OIT, 90 años de liderazgo en la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo

Revista N° 155 Sep.-Oct. 2009

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

"Nos reunimos frente a un crítico telón de fondo: desempleo y subempleo crecientes, cierre de empresas y deterioro de las condiciones de trabajo, aumento de las desigualdades, incremento de la pobreza y de la inseguridad y el menoscabo del respecto de los derechos en el trabajo", afirmó el director general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Juan Somavia, días antes del inicio de la reunión 98 de la Conferencia Internacional del Trabajo, que tuvo lugar entre el 3 y el 19 de junio en Ginebra (Suiza).

Con ese negativo panorama de la economía y del empleo mundial, se conmemoraron, durante esos días, los 90 años de existencia de la OIT, organismo que ha ido asumiendo paulatinamente, desde su creación, la responsabilidad de promover la aplicación, en todo el planeta, de los derechos fundamentales del trabajador. La OIT fue fundada en abril de 1919 con el propósito, en ese entonces, de afianzar la paz. Surgió como parte del llamado Tratado de Versalles, que puso fin a la Primera Guerra Mundial.

La OIT se creó "considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y la armonía universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones", señala el preámbulo de la constitución del organismo internacional. Una de las particularidades sobresalientes de la OIT es su conformación tripartita: empleadores, trabajadores y gobiernos. Hoy, están vinculados 183 Estados.

Los órganos que constituyen la OIT son la Conferencia General, en la que cada uno de los Estados miembros cuenta con dos representantes del Gobierno, un representante de los trabajadores y otro de los empleadores. Esta conferencia establece y adopta las normas internacionales del trabajo, a la vez que debate temas sociales y laborales de actualidad. Se reúne a mediados de cada año. La conferencia se pronuncia mediante recomendaciones y convenios internacionales. Estos últimos deben ser ratificados por los Estados miembros.

El Consejo de Administración es el órgano ejecutivo con la tarea de definir las políticas de la OIT, el programa de acción y el presupuesto, que se presentan a la conferencia para su aprobación. También elige al director general de la OIT para periodos de cinco años. Lo conforman 14 empleadores, 14 trabajadores y 28 representantes gubernamentales, 10 de los cuales corresponden permanentemente a los Estados más industrializados.

Finalmente, la Oficina Internacional del Trabajo, que opera como secretaría permanente de la OIT, es responsable de todas las actividades de la OIT, bajo la supervisión del Consejo de Administración y del director general. La oficina cuenta con 1.900 funcionarios, 600 expertos que adelantan misiones de cooperación técnica en el mundo y 40 oficinas en diversos lugares del planeta.

Humberto Villasmil, especialista de derecho laboral del Departamento de Diálogo Social de la OIT, se siente honrado de ser parte de una organización que se explica solo a partir del tripartismo: "Por ende, debe tener una sensibilidad especial para hacer coincidir puntos de vista, pues la visión de los empleadores no tiene que ser igual a la de los trabajadores, ni tampoco a la de los gobiernos".

Sin embargo, acota, los pronunciamientos emanados de la Conferencia Internacional del Trabajo tienen la magia y la fuerza del consenso tripartito, de modo "que cuando se presenta una declaración, no es producto de la reflexión del director general o de un determinado departamento del organismo, sino el producto de una propuesta que logró el consenso de gobiernos, empleadores y trabajadores de 183 países".

Julio Roberto Gómez, secretario general de la Confederación General del Trabajo (CGT) afirma que la OIT reviste una importancia fundamental, porque es el único organismo en donde los trabajadores, en pie de igualdad con el sector empresarial y con los gobiernos, tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista, defender sus ideales y, en colaboración con el mundo civilizado, avanzar hacia un planeta con mayor justicia social. "Si la OIT no existiera, habría que crearla", acota Gómez.

Sana prevalencia

Todas las instancias de la OIT son tripartitas, pues la organización "siempre se ha cuidado de guardar el equilibrio. Por ejemplo, si en la comisión de aplicación de normas hay 30 delegados de los trabajadores y 30 empresarios, siempre habrá 60 gobiernos". Gómez explica que, de ese modo, se garantiza la preponderancia de los Estados frente a los otros dos actores del tripartismo. Reconoce que existe la posibilidad de que empleadores y trabajadores, en ciertas circunstancias, coincidan con la adopción de determinadas decisiones que podrían poner "en calzas prietas a cualquier Gobierno".

