Nuevo régimen legal para la calificación de invalidez

Revista Nº 111 Mayo-Jun. 2002

Explicación detallada de este nuevo marco legal surgido como consecuencia de la expedición del Decreto 2463 de 2001. 

Gerardo Arenas Monsalve 

Abogado laboralista y consultor 

Profesor U. Nacional y U. Javeriana 

1. Marco general de la calificación de invalidez en la Ley 100 de 1993.

Una de las prestaciones más importantes del sistema de seguridad social la constituye la pensión de invalidez. Esa pensión está contemplada en una doble regulación:

Si la invalidez es de origen común, es decir, si se presenta por causas distintas a los riesgos profesionales, se regula por el Sistema General de Pensiones. Esta regulación la contempla la Ley 100 así: para el régimen de prima media (arts. 38 a 45) y para el régimen de ahorro individual (arts. 69 a 72).

Si la invalidez se origina en un riesgo profesional, es decir, en un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, se regula por el sistema general de riesgos profesionales. Esa regulación se encuentra en el Decreto-Ley 1295 de 1994 (arts. 46 a 48).

El criterio de diferenciación de uno u otro origen se encuentra en las nociones jurídicas de accidente de trabajo y enfermedad profesional, tal como las define el estatuto del sistema de riesgos profesionales (D.L. 1295/94, arts. 8º a 11).

En todo caso, es común al sistema de pensiones (en sus dos regímenes) y al sistema de riesgos profesionales la regulación de los siguientes aspectos de las pensiones de invalidez:

La noción de invalidez: que se define como la pérdida de capacidad laboral del 50% o más (L. 100, arts. 38 y 69; D.L. 1295/94, art. 46).

La medición de la invalidez: la normatividad se remite al “manual único de calificación de invalidez”, previsto en la Ley 100 (art. 41) y actualmente contenido en el Decreto 917 de 1999.

La calificación de la invalidez: que corresponde a las juntas de calificación de invalidez previstas igualmente en la normatividad del sistema (L. 100, arts. 42, 43 y 69; D.L. 1295/94, art. 47).

La calificación de la invalidez tiene algunas reglas generales en la Ley 100 que pueden sintetizarse así:

El estado de invalidez se determina conforme al manual único de calificación, expedido por el gobierno. Dicho manual debe contemplar los criterios técnicos de evaluación (art. 41).

Habrá unas “juntas regionales de calificación de invalidez” que califican en primera instancia la invalidez y determinan el origen, compuestas por un número impar de expertos que actuarán de conformidad con la reglamentación gubernamental. Y habrá igualmente una “junta nacional de calificación” que conocerá en segunda instancia de los mismos asuntos. La reglamentación de las juntas regionales y nacional debe contemplar la integración, financiación, funcionamiento y procedimiento. En todo caso se contempla que sus integrantes “no tienen el carácter de servidores públicos” (art. 43).

Finalmente, se contemplan criterios normativos sobre revisión de las pensiones de invalidez (art. 44).

Este marco general de las juntas de calificación de invalidez fue reglamentado originalmente en el Decreto 1346 de 1994. El Decreto 2463 de 2001 deroga expresamente el D. 1346 y constituye una nueva regulación de esta importante materia.

2. Campo de aplicación del Decreto 2463 de 2001

Con la única excepción de las Fuerzas Militares y de Policía (que para el efecto se rige por la Ley 352 de 1997), el Decreto 2463 de 2001 tiene un amplio campo de aplicación, pues regula el procedimiento aplicable en todos los casos en que legalmente se requiera demostrar la pérdida de capacidad laboral de una persona, “para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos” (art. 1º). Al analizar la competencia de las juntas de calificación se explicarán los alcances de este extenso campo de aplicación.

3. Calificacion del origen del riesgo

En el estatuto del sistema de riesgos profesionales (D.L. 1295/94, art. 12), se dispuso un mecanismo para la calificación de origen del riesgo en los siguientes términos:

Origen del accidente, la enfermedad y la muerte. Toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido calificados o clasificados como de origen profesional, se consideran de origen común.

La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado.

El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en segunda instancia.

Cuando surjan discrepancias en el origen, éstas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y de riesgos profesionales.

De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos.

El Decreto 2463 de 2001 reglamentó esta materia de la siguiente manera (art. 6º):

En primer término le corresponde calificar a la “institución prestadora de servicios de salud que atendió a la persona por motivo de la contingencia” (sic); esta entidad dispone de 30 días como máximo para emitir su dictamen. Si la IPS no emite el concepto, el afectado “podrá dirigir su solicitud directamente a la entidad administradora de riesgos profesionales o a la empresa promotora de salud”.

