Panorama y tendencia del Sistema de Coordinación Fiscal en México

Revista Nº 61 Ene.-Mar. 2015

José Luis Liceaga De León 

(México) 

Estudiante de maestría en Derecho con énfasis Fiscal en la Unidad Académica de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas Procurador de la Defensa del Trabajo del Servidor Público del Estado de Tamaulipas y docente certificado del Nuevo Sistema de Justicia Penal mexicano 

Introducción

Como bien lo define Schumpeter: “el espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, las acciones que su política pueda preparar, todo esto y más está escrito en su historia fiscal. Quien sabe escuchar este mensaje puede percibir más claramente que nadie el fragor de la historia del mundo”. Partiendo de esa premisa podemos identificar el grado de importancia que tiene la coordinación fiscal en nuestro país, pues resulta que es la base de la distribución de los dineros provenientes de los impuestos pagados por los gobernados y que permiten la elaboración de las políticas públicas.

Las políticas públicas según Roth Deubel (2002) pueden ser analizadas a partir de tres grandes enfoques: las teorías centradas en la sociedad, las que se centran en el Estado y las teorías mixtas o intermedias. Las primeras, consideran al Estado como una variante dependiente de la sociedad, proponen que las políticas públicas que desarrollará este se encuentran determinadas por las relaciones entre las diferentes clases, fracciones de clases, naciones o grupos de individuos, y minimizan la capacidad del Estado al determinar las políticas públicas, destacando dentro de estas los enfoques marxistas, neo marxistas y las teorías de la dependencia. Las segundas, proponen que las políticas públicas son determinadas por las personas que toman las decisiones políticas o los altos funcionarios, es decir, el Estado selecciona las demandas de la sociedad y provee los servicios necesarios para satisfacerlas, de estas teorías destacan aquellas con enfoques decisionistas, burocráticas y neoweberianas. Las terceras, rechazan los postulados de ambas y adoptan posturas que toman en cuenta diversas variables tanto internas como externas para tratar de explicar las acciones y las políticas públicas, adoptan una postura ecléctica respecto de las anteriores, pues analizan la relación entre sociedad y Estado desde dimensiones verticales (el uno domina al otro) y horizontales (son socios). El enfoque que más se adecua a la presente investigación será el tercero por ser el que permite equilibrar las responsabilidades de la sociedad y del Estado.

Debido a los efectos que tiene la globalización en los Estados, estos ya no tienen que definir sus políticas públicas encaminándolas a resolver púnicamente aquellos problemas inherentes a su régimen interior (políticas sociales y económicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupción e inseguridad), sino que ahora deben preocuparse por adaptarlas a cuestiones supranacionales (bloques económicos, instituciones y políticas acorde a los planteamientos internacionales). Por tanto, en aras de mejorar la percepción internacional de nuestro país debemos analizar primeramente la forma en la que se distribuye el erario para estar en posibilidad de elaborar propuestas que permitan lograr un mejoramiento de las finanzas públicas con la lógica consecuencia de la aplicación de políticas públicas que resuelvan los problemas más apremiantes.

Para poder comprender el modelo económico adoptado por el gobierno mexicano en las últimas décadas, que ha generado las vastas políticas públicas, que buscan el desarrollo económico nacional, es indispensable conocer el antecedente del neoliberalismo, porque este modelo económico es el que prevalece hasta la actualidad.

Así las cosas, en virtud del vínculo entre el Derecho administrativo y el fiscal nos referiremos primeramente a las atribuciones del Estado. Fraga (2001: 14) opina que las atribuciones del estado son los medios para alcanzar determinados fines, y los criterios para fijarlas no constituyen cuestiones jurídicas, sino políticas. En nuestra opinión al dejar de ser el Estado un objeto material y pasar a ser un factor económico, el cumplimiento de sus atribuciones jugaron un papel cada vez más importante en el desarrollo de la sociedad.

Las atribuciones del Estado primeramente fueron mercantilistas (individualismo), ya que bajo el uso de términos clásicos de comercio se limitó a observar el desenvolvimiento de los particulares al emplear las leyes económicas, restringiéndose a mantenerse, protegerse y conservar su orden jurídico y material (estado gendarme). Posteriormente el Estado dejó de asumir una postura de observador, y a través del uso de sus atribuciones trató de satisfacer las necesidades colectivas (wolfhartstat, keynesianismo, estado de bienestar). Finalmente, debido a los excesos del gasto gubernamental ocasionados por el intervencionismo, modificó sus atribuciones hasta la ortodoxia macroeconómica (neoliberalismo).

Una vez que el Estado providencia quedó rebasado debido a las políticas públicas aplicadas, en la Inglaterra de 1979 al llegar al poder el Partido Conservador comenzó a implementarse el modelo macroeconómico (Margaret Tatcher), que no tardó en ser adoptado por Reagan en Estados Unidos y finalmente por México de la mano de Miguel de la Madrid Hurtado.

Los postulados principales adoptados por el neoliberalismo fueron promover el comercio exterior, superar el “estatismo”, eliminar las empresas paraestatales, promover la competitividad, lograr una educación básica universal mientras la educación superior fuera privada, tener un sistema de salud pública para los más pobres únicamente, desapareciendo los sistemas de seguridad social para las demás clases sociales y lograr una disciplina fiscal que lograra tasas positivas de interés, tipo de cambio competitivo, apertura comercial y protección a la propiedad privada.

1. Antecedentes de la coordinación fiscal en México

Las potestades tributarias se encuentran establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En México fue creado el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como mecanismo para evitar la doble tributación derivada de la concurrencia de dichas potestades, así la recaudación de las principales fuentes la realiza el gobierno federal y luego las comparte con los estados y municipios de acuerdo a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.

