Plusvalía en Colombia 10 años, teoría y realidad

Revista Nº 143 Sep.-Oct. 2007

Harold Ferney Parra Ortiz 

Abogado Tributarista – Profesor Universitario 

El 18 de julio de 1997, el Congreso de la República expidió la Ley 388, con la cual se modificaban la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictaron otras disposiciones.

La Ley 388 de 1997 tiene como objetivo establecer los mecanismos que permitan a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

Del mismo modo, la ley plantea como objetivo garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, como también por la protección del medio ambiente.

En observancia de la ley, los municipios, uno a uno (hoy son más de 1000), fueron expidiendo sus planes de ordenamiento territorial (POT), buscando el desarrollo de la ciudad y en general estableciendo políticas del suelo en beneficio de la comunidad.

Es lógico pensar que en períodos de amplio crecimiento tanto económico como urbanístico, los precios de la tierra se incrementen a ritmos especulativos sobre los que el Estado tiene poca forma de control, alejando la tierra cada vez más de los pobres y solo permitiéndoles el acceso a la misma con la intervención directa del Estado vía subsidios, que encarecen aún más la tierra de potencial social.

La teoría

La plusvalía está definida etimológicamente como el “aumento del valor de un bien mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor”(1). Esta definición remite al principio ético esencial que legitima la participación en la plusvalía para la colectividad, en la medida en que se trata de incrementos en los precios de la tierra que no se derivan del esfuerzo o trabajo de su propietario, sino de decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general. El aumento de los precios de suelo, resaltando que se trata exclusivamente del suelo, es un beneficio privado que surge de un proceso colectivo, como es la urbanización. Los propietarios de los terrenos de la ciudad o de sus alrededores ven crecer su patrimonio, a veces de manera muy apreciable, a costa del esfuerzo global de la sociedad, sin que ellos desempeñen un papel activo en esta elevación de precios.

Lo equitativo es que el Estado, en representación de los intereses colectivos, rescate ese beneficio para ponerlo al servicio de la comunidad, como bien lo ha entendido y formalizado el ordenamiento jurídico colombiano.

Cuando revisamos la Ley 388 de 1997, encontramos que la participación en la plusvalía está concebida como un mecanismo de regulación del mercado que se articula claramente con los instrumentos de gestión del suelo y como un derecho de la colectividad a participar en los incrementos de los precios de la tierra derivados de la acción del Estado, al mismo tiempo que presenta sin lugar a dudas características propias de los tributos.

Esta característica adicional de tributo la adquiere por la implícita obligatoriedad —impuesta por el Estado al ciudadano— de participar de la plusvalía generada y, para ello, es necesario que medie un acto jurídico que tenga la capacidad de ser fuente de obligaciones, como es una ley (L. 388/97)

“A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre el uso tradicional de los instrumentos de captura de plusvalía para aumentar los ingresos fiscales y la necesidad de incorporar las metas de redistribución en tales políticas, debemos contemplar el concepto de la captura de plusvalía con una visión mucho más amplia. Aun limitándonos a su usual definición centrada en incrementos específicos del valor del suelo, es preciso que al menos tres acciones o decisiones públicas no autónomas estén asociadas con el principio distributivo de captura de plusvalía:

1. Una acción pública original (regulación, inversión, etc.) que genere incrementos en el valor del suelo.

2. Una segunda acción para capturar (parcialmente) este valor, y

3. Una tercera acción relacionada con el destino o uso de los recursos recolectados”(2).

La Ley 388 de 1997 define la plusvalía como un instrumento que permite al municipio captar una parte de los beneficios generados por la acción urbanística que regula el suelo urbano.

Son hechos generadores de la plusvalía(3):

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Estos hechos generadores nacen de forma necesaria de una actuación urbanística en la cual el Estado, mediante la generación de un acto administrativo, concede o autoriza mayores beneficios al propietario del predio, sin que le cueste a este, en principio, ni un solo peso. Solamente con la aplicación de la plusvalía, una vez establecido el mayor valor del predio como consecuencia de la actuación urbanística, entra el municipio a ser socio en un porcentaje que va del 30% al 50% del mayor valor por metro cuadrado generado(4).