No obstante, asevera el directivo de la CGT, esa situación tiene un aspecto negativo, pues, en muchas ocasiones, los gobiernos hacen alianza con los empresarios y "les pasan la aplanadora a los trabajadores" durante una determinada votación. Aunque precisa que, en otras oportunidades, ha sido evidente el acuerdo entre ciertos gobiernos, trabajadores e inclusive algunos empresarios a favor de la aprobación de un convenio.

"La OIT", expresa Carlos Ernesto Molina, consultor en derecho y relaciones laborales, "en los últimos veinte años, se ha empeñado en evidenciar la necesidad de que, en el trabajo, debe respetarse la dignidad de quienes lo ejecutan, cualquiera sea su modalidad (material, intelectual, subordinado, independiente, tercerizado). En este cometido, son de resaltar dos iniciativas impulsadas por la OIT: la Declaración sobre Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, de 1998, que consagra aquellos criterios que deberían observarse siempre, y el concepto de trabajo decente, que integra las garantías esenciales de los trabajadores en cualquier relación de servicios personales (derechos fundamentales, seguridad social, remuneración adecuada), y que pretende ser el eje de todas las actividades de la OIT".

Una las principales preocupaciones actuales de la OIT, según Villasmil, es que el trabajo no puede ser una mercancía y "el desconocimiento de los derechos fundamentales en el trabajo no puede utilizarse, de ninguna manera, como una ventaja comparativa legítima en la que se funde la competencia entre las economías de los países. Reconoce, sin embargo, que existen presiones para que se asuma esa actitud en las naciones. Esa es la lucha: no permitir que el trabajo se quiera presentar como una mercancía".

Por eso, surgió el paradigma del trabajo decente, postulado en 1999. Casi 10 años después, en la declaración de la OIT del 2008, sobre justicia social equitativa, se dice: "en un momento de globalización, muchas veces ingobernada, no se puede admitir que el desconocimiento de los derechos fundamentales sea una ventaja comparativa en ningún caso. Esa tensión la vive el mundo, está a la vista y es la gran lucha, la razón de ser de la OIT".

Expresa que esa declaración del 2008 se produjo en un momento histórico y plantea cómo se puede hacer una globalización gobernada, cuando hay tendencias que pretenden adelantarla sin control alguno, donde las partes sociales, autoridades, empleadores y trabajadores, no tienen nada que decir, donde no hay diálogo social, ni protección.

Melba Díaz, directora de Protección Laboral del Ministerio de la Protección Social, expresa que en el país "se está avanzando en políticas que permitan la promoción de oportunidades para las mujeres y los hombres, a fin de que puedan obtener un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana. El trabajo decente debe ser el eje en donde convergen los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, es decir los derechos en el trabajo, el empleo, la protección y el diálogo social".

El director regional de la OIT para los países andinos, José Luis Daza, explica que la OIT cuenta con un programa de asistencia técnica a los países miembros, que depende de la formulación de proyectos específicos de cooperación técnica, los cuales son financiados mediante "un sistema extra presupuestario, de tal manera que tanto los propios países beneficiarios como otros concurren con fondos para que puedan armarse y desarrollarse proyectos de cooperación". Precisa que, en Colombia, están en marcha cuatro proyectos "financiados a través de los fondos nacionales y dos por fondos extra presupuestarios de otros países".

Daza afirma que uno tiene como objetivo el fomento del diálogo social e implica, al mismo tiempo, favorecer las propuestas sobre libertad sindical, negociación colectiva y mejora del sistema de inspección de trabajo. Otro busca promover el empleo de los jóvenes. Un tercero apunta a incentivar el empleo de las mujeres cabeza de familia y el cuarto concierne al desarrollo local. De los dos proyectos adicionales, uno atañe al apoyo de la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, mientras el siguiente propugna por la erradicación del trabajo infantil, "proyecto que lleva más de 10 años en el país y que opera en todo el continente".