Los temas relacionados con el federalismo y la coordinación fiscal siempre han sido controvertidos y relevantes, incluso, han producido conflictos entre los tres niveles de gobierno sin que a la fecha se haya logrado un consenso general al respecto. A pesar de existir un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se percibe una inconformidad entre los poderes constituidos en el tema referente al reparto de los recursos financieros, ya que, en algunos estados y municipios a pesar de la existencia de reglas bien definidas sigue existiendo carencia de recursos financieros para implementar políticas públicas.

La forma de gobierno republicana de nuestro país se encuentra establecida en los artículos 40, 43 y 115 del Pacto Federal Mexicano, y permite la coexistencia de los diferentes niveles de gobierno. Por su parte, la forma de estado federativa evita el ejercicio arbitrario de los Poderes de la Unión y de los Poderes Estatales, lo cual genera una coexistencia que tiene como fin último lograr el beneficio común. A consecuencia de estas características los estados federativos merecen contar con los recursos económicos suficientes para satisfacer sus respectivos presupuestos de egresos, pues en ellos se contiene el plan de trabajo a seguir por la administración pública. Para solucionar el problema de la obtención de los recursos mencionados, el legislador estatuyó en el artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos su poder para exigir a los gobernados la aportación de una parte de su patrimonio para así favorecer la sufragación del gasto público. A esto se le denomina poder tributario.

Como sostuvo Pérez Becerril (2004), el poder tributario es el derecho de exigir de los particulares la aportación de una parte de su riqueza para satisfacer los gastos públicos, pero cabría agregar que los gobernados como integrantes de la Nación debemos cumplir con el deber jurídico que nos impone el texto constitucional de contribuir para los gastos públicos. En la Constitución Federal, se expresan las facultades y atribuciones de los distintos niveles de gobierno. Este marco general de referencia no ha sido del todo suficiente para la determinación del arreglo fiscal entre los niveles de gobierno, pues se han dado a lo largo de la historia contemporánea situaciones en donde la concurrencia de las normas provocó una concurrencia impositiva, esto es, la institución de impuestos de la misma naturaleza al contribuyente, regulados por legislaciones distintas, con características diferentes y reclamados por diversas autoridades. Esto ha generado en algunos casos que el ciudadano realice una doble tributación. Para Ilustrar el fenómeno de la concurrencia impositiva, se cita la jurisprudencia con registro IUS 206079 en la que el Pleno del más alto Tribunal Mexicano determinó por reiteración de criterios que la doble tributación no es inconstitucional. Para evitar el fenómeno expuesto, los tres niveles de gobierno consideraron preciso implementar directrices de coordinación fiscal en el país.

Ortega Maldonado (2012) afirma que si bien la Constitución Federal traza algunas líneas sobre las competencias y poderes tributarios, lo cierto es que tal intento no es suficiente para reducir el fenómeno de la doble imposición, e identifica que en muchos aspectos existe una concurrencia impositiva. Ejemplifica con el caso de los juegos con apuestas permitidas en los que existen gravámenes provenientes de los tres niveles de gobierno, y señala que nada impide que este tipo de juegos pueda ser materia tributaria a favor de los municipios. Por ejemplo, tenemos que por una parte en el gobierno federal se concentran muchas de las facultades tributarias del Estado mexicano, dejando a los demás órdenes de gobierno con un poder tributario limitado y dependiendo en gran manera de las decisiones centralizadas del gobierno federal. Por otra parte tenemos que este fenómeno de concentración redunda en el crecimiento desordenado de los núcleos poblacionales urbanos y como consecuencia de ello la falta de recursos y de pobladores en las zonas rurales.

Cruz Covarrubias (2012) señala que se confunde el federalismo y la coordinación fiscal con mayores transferencias financieras, esto hace cada vez más vulnerables y dependientes a los Estados y en consecuencia a los municipios. Además, sostiene que solo alrededor de un 5% del total de los ingresos son recaudados de fuentes propias de las entidades federativas, y finalmente apunta que cada año dentro de la llamada “reforma fiscal” se introducen cambios a la Ley de Coordinación Fiscal que violan el espíritu del federalismo y la soberanía de los Estados reconocida en nuestra Carta Magna.

En nuestra idea, antes de poder aportar una opinión objetiva sobre nuestro sistema de coordinación fiscal, debemos conocer sus primeros esbozos, así como su evolución, además debemos identificar el estado actual del federalismo y la coordinación fiscal en México y las distintas doctrinas que han sostenido esta idea. Finalmente, deberemos identificar y analizar el poder tributario en nuestro sistema jurídico para tratar de descubrir si las estrategias profederalistas han tenido éxito o han fracasado, tratando de dar una ojeada a lo que las legislaciones estatales mencionan respecto de la coordinación fiscal. Realizar una investigación respecto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal puede aportar ideas objetivas para analizar nuestro modelo de coordinación fiscal vigente.

Es importante recordar que el sistema tributario tenía la particularidad de contener diversidad de contribuciones, tanto federales, como estatales y municipales, lo que daba lugar a un sistema complejo e inequitativo para los contribuyentes, por la existencia de demasiadas leyes fiscales, frecuentemente contradictorias, y la multiplicidad de funciones similares de administración tributaria. Al respecto, los primeros ensayos para tratar de erradicar las consecuencias negativas de la concurrencia impositiva (que generaba doble tributación) y las carencias del sistema tributario en México, tuvieron como principal antecedente, una serie de intentos expresados en las denominadas Convenciones Nacionales Fiscales de 1925, 1933 y 1947, cuyo principal objetivo era delimitar claramente las facultades tributarias para la federación, estados y municipios. No obstante, los esquemas de coordinación fiscal y colaboración administrativa anteriores a 1979, no lograron el cometido de eliminar la concurrencia impositiva, aspecto que indujo la generación de dispositivos de coordinación fiscal más sólidos y efectivos.

