a los preceptos y criterios de formalización, que implican el cumplimiento pleno de las normas laborales y la aplicación de los estándares de seguridad social.

Esto es, la protección al cesante se ha de articular con la política y las acciones de formalización laboral en las cuales se ha empeñado especialmente el Ministerio del Trabajo y que implican considerar y ajustar aspectos relacionados con el trabajo rural, el servicio doméstico, los trabajos por horas y por periodos inferiores a un mes y la contratación por prestación de servicios, entre otros.

Componentes del MPC

El MPC se compone de cuatro elementos:

— El servicio público de empleo, cuya finalidad es asegurar la búsqueda eficiente y eficaz de empleo, a través de “instrumentos de políticas activas y pasivas de empleo que contribuyan al encuentro entre oferta y demanda de trabajo”, facilitar la inserción laboral, consolidar formas autónomas de trabajo (emprendimiento) y vincular acciones nacionales y territoriales en materia de empleo (L. 1636/2013, art. 24).

— Capacitación en competencias básicas y en competencias laborales específicas.

— Un esquema prestacional soportado en un fondo solidario denominado Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec).

— Un esquema de ahorro para el desempleo a partir del uso voluntario y limitado de las cesantías por parte de los trabajadores.

Cobertura y afiliación

El MPC se establece para amparar a los trabajadores formales, esto es, aquellos por los que se realizan aportes al sistema de subsidio familiar administrado por las cajas de compensación familiar.

Cubre a trabajadores del sector privado y del sector público, con lo cual se enfatiza en que el esquema de protección pretendido es una ampliación de la seguridad social, superando distinciones de régimen entre trabajadores privados y públicos. Tal orientación es la que determina la inclusión de otra norma en la ley, por la cual se pretende que el Gobierno reglamente la forma de articular el servicio público de empleo con los mecanismos de selección, convocatoria y provisión de empleos públicos (art. 26, par., repetido en la L. 1636/2013, art. 26). La ley ampara a trabajadores dependientes en forma obligatoria.

La cobertura se extiende de manera voluntaria a los trabajadores independientes siempre y cuando realicen aportes al sistema de cajas de compensación familiar y se encuentren afiliados previamente a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones. En sentido estricto la ley cobija a independientes contratistas, esto es, aquellos que cuentan con un vínculo formal diferente al laboral, sin que pueda concluirse que cubre a los cuentapropistas, si se interpreta la norma en forma integral, al apreciar los requisitos de acceso a los beneficios del MPC (art. 13 ib.) que exclusivamente se refieren a contratistas.

La afiliación al MPC se hará en forma concurrente con la afiliación que haga el empleador del trabajador a una caja de compensación familiar; los trabajadores ya afiliados, se entenderán automáticamente afiliados a dicho mecanismo. En el caso de los independientes su afiliación a cajas de compensación familiar es personal y el pago de los aportes le corresponde a aquellos.

Exclusiones: trabajadores con salario integral

Un aspecto central a tener en cuenta en esta materia es que la ley excluye del régimen obligatorio de protección al cesante a los trabajadores dependientes que devenguen salario integral, para quienes la pertenencia al MPC será de carácter voluntario, como ocurre con los independientes. Ello supone identificar esta población del universo de los trabajadores cubiertos por las cajas de compensación familiar, pues en este evento no opera la afiliación concurrente ni automática.

El MPC no aplica para los trabajadores cooperados.

Prestaciones: plan de beneficios

El MPC reconoce las siguientes prestaciones a los beneficiarios:

— Aportes hasta por seis (6) meses calculados sobre un (1) smlmv a los sistemas de seguridad social en salud y general de pensiones.

— Cuota monetaria del subsidio familiar en un término de hasta seis (6) meses, bajo la reglamentación que para tal afecto emita el Gobierno. Entendemos que el trabajador continuará percibiendo el subsidio familiar en dinero que venía causando en su condición de activo, aun cuando la redacción de la norma no es clara (art. 12, inc. 3º).

— Atención por la red de servicios de empleo para el proceso de asesoría en búsqueda de empleo y orientación ocupacional.

— Capacitación en los términos que defina el reglamento.

— Beneficio monetario para quienes hubieren ahorrado en forma voluntaria, consistente en un valor proporcional al monto del ahorro logrado, conforme la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

— Traslado del beneficio monetario a las prestaciones pensionales, en la medida en que quien se pensione en el régimen de prima media podrá disponer en un solo pago de los fondos ahorrados voluntariamente y que quien lo haga en el régimen de ahorro individual con solidaridad “podrá trasladar parte o la totalidad del saldo por ahorro de cesantía para el mecanismo de protección al cesante a su cuenta individual de pensiones con el fin de aumentar el capital para financiar su pensión” (art. 17).

Los programas actualmente ofrecidos por las cajas de compensación familiar, serán reemplazados por las nuevas prestaciones en el marco del MPC, conforme lo disponga la reglamentación del Gobierno Nacional.