“Segunda instancia”: entidad administradora de riesgos profesionales (aquí se menciona también a las empresas promotoras de salud; y se señala que “si dichas entidades no inician el trámite”, el interesado “podrá acudir directamente a la junta regional”).

Si hay discrepancias: las resuelve “la junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y riesgos profesionales”. Las normas no aclaran qué sucede si no se reúne esta junta, pero del mismo artículo 6º (así como del art. 14 num. 3°) se deduce que se puede acudir directamente a la junta regional de calificación.

Las controversias sobre estos dictámenes (o cuando estos no son emitidos) las resuelven las juntas regionales de calificación de invalidez. La junta nacional conocería de la apelación de éstos.

Debe recordarse, adicionalmente, que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los dictámenes de las juntas de calificación no constituyen un requisito de procedibilidad o “un desplazamiento hacia las juntas de calificación de invalidez de la facultad decisoria sobre el derecho pensional”. Para la Corte, “la negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo”, de modo que la Ley 100 “no podía colocar en cabeza de entes privados la competencia y jurisdicción para definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento de la pensión de invalidez”, aunque tales entes “son los únicos facultados por la ley para emitir el dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una persona” (Sentencia de septiembre 29 de 1999. M.P. Germán Valdés Sánchez). Como se explica más adelante, el nuevo estatuto de las juntas de calificación expresamente hace alusión a esa competencia judicial (art. 40).

4. Competencias para la calificación de origen de riesgos y pérdida de capacidad laboral

Dado que el Decreto 2463 de 1991, que se viene estudiando, dispuso un campo de aplicación muy amplio para las distintas situaciones de calificación de origen y de pérdida de capacidad laboral, estableció las distintas competen-cias, en los siguientes términos (art. 6º):

a) Competencia de las EPS, las ARS, las IPS y las ARP

Tal como se explica más adelante, la primera calificación de origen (común o profesional) la puede realizar la IPS respectiva, como también la ARP (a través de su médico o comisión laboral). Las discrepancias las resuelve una junta integrada por representantes de la EPS y la ARP. Y en caso de persistir las discrepancias se acude a las juntas de calificación. Aunque esta regla es de origen legal (D.L. 1295/94, art. 12), bajo la reglamentación anterior, el Consejo de Estado anuló una norma (D. 1346/94, art. 3°, num. 1º) que autorizaba al ISS, a las AFP y a las ARP a efectuar la calificación de origen, por considerar que esas entidades “terminarían siendo juez y parte” en esas calificaciones (S., de abr. 24/97. M.P. Carlos Orjuela Góngora).

En el nuevo estatuto de las juntas de calificación, estas posibilidades de calificación se conservan, pero con una importante innovación que elimina la razonable preocupación del Consejo de Estado: aunque las juntas de calificación pueden “decidir las controversias que surjan respecto de la determinación de origen o fecha de estructuración por los conceptos emitidos (sic) por las comisiones compuestas entre entidades promotoras de salud y entidades administradoras de riesgos profesionales”, también pueden calificar “los casos que sean remitidos directamente para su estudio por cualquiera de las partes interesadas” (art. 14, num. 3º).

En el nuevo estatuto, se establecen otras importantes competencias de las entidades administradoras del sistema:

Las EPS y ARS califican la “incapacidad permanente” de los hijos del afiliado al sistema de salud, para efectos de la cobertura familiar del sistema de salud (L. 100, art. 163).

Las ARP califican la pérdida de capacidad de sus afiliados para efectos de determinar la “incapacidad permanente parcial”, es decir, en todo los casos en los cuales la pérdida de la capacidad laboral no pase del 50%.

El nuevo decreto establece una regla muy importante respecto del pago de prestaciones por parte de las administradoras de pensiones y las administradoras de riesgos profesionales: deben pagar las prestaciones que les correspondan en un plazo máximo de 60 días (art. 24, par. 3º). La interpretación de esta regla puede originar discrepancias, para lo cual puede sugerirse un criterio: ese plazo debe contarse desde que haya confirmación de que la prestación efectivamente debe ser pagada por la entidad, sea porque la misma entidad determinó que le corresponde asumirla, o porque una autoridad así lo definió en forma definitiva (junta de calificación o decisión judicial).

b) Competencia de los profesionales o entidades que resuelven pérdida de capacidad laboral en Ecopetrol o magisterio oficial.