En la opinión de Arroja (1999: 26) la coordinación fiscal consiste en la participación proporcional que por disposición de la Constitución y la ley se otorga a las subdivisiones políticas en rendimiento de los tributos federales en cuya recaudación y administración han intervenido por autorización expresa las mismas entidades competentes. En México se materializa por medio de la Ley de Coordinación Fiscal.

La Ley de Coordinación Fiscal es una ley general de la que son sujetos aquellos estados que se hayan adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que tiene por objeto regular la distribución de los recursos recaudados por la Federación por concepto de las contribuciones en las entidades. La coordinación fiscal tiene como finalidad crear contribuciones federales únicas en cuyos rendimientos participan los Estados a cambio de renunciar al ejercicio de la potestad tributaria que poseen. Nació bajo los argumentos de dar uniformidad y armonía en cuanto a los porcentajes de distribución de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno.

La Ley de Coordinación Fiscal menciona los medios e instituciones a través de los cuales se desarrollará el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, estos medios son:

• Los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

• Los convenios de Colaboración administrativa.

• La creación de los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas).

El Sistema de Coordinación Fiscal está integrado por cuatro elementos fundamentales: la política fiscal, la distribución de participaciones, la colaboración administrativa y el gasto descentralizado.

En 1980 se estableció una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal que generó la entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en reemplazo del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM). Por otra parte, se formalizó la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el mismo que establece sus lineamientos en una nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Además, se creó un Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. A partir de entonces el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se ha convertido en el instrumento fundamental para regular las relaciones fiscales entre la Federación, los Estados y los municipios. Algunos de los principales objetivos del Sistema de Coordinación Fiscal son lograr la equidad y simplicidad del sistema tributario y fortalecer económicamente las finanzas estatales y municipales. A lo largo de treinta y dos años de haber sido implementado se ha ido enriqueciendo hasta lograr una centralización de facto en la recaudación de impuestos, pues la entidades adheridas al Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal desistieron de cobrar ciertos impuestos a cambio de que la Federación les otorgase participaciones.

Los antecedentes relevantes de la regulación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en nuestro sistema jurídico son los que se dieron durante los sexenios presidenciales de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Enrique Peña Nieto (2012 a la fecha), pues nos permiten formarnos una opinión respecto del pasado, presente y futuro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Así mismo evidencian que su desarrollo se ha dado a la par de la ortodoxia macroeconómica. A continuación se explica de manera general cómo se organizó el reparto de recursos entre los tres niveles de gobierno durante esos periodos, tratando de identificar sus coincidencias y diferencias.

1.1. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) 

1.1.1. Política fiscal 

López Castro entiende por política fiscal el conjunto de instrumentos o herramientas a través de los cuales el gobierno recibe los ingresos que requiere por los distintos medios que se denominan impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, precios y tarifas de bienes y servicios públicos y contribuciones de seguridad social y los usa para financiar el gasto gubernamental y otorgar bienes y servicios a la sociedad.

El periodo presidencial de Miguel de la Madrid Hurtado se distinguió por ser el primero que siguió la ortodoxia macroeconómica (neoliberalismo) propuesta en el consenso de Washington al ingresar al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), hoy convertido en la Organización Mundial del Comercio.

Los postulados principales adoptados por el neoliberalismo fueron: promover el comercio exterior, superar el “estatismo”, eliminar las empresas paraestatales, promover la competitividad, lograr una educación básica universal mientras la educación superior fuera privada, tener un sistema de salud pública para los más pobres únicamente, desapareciendo los sistemas de seguridad social para las demás clases sociales, y alcanzar una disciplina fiscal que lograra tasas positivas de interés, tipo de cambio competitivo, apertura comercial y protección a la propiedad privada.

Cuando Miguel de la Madrid tomó la presidencia encontró un Estado con una inflación casi del 100%, generada por la aplicación del Estado providencia de José López Portillo. Así las cosas, aplicó una política fiscal que tuvo como ejes principales:

• Reordenar las finanzas públicas a través del Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE).

• Aumentar el gasto administrativo a costa de disminuir el gasto social y fomento económico.

• Iniciar un programa de desincorporación de empresas públicas en el que recibió 1.155 empresas públicas, dejando al final de su sexenio únicamente 412.

• Firmar pactos como el PIRE, PAC y Solidaridad, que tuvieron como propósito atacar la inflación.

La política fiscal no fue suficiente para sacar al país de la crisis en que se encontraba, ya que la inflación y la deuda interna aumentaron, se redujeron las actividades industriales y el petróleo tuvo una caída en su precio (el mismo año del terremoto de la Ciudad de México).

1.1.2. Distribución de participaciones 

El sistema de participaciones establecido en la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 constaba del Fondo General y el Fondo Financiero Complementario de Participaciones. Durante 1982 estando como presidente Miguel de la Madrid se estableció el Fondo de Coordinación de Derechos como parte integrante del Fondo General. El actual sistema de participaciones tuvo como base la Ley de Coordinación Fiscal de 1980, y garantizó durante 1981 y 1982 las participaciones que les correspondían a los Estados, pues en ella se concedían participaciones a estos y a los municipios con la aplicación de una fórmula general.

En la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 se establecía que el 13% de los ingresos que obtenía la federación por concepto de impuestos constituiría el Fondo General de participaciones. Para 1982 este fondo constituía el 17.437850%. En 1983 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, modificando el porcentaje de ese fondo al 17.48023% porque los estados y los municipios dejaron de cobrar el IVA a los servicios profesionales y así permaneció hasta 1987.