Requisitos para acceder a las prestaciones

Contemplados en el artículo 13 de la Ley 1636 del 2013, se concretan en los siguientes:

— Causa material – cese de la ocupación: terminación del contrato de trabajo por cualquier causa o terminación por vencimiento del plazo del contrato en el caso de independientes y que no se cuente con ningún otro o con fuente de ingresos distinta.

— Exigencia contributiva: haber realizado aportes continuos o discontinuos a las cajas de compensación familiar por el término de un (1) año para los dependientes y por dos (2) años para los independientes, en ambos casos, durante los últimos tres (3) años. No se olvide que el aporte en el caso de los dependientes lo realizan los empleadores.

— Causa formal – búsqueda activa de empleo: lo cual implica dos condiciones, que requieren precisión reglamentaria:

a. Inscribirse en los servicios de empleo autorizados y desarrollar la ruta hacia la búsqueda de empleo.

b. Estar inscrito en programas de capacitación.

— Para el beneficio económico adicional por ahorro voluntario se exige que se acredite un mínimo ahorrado, así:

a. El 10% del promedio del salario mensual durante el último año para trabajadores que devenguen hasta dos (2) smlmv.

b. El 25% del promedio del salario mensual durante el último año para trabajadores que devenguen más de dos (2) smlmv.

No podrán percibir los beneficios del MPC quienes mantengan vigente una relación laboral o hayan percibido las mismas prestaciones del fondo solidario durante seis (6) meses continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años.

Quienes no cumplan con la totalidad de los requisitos “podrán acceder a la información de vacantes laborales suministrada por el servicio público de empleo” (art. 13, par. 2º), entendiéndose en todo caso que así mismo podrían hacer uso de otros servicios ofrecidos por las agencias de gestión y colocación de empleo y por las bolsas de empleo, pues no habría razón para excluirlos.

Vigencia de los beneficios

Las prestaciones para los cesantes se otorgarán hasta por seis (6) meses; igualmente perderán vigencia cuando el beneficiario establezca nuevamente relación laboral o incumpla las obligaciones para acceder a ellas.

Los beneficios para los cesantes son incompatibles “con toda actividad remunerada y con el pago de cualquier tipo de pensión” (art. 15).

Pérdida de beneficios

Se pierde el derecho prestacional por las siguientes causas:

— No acudir a los servicios de colocación ofrecidos por el servicio público de empleo.

— Incumplir injustificadamente con los trámites exigidos por el servicio público de empleo y los requisitos para participar en la selección de los empleadores a que sea remitido el desempleado por aquel.

— Rechazar injustificadamente la ocupación que le ofrezca el servicio público de empleo, siempre y cuando esta corresponda a una remuneración por lo menos del 80% de la última devengada y no implique un deterioro frente al empleo anterior.

— Descartar o no culminar el proceso de formación al cual se haya inscrito, excepto por fuerza mayor.

Quienes obtengan beneficios por simulación o engaño y quienes faciliten tal comportamiento, serán sancionados penalmente, sin perjuicio de la obligación de restituir los recursos recibidos del Fosfec en forma fraudulenta.

Esquema organizacional del MPC y administración de las prestaciones

El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Trabajo dirigirá y orientará el MPC en sus diversos componentes, incluido el servicio público de empleo.

El artículo 22 de la Ley 1636 del 2013 crea el Consejo Nacional de Mitigación del Desempleo como instancia de regulación, seguimiento y asesoría al Gobierno en la materia. Este estará compuesto por el Ministro del Trabajo, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, un representante de los empresarios y un representante de los trabajadores.

Se regula así mismo en la ley el servicio público de empleo, señalándose su naturaleza y objetivos, a la vez que se dispone que su operación se realizará a través una red de prestadores, integrada por la i) Agencia Pública de Empleo a cargo del SENA, ii) las agencias de gestión y colocación que serán públicas, privadas y cajas de compensación familiar, y iii) las bolsas de empleo.

Igualmente, se crea la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, adscrita al Ministerio del Trabajo cuya función principal es ejercer la administración del servicio público de empleo y de la red de prestadores que lo cubre.

De otro lado, se establece el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, el cual será administrado por las cajas de compensación familiar, las que tendrán a su cargo el reconocimiento de las prestaciones contributivas (art. 23).

Las administradoras de fondos de cesantías asumen el manejo de los recursos de ahorro voluntario, para lo cual deberán desarrollar una herramienta para contabilizarlos de manera separada y disponer los mecanismos de traslado cuando sean requeridos (art. 20).

Se crea igualmente un sistema integrado de información del desempleo a cargo del Ministerio del Trabajo que en su carácter de bodega de datos, “tiene como finalidad la identificación, registro y caracterización de la población desempleada en Colombia” (art. 21). Se incluirá una partida en el Fosfec para financiar la implementación de este nuevo sistema de información.