Democracia en las empresas

De tiempo atrás, la OIT ha sido un incansable promotor de la libertad sindical y de la negociación colectiva en el mundo. Al respecto, Daza considera que se debe tener en cuenta que tanto el principio de libre asociación y negociación colectiva como el de igualdad en el trabajo y el de eliminación del trabajo forzoso y erradicación del trabajo infantil forman un componente importante en el desarrollo de las sociedades. "La democratización que todos queremos en la sociedad tiene también una dimensión en la empresa, en las relaciones laborales, y esa democratización se logra a través del reconocimiento de la libertad sindical, de la libertad de asociación de los empleadores y de la negociación colectiva".

Reitera que el mejor sistema de redistribución de rentas es, probablemente, el de la negociación colectiva, donde se tienen en cuenta todas las circunstancias de los sectores, de las empresas, las coyunturas del mercado, la capacidad de los trabajadores y la propia dinámica de la empresa.

Por su parte, Gabriel Mesa, experto en derecho laboral, afirma que la coyuntura actual, relativa a la integración económica universal, a través de instrumentos como los tratados de libre comercio, pone el tema de los derechos fundamentales del trabajador en un punto crucial para el Gobierno y los empleadores.

Mesa sostiene que es el momento de llamar la atención de los empleadores, porque deben entender que, en ese contexto, la mirada va a estar dirigida a ellos, para ver si cumplen o no con los estándares esenciales de la OIT. Esa mirada también se va a orientar al Gobierno con el propósito de establecer si hay políticas relativas a la protección de los derechos de los trabajadores y si existen leyes apropiadas para acercar la normativa interna a los estándares internacionales en esa materia.

"Estamos ante un cambio de paradigma en las relaciones comerciales internacionales. Nuestra economía creció, en buena parte del siglo pasado, al amparo de sistemas de preferencias arancelarias que premiaban la lucha contra las drogas". El Atpdea de EE. UU. y el antiguo sistema generalizado de preferencias de la Unión Europea reconocían la lucha colombiana contra las drogas reduciendo los aranceles para una amplia gama de productos nacionales de exportación.

"En ese paradigma, los empleadores no jugaban ningún papel, simplemente obtenían el beneficio; si se lograban los resultados del Gobierno, en la lucha contra las drogas, entraban a esos mercados. Pero han cambiado las cosas, ahora es el cumplimiento de unos estándares de la OIT lo que abre o cierra las puertas de ese nuevo sistema generalizado de preferencias. El centro de gravedad cambia", comenta Mesa. Ahora la atención se va a fijar en los empresarios y no en el Gobierno, con el objeto de analizar si aquellos cumplen o no las normas de la OIT.

Mesa considera que la OIT no ha sido una institución invisible para los empresarios. Así mismo, asegura que el empleador colombiano considera que es suficiente con el cumplimiento de la normativa laboral y cree que, de ese modo, acata las regulaciones internacionales; no siempre es así, pues estas son más complejas. Entonces, el empleador colombiano debe tener la conciencia de que esas reglas universales son elementos centrales del paradigma que implica practicarlo en las empresas.

El cumplimiento de las normas internacionales se exige no solo a las grandes organizaciones, sino a todo aquel que sea empleador. Según Mesa, se requiere tener en cuenta que las pequeñas industrias suelen participar en la cadena de producción de una gran industria, que, finalmente, puede quedar expuesta a los reparos del mercado internacional. En consecuencia, una compañía grande tiene que examinar toda su cadena de producción, mediante una metodología de trazabilidad o de rastreo, a fin de asegurarse que no registra problemas por el incumplimiento de las normas laborales internacionales por parte de alguno de los proveedores.

Defensa del buen nombre

"Puede que una firma multinacional no tenga trabajo infantil, ni forzoso, pero ¿qué pasa si en una de sus empresas proveedoras existe trabajo de niños?, pues se afecta la reputación de aquella. Finalmente, hoy, lo que está en juego es la reputación empresarial en una sociedad globalizada", sostiene Mesa.