En 1988 se reformó nuevamente la Ley de Coordinación Fiscal con la intención de integrar el Fondo General de Participaciones con tres elementos:

• Un 30% del IVA recaudado por los Estados.

• Un fondo ajustado.

• Menos devoluciones atribuibles a las entidades federativas.

También fue creada la Reserva de Contingencia para compensar a las entidades la pérdida económica derivada del cambio del sistema; esta se constituía por el 0.5% del ingreso total anual federal.

1.1.3. Colaboración administrativa 

Durante este periodo existieron tres convenios de colaboración administrativa: 1980-1983, 1984-1988 y 1988-1989.

Primer convenio

Inició formalmente el procedimiento de colaboración administrativa fiscal entre la Federación y los Estados. Este convenio establecía que ambas partes consideraban que la administración tributaria compartida mejoraba el oportuno cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.

Las funciones coordinadas durante ese primer convenio fueron: registro federal de causante, recaudación e informática, fiscalización, liquidación de obligaciones fiscales e imposición de sanciones, participación de los trabajadores en las utilidades, notificación y cobranza, recursos administrativos, devoluciones y prórrogas e intervención en el juicio.

Las materias coordinadas fueron: el impuesto al valor agregado, el impuesto federal sobre ingresos mercantiles, el impuesto sobre tenencia o uso de automóviles, el impuesto sobre la renta (ISR)al ingreso global de las empresas causantes menores, el impuesto al ingreso global de las empresas de causantes de personas físicas sujetas a bases especiales de tributación, el (ISR) por la prestación de servicios personales subordinados sujetos a retención, el impuesto sobre remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón que deben pagar los causantes.

Derivado de este primer convenio de colaboración administrativa en materia fiscal los estados recibieron el 35% del monto cobrado por ellos mismos por concepto de impuestos, recargos y multas, 100% de los gastos de ejecución y 50% de la indemnización por cheques devueltos.

Segundo convenio

El segundo convenio de colaboración administrativa en materia fiscal tuvo vigencia durante el periodo de 1984-1988 e hizo notar un avance en la colaboración, lo que fortaleció a los gobiernos estatales.

Las funciones coordinadas durante ese primer convenio fueron: Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, notificación y cobranza, informática, asistencia al contribuyente, consultas y autorizaciones, comprobación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, determinación de impuestos y sus accesorios, imposición y condonación de multas, recursos administrativos e intervención en juicio.

Las materias coordinadas fueron: el impuesto al valor agregado, el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves, impuesto sobre la renta (por ingresos de actividades empresariales de contribuyentes menores, ingresos por actividades agrícolas, ganaderas, conexas y de pesca y retenciones que estén obligados a efectuar los contribuyentes menores y que realizaban actividades pesqueras, agrícolas, etc.), impuesto sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón que deben pagar los contribuyentes, las multas impuestas por las autoridades administrativas federales no fiscales a infractores domiciliados dentro de la circunscripción territorial del Estado, excepto las destinadas a un fin específico o las participables con terceros.

Quedó establecido que los estados percibieran por concepto de la colaboración administrativa los siguientes recursos: el 8% por la recaudación de multas administrativas federales no fiscales y 90% para los municipios, 35% de la recaudación en impuestos coordinados por las actividades de comprobación (programa de fiscalización permanente y pagos por auto corrección), determinación, notificación y PAE, 80% por determinación derivada de visita domiciliaria o revisión de escritorio, 80% por determinación de nueva base pagada por contribuyentes menores, 100% por multas impuestas por el Estado, 100% en gastos de ejecución cobrados por el Estado y sus municipios, y 100% de indemnización por cheques devueltos, excepto en un caso en que se determinó el 50%.

Tercer convenio

El Tercer convenio de colaboración administrativa estuvo vigente en el periodo de 1988-1989, tuvo casi los mismos términos que el anterior, pero en este fue incorporado, en el sistema de participaciones federa-les, una retención directa en materia de impuesto al valor agregado consistente en un 30% de lo recaudado por parte de las entidades federativas.

Las funciones coordinadas idénticas al anterior convenio

Las materias coordinadas fueron:

1. El impuesto al valor agregado.

2. El impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves,

3. El impuesto sobre la renta:

• Por ingresos de actividades empresariales de contribuyentes menores.

• Ingresos por actividades agrícolas, ganaderas, de pesca y conexas de contribuyentes sujetos a reglas generales dictadas por la secretaría, entendiéndose por actividades conexas las comerciales en los giros de introducción y comisión de ganado, aves, pieles en crudo, pescados y mariscos.

• Las retenciones que estén obligados a efectuar los contribuyentes a que se refieren los puntos anteriores, de los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado.

4. Impuesto sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón que deben pagar los contribuyentes señalados en el punto que antecede.

5. Aportaciones del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores.

6. Las multas impuestas por las autoridades administrativas federales no fiscales a infractores domiciliados dentro de la circunscripción territorial del Estado, excepto las destinadas a un fin específico o las participables con terceros.

Quedó establecido que los estados percibieran por concepto de la colaboración administrativa los siguientes recursos: el 8% por la recaudación de multas administrativas federales no fiscales y 90% para los municipios, 35% de la recaudación en impuestos coordinados por las actividades de comprobación (programa de fiscalización permanente y pagos por autocorrección), determinación, notificación y PAE, 80% por determinación derivada de visita domiciliaria o revisión de escritorio, 80% por determinación de nueva base pagada por contribuyentes menores, 100% en multas impuestas por el Estado, 100% en gastos de ejecución cobrados por el Estado y sus municipios, y 100% de indemnización por cheques devueltos, excepto en un caso en que se determinó el 50%.