La inspección, vigilancia y control sobre le ejecución de los recursos del Fosfec le compete a la Superintendencia del Subsidio Familiar (art. 23, par. 2º); podrán aplicarse criterios de los que rigen para la inspección de las administradoras de fondos de cesantías (art. 46).

En materia de capacitación en competencias laborales generales y específicas, la Ley 1636 del 2013 reconoce la operación i) del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA; ii) las cajas de compensación familiar; iii) las instituciones de formación para el trabajo certificadas en calidad, y iv) las unidades vocacionales de aprendizaje en empresas (art. 42).

Las compañías aseguradoras podrán ofrecer seguros de desempleo en adición al MPC que establece la Ley 1636 del 2013 (art. 45).

Financiación

El MPC se apalanca financieramente en los siguientes rubros:

— Ahorro voluntario de las cesantías (art. 7º).

— Los recursos del Fosfec, integrados por dos fuentes: i) los recursos del anterior Fonede que administran las cajas de compensación familiar para la protección del desempleo y que provienen del aporte patronal a dichas instituciones, y ii) los que equivalen al 6.25% de los aportes patronales a las cajas de compensación familiar que la Ley 1438 del 2011 destinó a la homologación de planes de beneficios y/o al desarrollo de la estrategia de atención primaria en salud, los cuales serán trasladados totalmente al nuevo fondo a partir del año 2015.

— El 25% de los aportes parafiscales que percibe el SENA se destinará a la capacitación de la población desempleada.

Disposiciones generales

La ley regula así mismo criterios para el desarrollo del servicio público de empleo y los servicios en materia de gestión y colocación de empleo.

Será obligación de las administradoras de fondos de cesantías y de las cajas de compensación familiar garantizar la divulgación y promoción del mecanismo (art. 44).

Se fija además un término de seis (6) meses para que el Gobierno Nacional reglamente la ley, la cual derogó expresamente los artículos 7º, 8º, 10 y 11 de la Ley 789 del 2002 y entró a regir el 18 de junio del 2013.

Epílogo

La integralidad buscada por la ley, sumada al esfuerzo político por hacer visible la necesidad de extender la seguridad social en el campo de la protección a los desempleados, son factores que deben resaltarse. Estamos de acuerdo en que la decisión del ministerio por asegurar la eficacia de la reforma, hará que prontamente se reglamenten las materias de la ley y se avance en la implementación del servicio público de empleo.

Todo ello contribuirá a mejorar la condición de los desempleados, a partir de una visión de derechos y con pretensiones de universalidad. Es sin duda un importante paso en la historia de nuestra protección laboral y del sistema de seguridad social.

De otro lado, la ley deja ver aspectos que requieren fortalecerse, lo mismo que plantea retos por abordar. Uno de ellos, la necesidad de destinar recursos de origen fiscal a la cofinanciación de los aportes y/o de las prestaciones.

Para las cajas de compensación familiar se abren oportunidades, así como retos en particulares momentos de su historia institucional.

La extinción de las prestaciones consistentes en el pago de bonos de alimentación podría afectar la legitimación del nuevo mecanismo, no obstante el reconocimiento de otras coberturas, en especial el pago de la cuota monetaria de subsidio familiar habrá de ser reconocida como una alternativa pertinente.

Un criterio a tener en cuenta al interpretar y aplicar la Ley 1636 que consideramos insustituible es que su adopción apunta más que a generar coberturas de seguridad social, a contribuir a la empleabilidad en el país y establecer una barrera de contención a la informalidad laboral. Si sus objetivos se logran, bastante beneficio recibirá la sociedad dentro del proceso progresivo de construcción de la seguridad social, como inversión hacia el desarrollo y camino que como lo enseñan Palier y Sping-Andersen(2) es inescapable a la consolidación del Estado de Bienestar.

(1) “ART. 6º—Financiación del Fondo de Solidaridad. El Fondo de Solidaridad se financiará a través de una redistribución del 4% sobre la nómina que reciben las cajas de compensación familiar.

“PAR. 1º—El Gobierno Nacional reglamentará el porcentaje de los aportes a cajas de compensación familiar que se destinará al Fondo de Solidaridad, que en ningún caso excederá el 25% de los aportes.

“PAR. 2º—Para los efectos contenidos en este artículo, el Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo —Fonede— de que trata el artículo 6º de la Ley 789 del 2002, se reestructura con el fin de atender prioritariamente el mecanismo de protección al cesante. Los programas y subsidios que maneja el Fonede seguirán operando siempre que exista disponibilidad presupuestal y previo visto bueno del Consejo Nacional de Desempleo”.

(2) Sping-Andersen, Gosta y Palier, Bruno. “Los tres grandes retos del estado del bienestar”. Barcelona: Ariel, Ciencia Política, 1ª edición, 2010.