En primera instancia, resuelven calificaciones de pérdida de capacidad laboral de educadores del fondo de prestaciones del magisterio o de servidores públicos de Ecopetrol. Las discrepancias que surjan en estas calificaciones son resueltas por las juntas regionales de calificación de invalidez (art. 8º y 14 num. 2º).

c) Competencia de las juntas regionales de calificación.

Las juntas regionales de calificación tienen funciones como peritos y como calificadores técnicos de pérdidas de capacidad laboral. Las labores periciales son las siguientes:

Como peritos en calificación de pérdida de capacidad laboral, cuando lo requieran las autoridades judiciales o administrativas (art. 3º).

Como peritos de calificación de pérdida de capacidad laboral, en solicitudes de compañías de seguros.

Las labores de calificación de pérdida de capacidad laboral las realizan las juntas regionales de calificación en los siguientes casos (art. 3º, num. 5º).

Para efecto de pago de prestaciones económicas y asistenciales por parte de las administradoras del sistema (es decir, el ISS, las AFP y las ARP).

En las controversias sobre conceptos o dictámenes de incapacidad permanente parcial que hagan las ARP.

En las controversias sobre conceptos o dictámenes de las EPS y ARS cuando califican la “incapacidad permanente” de los hijos del afiliado al sistema de salud, para efectos de la cobertura familiar del sistema de salud (L. 100, art. 163).

En la calificación de pérdida de capacidad laboral de trabajadores de empresas privadas que no estén afiliados al sistema de seguridad social y se encuentren en procesos de reclamación ante el Ministerio de Trabajo.

En la calificación de pérdida de capacidad laboral para solicitud de pago de subsidio familiar ante las cajas de compensación.

En la calificación de pérdida de capacidad laboral, cuando se reclaman beneficios por eventos terroristas ante el fondo de solidaridad pensional. También en la reclamación de beneficios en accidentes de tránsito y eventos catastróficos ante el fondo de solidaridad y garantía del sistema de salud.

Cuando se requiera calificar la pérdida de capacidad laboral de las personas para reclamar beneficios de la ley de integración social de personas con limitación.

Adicionalmente, las juntas regionales intervienen como segunda instancia, en casos de educadores y servidores públicos de Ecopetrol en caso de controversias por dictámenes emitidos por las entidades respectivas.

A las juntas regionales les corresponden otras importantes competencias como las siguientes (art. 14), entre la que figura la de decidir sobre el origen, calificación de grado y estructuración de invalidez que requieran las autoridades judiciales o administrativas.

d) Competencia de la junta nacional de calificación.

La junta nacional de calificación de invalidez conoce en segunda instancia, cuando se ha interpuesto apelación contra los dictámenes emitidos por las juntas regionales (art. 3º num. 6º). En ejercicio de esa función tiene las siguientes atribuciones:

Unificar los criterios de interpretación, tanto del manual único de calificación, como respecto de la calificación del origen. Para ello le corresponde una función de compilación de dictámenes (num. 3º).

Para formarse un criterio adecuado respecto de los dictámenes a emitir, a la junta nacional le corresponde (art. 13): Estudiar previamente los antecedentes clínicos y/o laborales (num. 4°); ordenar la presentación personal del afectado con el dictamen, para la evaluación correspondiente (num. 5°); solicitar los antecedentes e informes que se estimen necesarios, a las EPS, las ARP, las administradoras de pensiones, los empleadores y las IPS (num. 6º); y ordenar la práctica de exámenes y evaluaciones complementarios (num. 7º).

Aparte de las competencias señaladas, el decreto asigna otras funciones a la junta nacional (art. 13).

e) Reglas comunes a las entidades administradoras y las juntas de calificación.

Debe calificar con base en el manual único o las tablas legales, según la fecha de estructuración (art. 4º)

Sólo hay invalidez con el 50 por ciento de PCL (art. 4º par. 2º)

Las entidades que califican la pérdida de capacidad laboral deben disponer de un equipo interdisciplinario para calificar la pérdida de la capacidad laboral (art. 5°). En dicho equipo debe participar un médico especialista con las calidades señaladas en esa norma. Sus dictámenes deben indicar al interesado la posibilidad de acudir a la junta regional, en caso de controversia, asumiendo la entidad administradora los costos respectivos.

5. Fundamentos para los dictámenes

El decreto establece que todos los dictámenes en los que se hagan calificaciones acerca del origen o de la pérdida de capacidad laboral, aplicables a las juntas de calificación y a las demás entidades que efectúan estas valoraciones, deben tener unos criterios y fundamentos. Ellos son principalmente los siguientes:

Principio de buena fe y principios constitucionales y legales de la seguridad social (art. 2º).