1.1.4. Descentralización 

Miguel de la Madrid comenzó el proceso de descentralización nacional del sistema de salud para dar continuidad a sus reformas constitucionales, esto se evidenció en la Ley General de Salud de 1984 que otorgaba responsabilidades administrativas a los estados. Sin embargo, no logró durante su sexenio terminar con el proceso de descentralización.

1.2. El sexenio de Vicente Fox Quesada (2000-2006) 

Los postulados principales adoptados por el neoliberalismo fueron promover el comercio exterior, superar el “estatismo”, eliminar las empresas paraestatales, promover la competitividad, lograr una educación básica universal, fomentar la privatización de la educación superior, tener un sistema de salud pública para los más pobres únicamente, desapareciendo los sistemas de seguridad social para las demás clases sociales procurando la desestatificación de los servicios médicos, y conseguir una disciplina fiscal que lograra tasas positivas de interés, tipo de cambio competitivo, apertura comercial, y protección a la propiedad privada.

La política económica y la política fiscal adoptada por nuestro país durante el gobierno de Vicente Fox Quesada no distó mucho de sus tres antecesores, pues trató de dotar a las instituciones nacionales de poder para controlar la economía siguiendo el modelo neoliberal.

Algunas de las propuestas que hizo Vicente Fox en su “Nueva Hacienda Pública Distributiva” fueron:

• IVA en alimentos, medicinas, libros, periódicos, construcción de casas y colegiaturas.

• Deducción de impuestos de las colegiaturas.

• ISR en previsión social.

• Eliminación del régimen simplificado.

• Obligar a los pequeños contribuyentes a utilizar máquinas de comprobación fiscal.

• Tasa diferenciada del impuesto sobre automoviles nuevos (ISAN) para automóviles ecológicos.

Sin embargo, muchas de estas propuestas fueron rechazadas por el Congreso de la Unión, principalmente porque ante la apertura democrática de nuestro país se tuvo por primera vez un Congreso de mayoría de oposición al partido político en el poder.

A continuación, se comentarán algunas de las propuestas de política fiscal que se materializaron en este tiempo:

2001: la Ley de Ingresos establecía ingresos superiores a los aprobados en el ejercicio anterior, lo que significó incrementos al ISR, tenencia, impuesto al activo (Impac), ISAN y Comercio Exterior. A mediados del 2001, propuso la “Nueva Hacienda Pública Distributiva” que contenía planteamientos tales como IVA a alimentos y medicinas.

2003: modificación de tasa del ISR a las personas morales aplicando al resultado fiscal obtenido una tasa del 32%.

2006: se aprobó la disminución paulatina del ISR a las personas morales para quedar en una tasa del 28%, es decir, en el 2006 de 29% y a partir del 2007 en 28%.

Se disminuyó el monto de la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas (PTU) generadas a partir de 2005 para hacer al país más atractivo para los inversionistas.

Tras los seis años de gobierno de Vicente Fox la tasa promedio de crecimiento anual del producto interno bruto fue solamente del 2.3%, lo que no fue relevante para la economía mexicana. A lo largo de los años y a pesar de los amplios proyectos que sostuvo durante su campaña, terminó adoptando posturas económicas conservadoras que fueron poco atractivas para la iniciativa privada, pues ofreció pocos estímulos económicos a los inversionistas que crearon únicamente un promedio de 123.083 empleos formales por año, que generaron que el 44.2% de la población que se incorporó al mercado de trabajo durante ese periodo emigrara hacia los Estados Unidos de Norteamérica, esto es 3.450.000 connacionales.

La política fiscal de esa época sentó el sustento de políticas públicas que beneficiaron a los más necesitados, por ejemplo, el “Programa de Salud para Todos” que impulsó la protección de los mexicanos carentes de seguridad social, y que en el siguiente sexenio sería llamado “Seguro Popular”.

1.3. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)

1.3.1. Política fiscal

Al terminar el periodo de Miguel de la Madrid Hurtado, las crisis económicas sufridas por el país en los treinta años anteriores ocasionaron que las elecciones presidenciales, donde resultó triunfador Carlos Salinas de Gortari, fueran ganadas con el porcentaje más bajo hasta ese momento (50.79%). El PAN gana por primera vez la gubernatura de un estado (Baja California Norte).

Al tomar el poder Carlos Salinas de Gortari recibe nuevamente un estado en crisis económica, pero decide continuar aplicando la ortodoxia macroeconómica. Como presidente aplicó una política fiscal que tuvo como ejes principales:

• Reducir considerablemente el tamaño del sector público.

• Acelerar la apertura comercial de nuestro país (un claro ejemplo es el TLCAN).

• Renegociar la deuda externa.

• Intentar mejorar las finanzas públicas tratando de impulsar el ahorro.

• Formular el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico.

• Reducir el impuesto sobre la renta del 42% al 34%.

• La creación del impuesto al activo con una tasa del 2%.

• Aplicar un nuevo impuesto del 1% para la adquisición de vehículos usados.

• Los impuestos más significativos fueron el IVA y el ISR.

• Los ingresos petroleros representaban un 4.4% del PIB.

Además continuó con las reformas estructurales que impulsó su antecesor.

La política fiscal aplicada por el entonces presidente generaron inseguridad en el sector privado al final del sexenio, también el 1.º de enero de 1994 (primer día de vigencia del TLCAN) se levantó en armas el EZLN, conformado por indígenas oriundos del estado de Chiapas.