De otro lado, anota, el trabajo informal es una realidad innegable que pone en aprietos a ciertas naciones. El modelo económico predominante se construyó sobre el fundamento de alcanzar el pleno empleo en las sociedades. "Hoy se están viendo fenómenos diferentes, pero es necesario identificar fórmulas en las cuales, de una u otra manera, esas personas que están en la informalidad zuedan(sic) vincularse a las corrientes del empleo formal. Lo que debe buscar una sociedad es generar formalidad en su empleo, a través del desarrollo económico y aquí, más que las normas de trabajo decente, lo que puede prestar un apoyo valiosísimo es el concepto del diálogo social, como fórmula de intercambio permanente de pensamientos para construir una mejor sociedad", asegura Mesa.

"No podemos abandonar, en momentos de crisis, el diálogo social, porque esto llevaría a la anarquía y pasaríamos a una revolución. El diálogo social y el tripartismo la evitan. Ese diálogo, según la declaración de la OIT del 2008, convoca a los actores sociales a encontrar fórmulas para enfrentar las dificultades". Asevera que en una empresa se maneja mejor el problema de la crisis económica generalizada, si hay diálogo entre los empresarios y sus trabajadores, con el apoyo del Gobierno, para esclarecer, por ejemplo, de qué manera se manejan las jornadas de trabajo o el tema de la remuneración. Alcanzar tales logros por vía de la negociación es mejor que llegar a aquellos por vía de la imposición de la crisis. "Si no existe diálogo social, si no hay ejercicio de tripartismo, vamos a estar a las puertas de las revoluciones", puntualiza Mesa.

Entre tanto, Molina asevera que, en el país, se tiene un concepto muy estrecho de diálogo social, prácticamente limitado a la negociación de pliegos de peticiones, y eso con un carácter eminentemente confrontacional y encausado estrictamente en normas procedimentales. Un diálogo social productivo exige alejar la concepción de que este consiste, exclusivamente, en la negociación (que apenas es una de las forma de diálogo), generar mayor clima de confianza y adoptar técnicas de aproximación entre las partes. Se tiene la tendencia a pensar que en un diálogo debe siempre salir un ganador y un perdedor, en vez de dos ganadores".

Gómez cree que los organismos internacionales sí reciben el impacto de las tendencias favorables al liberalismo económico. En su opinión, no ha sido fácil para la OIT sobrevivir a este tipo de situaciones. En la actualidad, comenta, hay sectores de la OIT que consideran muy costosa la realización de una conferencia cada año. Adicionalmente, no creen necesaria la promulgación de más regulaciones en materias laboral y de seguridad social, "de modo que ha sido una odisea trabajar nuevos convenios".

El hecho de que la OIT haya fijado como uno de sus propósitos propugnar por el trabajo decente, que busca el respeto a la dignidad del trabajador, la seguridad social, la estabilidad laboral e ingresos dignos, evidencia los esfuerzos del organismo por anteponer los derechos de los trabajadores ante la acentuada tendencia a favorecer un entorno de pleno liberalismo económico, acota Gómez.

No obstante, aclara Gómez, la OIT "no es un espíritu puro". Es un organismo muy valioso, pero "paquidérmico, demasiado tranquilo". Dado su carácter tripartito, una queja interpuesta ante aquel no ingresa "automáticamente en el Comité de Libertad Sindical, sino que va a un grupo de expertos. Estos se dirigen al país para ver qué indagan. Llega la respuesta de este a Ginebra (Suiza) y la comisión de expertos dice: 'determinado gobierno ha respondido y ustedes (los quejosos) qué argumentación tienen al respecto'. Entonces, eso hace muy lento el trajinar de la OIT, pero a la vez, muy seguro. Cuando hay un pronunciamiento, por ejemplo, desde el Comité de Libertad Sindical, se da la certeza de que se han adelantado todos los procedimientos que corresponden para que sea lo suficientemente transparente una situación".

Según Gómez, a lo largo de sus 23 años de vinculación a la OIT, "lo que uno puede apreciar, en términos de una verdadera modernización institucional, es que se están haciendo muchos esfuerzos para tratar de agilizar los procedimientos". Destaca, además, el empeño de la entidad por profundizar en la profesionalización del talento humano vinculado a la OIT. Reconoce, por otra parte, como un avance tecnológico, la facilidad que se ha logrado para consultar información de la OIT mediante internet, en cualquier momento, mientras "antes se tenía que pedir a Ginebra un documento con un trámite de dos meses".