Las decisiones se deben emitir con base en el manual único de calificación de invalidez (o en las tablas de calificación vigentes, si se trata de una invalidez estructurada antes del manual).

Toda calificación tiene que contener una estructura formal similar a una sentencia judicial, en la cual se motive adecuadamente la decisión, señalando (como lo indica el art. 9°), los “fundamentos de hecho” (es decir, “todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia”) y los “fundamentos de derecho” (o sea, “las normas que se aplican al caso”).

Se establece también la obligación de todas las entidades involucradas (EPS, IPS, ARP, empleadores) de remitir todos los soportes para la calificación, “incluida la autorización del trabajador para anexar copia de la historia clínica”, conservando la confidencialidad de la misma (art. 10).

6. Marco legal de las juntas de calificación

En un capítulo denominado “organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez”, el Decreto 2463 de 2001 establece el marco normativo de las mismas. Estas son, en síntesis, sus principales regulaciones:

Naturaleza jurídica: Las juntas de calificación de invalidez tienen una naturaleza jurídica sui generis (ver artículo 11 del decreto), pues tienen elementos de carácter público y de carácter privado. Como elementos de carácter público figuran el ser organismos de creación legal, el carácter obligatorio de sus decisiones, la designación de sus miembros por el Ministerio de Trabajo y la posibilidad de controversia de sus decisiones ante la justicia laboral. Pero tienen elementos de órgano privado como los siguientes: la autonomía, el que sus miembros no sean servidores públicos y el tipo de honorarios que remunera su actividad. Este carácter mixto, originado en la Ley 100, no ha tenido hasta ahora discusiones de constitucionalidad. El decreto somete a los miembros de las juntas al código disciplinario (art. 45) y les establece un régimen de incompatibilidades y de impedimentos y recusaciones (arts. 46 y 47). El tema de honorarios y manejo de los recursos tiene una estructura bastante atípica (véanse los arts. 50 a 52).

Conformación: El Ministerio de Trabajo designa los miembros de las juntas, mediante “salas de decisión”, cada una de las cuales resuelve en forma autónoma. La norma regula cómo se conforma cada sala de decisión (integradas por médicos, sicólogos y abogados) e indica las calidades que deben tener los miembros (art. 12). A los miembros se les prohíbe tener vinculaciones con las entidades administradoras o con las entidades de control.

Funciones individuales de los miembros de las juntas: Cuando el decreto habla de las funciones de la junta regional menciona la posibilidad de ordenar la presentación personal del interesado para las evaluaciones correspondientes, así como la posibilidad de “delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o examen físico cuando sea necesario” (art. 14, num. 7º). Esta delegación puede ser inconstitucional o ilegal, pues desvirtúa el carácter colegiado de las decisiones. En otras normas (arts. 15 y 16) se precisan otras funciones individuales de los miembros.

Selección y período de los miembros: El decreto contempla un procedimiento de selección, que equivale a una especie de concurso público que debe efectuar el Ministerio de Trabajo, en el que se establecen criterios de selección y se elaboran listas de elegibles (art. 17). Se eligen para períodos de 3 años y no pueden ser designados para más de 2 períodos continuos (art. 18).

7. El procedimiento ante las juntas de calificación

El Decreto 2463 de 2001 contiene una especie de “código procesal” aplicable a las juntas de calificación, cuyas principales regulaciones son las siguientes:

Sede, horario, actas y reglamento: La junta debe tener una sede de fácil acceso, ejercer sus funciones en jornada diurna y disponer de atención al público dentro del horario fijado (art. 20). De todas las reuniones deben hacerse actas (art. 54) y cada junta debe dictar un reglamento, cuyo contenido mínimo señala el decreto (art. 54).

Trabajadores: Los trabajadores de las juntas son trabajadores particulares regulados en sus relaciones laborales por el Código Laboral. Los miembros de las juntas son solidariamente responsables por el pago de los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores (art. 21).

Competencia: La competencia de la junta regional se determina por el lugar de residencia del afiliado o beneficiario o la del lugar de prestación del servicio. Los conflictos de competencia los resuelve el Ministerio de Trabajo (art. 22).