1.3.2. Distribución de participaciones

Como se dijo, la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 constaba del Fondo General y el Fondo Financiero Complementario de Participaciones. En 1990 las reformas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tuvieron el objetivo de cambiar los criterios de las asignaciones. La reforma unió los dos fondos referidos en el Fondo General de Participaciones, el cual se distribuía de la siguiente manera:

El 45.17% de este, en proporción directa con el número de habitantes que tuviera cada entidad en el ejercicio de que se tratara. El 45.17% en términos del artículo 3.º de la Ley de Coordinación Fiscal (que era distribuido en función del crecimiento de la recaudación de los impuestos asignables que se lograra en cada entidad federativa), y el 9.66% restante, se distribuía en proporción inversa a las participaciones por habitante que tuviera cada ciudad. Estas son el resultado de la suma de participaciones a que se referían las fracciones I y II de este artículo, en el ejercicio de que se trate. Esta parte se distribuyó bajo las reglas de distribución que tuvo el Fondo Financiero Complementario.

En 1994 se crearon otros fondos como los de Desarrollo Municipal y de Comercio Urbano. En diciembre de 1995 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, aumentando el porcentaje de participación de los impuestos federales asignables al Fondo General, del 18.1 al 20%. También se dieron nuevas oportunidades a los estados para contar con nuevos impuestos e ingresos, principalmente sobre automóviles nuevos. Además, se revisó la forma de reparto del Fondo de Desarrollo Municipal en el sentido de que para aquellos estados y municipios que optaran por aumentar sus ingresos propios perderían cuatro quintos en su participación del fondo.

1.3.3. Colaboración administrativa

Durante este periodo existió un solo convenio de colaboración administrativa en materia fiscal, estuvo vigente del año 1990 al año 1996. Esto se dio porque el convenio anterior que estuvo vigente durante el periodo de Miguel de la Madrid tuvo una vigencia de 1988 a 1989.

Dio marcha atrás a la administración del IVA por parte de los Estados, argumentando que una administración centralizada superaría los problemas técnicos que se estaban manifestando en la administración que realizaban las entidades federativas. Se buscó orientar el convenio en las tareas de vigilancia y control fiscal de las obligaciones de los contribuyentes. Se continuó la colaboración en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehículos para los estados, así como multas federales no fiscales y administración de derechos por uso a aprovechamientos de la Zona Federal Marítimo Terrestre.

La colaboración administrativa durante este periodo tuvo como principal objetivo evitar la evasión fiscal de los principales impuestos federales. Las facultades y funciones coordinadas durante este periodo fueron en materia de IVA: facultades de comprobación del cumplimiento de las disposiciones fiscales en forma coordinada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Ordenar y practicar las visitas de auditoría e inspección, así como en las oficinas de la autoridad competente; en materia de multas federales: notificar multas, determinar sus accesorios, devolver cantidades pagadas indebidamente, conceder autorizaciones, y en materia de determinación de ingresos federales: determinar los impuestos y sus accesorios, imponer multas por infracciones al Código Fiscal de la Federación (CFF).

Las materias coordinadas fueron: el impuesto al valor agregado, respecto de las funciones que en ese convenio se señalaban expresamente, impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves, y las multas impuestas por las autoridades administrativas federales no fiscales a infractores domiciliados dentro de la circunscripción territorial del Estado, excepto impuestas por la secretaría y sus organismos desconcentrados.

En materia de incentivos económicos, correspondió al estado el 80% del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos recaudado por el Estado en el mes inmediatamente anterior. Por las actividades de fiscalización conjunta en materia de IVA, 100% del monto efectivamente cobrado de los créditos determinados (principal, recargos y multas) por la acción fiscalizadora en dicho impuesto. En materia de multas impuestas por autoridades federales, 100% del importe efectivamente cobrado, excepto las impuestas por autoridades federales no fiscales, en las que la percepción fue y sigue siendo de 98%, correspondiendo un 90% a los municipios (cuando efectuaban la recaudación) y un 8% a los Estados.

1.3.4. Descentralización 

Carlos Salinas de Gortari continuó los planes de descentralización del sistema de salubridad empezados por Miguel de la Madrid, esto lo hizo pensando operar nuevos servicios en el programa Solidaridad. De entre las políticas de descentralización destacan aquellas que tienen que ver con la educación, también la creación del OPD Luz y Fuerza del Centro.

2. Situación actual del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

2.1. Enrique Peña Nieto (2012 a la fecha) 

Todavía es muy temprano para poder asegurar que la política fiscal del actual presidente va hacia uno u otro lado; sin embargo, la tan nombrada “Reforma fiscal” deja entrever que el actual mandatario tiene la intención de continuar con el sistema neoliberalista de todos sus antecesores. De lo dicho, se pueden notar que su política fiscal tiene como objetivo:

• Ampliar la base de contribuyentes.

• Hacer más eficiente el sistema recaudatorio.

• Evitar la evasión fiscal.

2.1.1. Política fiscal 

• Se incluyó el impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a los combustibles fósiles.

• Se creó el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios a alimentos con alto valor calórico, que contengan 275 kilocalorías o mayor por cada 100 gramos.

• Se creó un impuesto especial de un peso adicional por litro por las bebidas saborizadas, así como concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores.

• Impuesto del 16% a la comida y venta de mascotas.

• IVA al chicle.

• IVA a los transportes foráneos.

• Homologación del IVA en las fronteras.

• Pago de ISR de 30% para las personas físicas que ganen hasta 750.000 pesos; pagarán 32% quienes ganen más de esa cantidad; quienes tengan ingresos de más de un millón de pesos tendrán que pagar 34% de ISR y para quienes ganen más de 3 millones, el impuesto será de 35%.

• Gravar las ganancias de quienes jueguen en la bolsa.