La casa en orden

Gómez piensa que la OIT no requiere modificaciones en su estructura administrativa actual, prefiere que se conserve "como es hoy, sin ser un dechado de virtudes, pues lo perfecto es enemigo de lo bueno". Tal vez, acota, lo único que podría analizarse, en un momento dado, es el sistema de elección de los miembros del Consejo de Administración, a fin de que se pudiera recurrir al sistema de cociente electoral, entre otras razones, con el ánimo de lograr la representación equitativa, en esa instancia, de las regionales de la OIT en el mundo.

En su opinión, los convenios ratificados por el país han tenido influencia en la evolución de la legislación laboral colombiana. "Si no fuera por los convenios 87 y 98 de la OIT, que tratan de libertad sindical y negociación colectiva, respectivamente, la situación sería más caótica para los trabajadores. El convenio de inspección de trabajo ha sido fundamental como un instrumento a partir del cual podemos presionar permanentemente a los gobiernos para que la labor de inspección sea cada vez más determinante". Así mismo, sigue Gómez, la OIT insistió mucho para que la huelga no fuese calificada legal o no por el Gobierno, sino que tal atribución se trasladara a los jueces.

Por su parte, Díaz, del Ministerio de la Protección Social, destaca los avances en Colombia, derivados de la evolución normativa de la OIT, en especial en lo pertinente al trabajo decente. "Con la Ley 410 de 1997 entra a la legislación colombiana la aplicabilidad del Convenio 144 sobre consultas tripartitas, que fortalece los mecanismos de diálogo social como la Comisión Nacional de Políticas Salariales y Laborales, y las subcomisiones departamentales del mismo tema".

Díaz precisa que la aplicación de los convenios 138 y 182 sobre trabajo infantil ha impulsado el desarrollo de estrategias de erradicación de ese problema, "así como la estructuración del Comité Interinstitucional de Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador, que empieza a avanzar con paso firme. Adicionalmente, se trabaja, en el marco del diálogo social, por la promoción de la libertad sindical y la negociación colectiva (convenios 87, 98 y 151 de negociación en el sector publico)".

Molina sostiene que la mayor influencia de los principios promovidos por la OIT "se ha reflejado en el derecho colectivo colombiano, particularmente a partir de la expedición de la Constitución de 1991, que reconoce a los convenios de la OIT y a otras normas internacionales del trabajo ratificadas el carácter de normas internas principales y obligatorias (arts. 53 y 93 de la Carta Política). Esa influencia se evidenció en la Ley 584 del 2000, que modificó el régimen colectivo laboral".

Sin embargo, sigue Molina, "los mayores cambios en este régimen se han evidenciado por vía jurisprudencial, especialmente en los últimos nueve años. En efecto, la Corte Constitucional ha producido un verdadero revolcón en esa área, mediante numerosas sentencias de inconstitucionalidad, de constitucionalidad condicionada o de tutela, que se fundamentan tanto en los convenios de la OIT ratificados por Colombia, como en pronunciamientos de los órganos de control de ese organismo (específicamente, la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical).

Según Molina, hasta la década de los ochenta, la labor de la OIT tuvo un marcado énfasis en lo normativo, lo que no cree idóneo en los actuales momentos, ni para el futuro inmediato. En consecuencia, considera que la OIT deberá enfocarse en ejercicios de promoción y de cooperación, "con una mayor fuerza en lo concerniente a los derechos fundamentales en el trabajo y al concepto de trabajo decente, como articulador de todas las actividades de la OIT. Es decir, una actuación con un enfoque más ético que jurídico-normativo, que reivindique la equidad y la dignidad del ser humano en el trabajo".

La inatajable dinámica del proceso de mundialización económica ha creado fuertes lazos de interdependencia comercial y financiera entre los países industrializados y aquellos de bajo grado de desarrollo, situación que favorece la ocurrencia de crisis económicas en la modalidad de efecto dominó, fenómeno que, a la vez, genera altas tasas de desempleo y un clima proclive al incumplimiento de los derechos de los trabajadores. En ese escenario, cobra gran importancia la actitud vigilante de un

organismo como la OIT, en alianza con los tres actores principales del tripartismo.

 

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