Pasos de actuación: Se deben seguir los siguientes pasos para actuar ante las juntas de calificación:

Rehabilitación previa: La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando se haya “adelantado el tratamiento y rehabilitación integral”, y antes de que se cumplan 150 días de incapacidad temporal. Expirado el término de incapacidad temporal previsto en el estatuto del sistema de riesgos profesionales (es decir, 180 días o su prórroga por otros 180), las ARP pueden postergar el trámite ante la junta hasta por 360 días adicionales “siempre que otorguen una prestación económica equivalente a la incapacidad que venía disfrutando y exista concepto médico favorable de rehabilitación”. Igual prórroga pueden hacer las administradoras de pensiones (pero con autorización de la entidad de previsión o la aseguradora de la invalidez y sobrevivencia), en los casos de riesgo común en los que haya concepto favorable de rehabilitación (art. 23).

Solicitud de calificación y documentos: Se regula en el decreto qué personas pueden presentar solicitudes de calificación ante las juntas: el afiliado o pensionado, el empleador, la administradora de pensiones, la administradora de riesgos, la aseguradora previsional, los beneficiarios, los trabajadores no afiliados (por intermedio de inspectores de trabajo), etc. Las solicitudes deben contener “el motivo por el cual se envía a calificación”. Si se pide a través de las entidades administradoras del sistema, ésta debe allegarla en los 10 días siguientes (art. 24). Se indica qué documentos deben presentarse, tanto para solicitud de calificación de pérdida de capacidad, como para la calificación del origen (art. 25): se trata de una extensa lista de documentos, que el mismo decreto (art. 26) parece considerar indispensables, pues contempla la devolución por estar incompletos, pero se prevé la posibilidad de decisión con los documentos de que se disponga. Esta norma, lamentablemente, puede dar lugar a excesos procedimentalistas de las juntas, en contra de los derechos de los solicitantes.

Reparto, sustanciación y ponencia: El secretario radica las solicitudes y las reparte entre los médicos de la junta en los 2 días siguientes (art. 27). El ponente recibe la solicitud, procede a la valoración de la persona, si se requiere, estudia las pruebas y documentos y registra el proyecto de dictamen, todo en un término máximo de 6 días (art. 28).

Audiencia: Las juntas deciden en audiencia privada, con asistencia de todos los miembros, y tomando las decisiones por mayoría absoluta (art. 29). La audiencia consiste en la exposición del caso por el ponente, la posibilidad de ordenar nuevos exámenes, la intervención de los asistentes y la emisión del dictamen (art. 30). A las audiencias pueden asistir, con voz y sin voto, el interesado, su médico tratante o los médicos de las entidades del sistema (art. 38). Los dictámenes se emiten en formularios autorizados por el Ministerio de Trabajo, en forma expresa y clara respecto del origen, la fecha de estructuración y la calificación porcentual de pérdida de capacidad laboral (art. 31).

Notificación: El dictamen se notifica en la audiencia o en los 2 días siguientes por correo certificado a los interesados, indicando los recursos que proceden. La notificación se entiende surtida con la entrega personal del dictamen o al vencimiento de 10 días en que éste debe ser fijado en la secretaría (art. 32).

Recursos: Contra el dictamen procede el recurso de reposición, interpuesto dentro de los 10 días siguientes a la notificación, para lo cual basta con exponer, sin formalidades, los motivos de inconformidad y las pruebas respectivas. Puede interponerse reposición y en subsidio apelación o directamente el de apelación. Si se interpone apelación, se debe remitir el caso a la junta nacional en los 2 días siguientes (arts. 33 a 35).

Controversias judiciales sobre los dictámenes: Acogiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema, el decreto es explícito en señalar que las controversias que se susciten por los dictámenes de las juntas se dirimen por la justicia laboral ordinaria, “mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta”, en la cual el secretario la representa (art. 40). Aquí hay una imprecisión procesal, pues las demandas se presentan contra sujetos de derecho y no contra providencias o dictámenes. La demanda sería ante la junta, aunque no sea persona jurídica, representada por su secretario.

8. Comentarios finales

El Decreto 2463 de 2001 constituye un interesante esfuerzo normativo para que el trámite y las funciones de las juntas de calificación de invalidez que creó la Ley 100 se puedan cumplir con arreglo a reglas precisas, claras y equitativas.

El decreto hace depender del Ministerio de Trabajo buena parte de la efectividad de las nuevas disposiciones, lo que supone una actitud muy diligente de ese despacho para el éxito de la reglamentación de las juntas.

En las propias juntas de calificación está la responsabilidad de hacer un trabajo serio y ponderado, ajustándose a las reglas básicas que establece el nuevo estatuto. Y en los usuarios, conocer y hacer valer los derechos que se derivan del mismo.