• La compra de oro, joyas, orfebrería, piezas artísticas u ornamentales seguirá con tasa cero para ventas intermedias y cuando el contenido de oro del producto sea de al menos 80%.

• Desaparecen el Impuesto Empresarial a Tasa Única y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), con el fin de que los ingresos empresariales estén gravados solo en el ISR.

2.1.2. Distribución de participaciones 

La última reforma de la Ley de Coordinación Fiscal publicada el 09/12/2013 establece las siguientes participaciones:

1. La recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravados con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:

a) El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebida alcohólicas fermentadas y bebida alcohólicas.

b) El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.

2. 100% de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre la renta que efectivamente se entere a la Federación.

3. El Fondo de Fiscalización y Recaudación estará conformado por un monto equivalente al 1.25% de la recaudación federal participable de cada ejercicio. Las entidades que se ajusten a lo establecido en el artículo 10-A de esta ley, recibirán mensualmente un anticipo por concepto del fondo a que se refiere este artículo, que ascenderá a la cantidad mensual promedio que corresponda a lo que la entidad recibió en el ejercicio del 2013 por concepto del Fondo de Fiscalización.

4. El Fondo de Extracción de Hidrocarburos estará conformado con el 0.6% del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex Exploración y Producción, en términos de lo previsto en el artículo 254 de la Ley Federal de Derechos. El fondo será distribuido entre aquellas entidades que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

5. El Fondo General de Participaciones se determinará por cada ejercicio fiscal de la Federación, la cual en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediatamente anterior. Las entidades dentro del mismo mes en que se realice el cálculo mencionado, recibirán las cantidades que les correspondan conforme a esta ley, en concepto de anticipos a cuenta de participaciones.

Cada cuatro meses la Federación realizará un ajuste de las participaciones, efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida en ese periodo. Las diferencias resultantes serán liquidadas dentro de los dos meses siguientes. Los municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2.º de esta ley.

2.1.3. Colaboración administrativa 

El actual convenio de colaboración administrativa en materia fiscal fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 12 de noviembre del 2008.

Las facultades y funciones coordinadas durante este periodo fueron:

a) Las referidas en el artículo 41 del Código Fiscal de la Federación, en los términos que se establecen en la cláusula décima sexta.

b) La comprobación del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 29 y 42, fracciones IV y V del Código Fiscal de la Federación, en los términos señalados en la cláusula décima séptima.

c) Las relativas a la aplicación del procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivos los créditos fiscales determinados por la federación a que se refiere la cláusula décima octava.

d) Las de verificación del cumplimiento de las obligaciones fiscales y aduaneras, derivadas de la introducción al territorio nacional de las mercancías y los vehículos de procedencia extranjera, excepto aeronaves, así como su legal almacenaje, estancia o tenencia, transporte o manejo en el país cuando circulen en su territorio y, en su caso, la determinación de créditos fiscales, en términos del anexo correspondiente.

e) Las de promoción del uso de los certificados de la Firma Electrónica Avanzada, para la realización de los trámites y servicios electrónicos, de acuerdo a lo establecido en la cláusula séptima. El ejercicio de las facultades relacionadas con derechos federales.

Las materias coordinadas fueron:

I. Impuesto al valor agregado, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena, décima y décima primera.

II. Impuesto sobre la renta, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena, décima, décima primera y décima segunda.

III. Impuesto al activo, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena y décima.

IV. Impuesto especial sobre producción y servicios, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena y décima.

V. Impuesto empresarial a tasa única, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena, décima y décima primera.

VI. Impuesto a los depósitos en efectivo, en los términos que se establecen en las cláusulas octava, novena y décima.

VII. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves, en los términos de la cláusula décima tercera.

VIII. Impuesto sobre automóviles nuevos, en los términos de la cláusula décima cuarta.

IX. Multas impuestas por las autoridades administrativas federales no fiscales a infractores domiciliados dentro de la circunscripción territorial de la entidad, excepto las destinadas a un fin específico y las participables a terceros, así como las impuestas por la Secretaría y sus órganos desconcentrados, en los términos de la cláusula décima quinta.

3. Futuro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Mexicano

En la actualidad, puede decirse que el fenómeno de la doble tributación es casi inexistente, sin embargo, la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, conjuntamente con los beneficios que trajo al sistema tributario mexicano ocasionan la necesidad de identificar aquellos aspectos en donde todavía existe espacio para una evolución, que pueda influir en la propuesta de la elevación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a rango Constitucional, pues tanto las entidades federativas como los municipios requieren mayores fuentes de ingreso, eficiencia del gasto público y una mejor y más amplia colaboración administrativa en materia fiscal. Identificar las reglas y principios actuales del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Una de las situaciones que se debe analizar con claridad es el hecho de que por una parte la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la concurrencia fiscal, y por otra parte el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha generado la centralización de facto de la facultad de recaudación tributaria, quedando prácticamente las Entidades Federativas y los Municipios como “observadores” de la recaudación y beneficiarios de las “facultades tributarias” de la Federación.

En la opinión del autor Hoyo D’Addona (1986), la Constitución establece un régimen de concurrencia de facultades impositivas de Federación y estados; y solamente en un número limitado de materias establecidas en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional se otorgó al Congreso de la Unión facultades exclusivas para crear ciertas contribuciones, con lo que se negó la misma posibilidad a las legislaturas de los estados. Además, con dicha reforma se ordenó la “participación” de los estados en los impuestos federales que se establecieran sobre las bases señaladas como exclusivas del poder legislativo federal. Sin embargo, en una evolución que jamás previó el poder revisor de la Constitución, el esquema de la fracción XXIX del artículo 73 comenzó a generalizarse, no ya por mandato constitucional, sino por decisión de la Federación, que en sus leyes sobre impuestos especiales ofrecía participaciones a los estados, si estos libremente decidían no gravar las mismas bases, “y los estados fueron aceptando estas invitaciones, hasta llegar al gravamen general al comercio y a la industria: el impuesto sobre ingresos mercantiles, y de ahí, a la recaudación federal total”. También opina que el sistema de coordinación fiscal que a la postre fue creado, deriva de las facultades implícitas del Congreso de la Unión, establecidas en la fracción XXX del artículo 73 constitucional. Sin embargo, refiere que ya que el resultado de la coordinación fiscal discrepa del sistema original de concurrencia impositiva, sería oportuno acoger expresamente dicho resultado en el texto constitucional.

En el mismo sentido se pronuncia Pérez Becerril (2004), quien recomienda en el corto plazo y para efecto de otorgar suficientes recursos financieros a Estados, Distrito Federal y Municipios elevar a rango constitucional el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, previa revisión de los porcentajes de participación correspondientes a cada nivel de gobierno; por su parte, Margaín Manautou (2007), señala que las raíces del actual sistema de coordinación fiscal se encuentran en la doctrina, legislación y jurisprudencia argentina, ya que en este país surgió la tesis de que para un solo territorio debe existir un solo impuesto y de que, para este efecto, el único ente que debe crear impuestos es la Federación y esta otorgar participación a los Estados y municipios. Y agrega que para resolver el problema impositivo que prima en México, y fortalecer la economía de los Estados y municipios, lo recomendable es que se analice cuidadosamente en una Convención Nacional Fiscal y con las conclusiones y recomendaciones tomadas en ella se promueva la reforma de la Constitución, estableciendo cuáles son las fuentes exclusivas de la Federación, de los Estados y de los municipios, y que las restantes serán gravadas concurrentemente por las tres entidades.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no se encuentra contenido explícitamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que se deriva de las facultades implícitas del Congreso de la Unión establecidas en el artículo 73, fracción XXX de esta. Surgió como parte de la necesidad del Estado mexicano de acabar con un sistema complejo e inequitativo para los contribuyentes, por la existencia de demasiadas leyes fiscales, frecuentemente contradictorias, y la multiplicidad de funciones similares de administración tributaria. La esencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en lo siguiente: la Federación y los estados pueden firmar convenios de coordinación fiscal, por medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades tributarias a favor de la Federación, a cambio de obtener una participación en los ingresos fiscales federales. A consecuencia de esta estrategia de armonización del sistema tributario nacional, las entidades federativas que se encuentran adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para recibir las participaciones que establece la propia ley, lo hacen mediante un convenio que celebran con la SHCP y que debe ser autorizado o aprobado por la legislatura local. Dicho convenio se denomina Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, mismo que establece, tanto en su clausulado como en los diversos anexos del que consta, diversas restricciones al poder tributario de las entidades federativas y municipios.

En la actualidad, todos los estados han signado este tipo de convenios, lo cual ha hecho que los dos impuestos más importantes (el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado), sean establecidos y administrados por la Federación (a pesar de que ninguno de esos dos impuestos se hayan asignado de manera expresa al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción XXIX constitucional, que es el artículo que establece la lista de impuestos federales). Esta situación ha hecho que la Federación controle alrededor del ochenta por ciento de los ingresos totales generados en el país, lo cual es un indicador del grado de dependencia financiera de los estados y municipios en relación con la Federación.

En el año dos mil cuatro sin éxito y a través de una Convención Nacional Hacendaria se pretendió definir las responsabilidades de gasto y las atribuciones y facultades impositivas que correspondan a cada uno de los órdenes de gobierno. Considero que cualquier investigación que se realice respecto de este tema puede contribuir de manera ilustrativa en el desarrollo de estos tópicos.

Dando una vista rápida a la forma en que se han ido distribuyendo los recursos públicos desde el año 1982 hasta la fecha, se puede afirmar que la distribución al nivel federal ha ido incrementando. Esto es, antes de 1982 era distribuido un 63% del recurso recaudado, pero en fechas recientes es distribuido un 81.1%. Caso contrario pasa respecto de las entidades federativas y los municipios, porque la distribución de los recursos ha ido mermando lo que creo redunda que dependan del nivel federal. Cabe hacer en este punto la reflexión, ¿qué pasaría si el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal distribuyera mayor porcentaje a los Estados y a los municipios?, creemos que la respuesta tiene que ver más con un enfoque político que meramente administrativo, ¿acaso se teme a la idea de dotar de autonomía financiera a los estados y municipios?, igualmente creemos que el trasfondo tiene tintes políticos.

Los servidores públicos especialmente aquellos que tienen funciones materialmente legislativas deben ser capaces de apartar los intereses personales y partidistas a los intereses nacionales, ya que, la mezcla de ellos solamente perjudica a nuestro país. Por esa razón debemos recordar que todos los servidores públicos han protestado cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y como consecuencia de ello se encuentran obligados a anteponer los intereses de la colectividad por encima de los intereses de los grupos económicos y políticos. De manera que la distribución de los recursos tributarios debe estar exenta de cuestiones subjetivas que la vicien.

Conclusiones

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Mexicano se materializó jurídicamente en 1980 mediante la reforma que se realizó a la Ley de Coordinación Fiscal; sin embargo, fue durante el periodo presidencial de Miguel de la Madrid Hurtado que empezó a aplicarse en conjunto con el sistema neoliberal, y su coexistencia ha permitido que el federalismo constitucional sea únicamente político porque en realidad los dos impuestos más importantes (el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado), son establecidos y administrados por la Federación, lo que evidencia un centralismo de facto.

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