Debemos precisar entonces que, dentro del esquema colombiano —asimilado del sistema español de recuperación de plusvalías—, los planes de ordenamiento territorial, los planes parciales y las unidades de planeamiento zonal no son instrumentos que adopten autorizaciones específicas respecto de inmuebles y propietarios o poseedores. Los planes de ordenamiento territorial y/o los instrumentos que lo desarrollan delimitan unas zonas o subzonas beneficiarias de una o varias acciones urbanísticas y en ellos se determina si tienen “efecto de la plusvalía”, pero solo cuando se autoriceespecíficamente el cambio de uso o el mayor aprovechamiento del suelo para cada predio, se realiza el hecho generador, o cuando efectiva y específicamente se autorice la incorporación a suelo de expansión urbano o suburbano, para cada predio.

El vínculo jurídico entre los propietarios o poseedores y el Estado o ente territorial, cuando se expiden planes de ordenamiento territorial, o cuando estos se desarrollan mediante otros instrumentos, no nace con ellos, sino que queda latente, como posibilidad y solo se hace exigible, si se dan las situaciones previstas en la ley (solicitud de licencia de urbanización o construcción, cambio efectivo de uso del inmueble). Si estas situaciones o hechos no se dan, no nace la obligación tributaria, no se causa el gravamen ni será obviamente exigible.

La liquidación de la participación en plusvalía se hará por parte del Municipio, observando en primera medida el precio del suelo sin plusvalía, para lo cual se tomarán como base los avalúos catastrales de los predios en el municipio conforme a la información que posee la entidad catastral. Posteriormente se efectuará una determinación por zonas homogéneas acorde con los planes parciales o las unidades de planificación zonal en suelo urbano, estableciéndose valores por metro cuadrado avaluados de acuerdo al máximo aprovechamiento concedido conforme con la autorización dada, es decir, al cambio en las normas de uso del suelo o mayor permiso en la construcción (densidad) de pisos o metros cuadrados de un predio. La diferencia entre estos dos valores así establecidos conforma la plusvalía, la cual se liquidará siempre teniendo en cuenta el número de metros cuadrados de suelo, siendo necesario para la determinación de la misma —al tenerse en cuenta el máximo aprovechamiento— las posibles áreas a construir, al resultado como valor plusvalía se le aplica la tarifa que conforme con la ley podrá establecerse entre el 30% y el 50% del mayor valor generado.

Otro punto que vale la pena resaltar es que la participación en plusvalía permite al municipio generar progreso urbanístico y social sin la necesidad de gastar un solo peso, como sí ocurre con la figura del banco de tierras municipal, tan de moda en el país en la actualidad.

“El artículo 84 de la Ley 388 fija las modalidades de pago de la participación en plusvalía, entre las cuales destacamos el pago en efectivo, la transferencia de terrenos, el reconocimiento accionario al municipio, la ejecución de infraestructura vial o la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación liquidada”.

De esta forma, el municipio puede perfectamente efectuar obras de urbanismo de interés social, haciendo partícipe al constructor privado de las mismas, es decir, concediéndole beneficios conforme al plan de ordenamiento territorial, que generen las cargas necesarias para llevar adelante los proyectos.

Las plusvalías podrán pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero en efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales(5).

Mecanismos como el expuesto permiten al municipio obtener suelo de forma gratuita o a un costo bastante bajo, que puede ser destinado a viviendas de interés social o a infraestructura de servicios públicos.

Otro de los ítems interesantes de la participación en plusvalía es que los recursos captados con ella tienden a promover el cumplimiento del artículo 51 de la Constitución Política(6) en cuanto al otorgamiento de viviendas dignas para los Colombianos, ya que el artículo 85 de la Ley 388 de 1997 establece que el producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará de forma prioritaria a la compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.

Lo anterior quiere decir que el suelo se convierte en fuente de financiamiento para la construcción de obras de urbanismo a favor de los más necesitados, ya que la aplicación de recuperación de plusvalías debe generar los efectos planteados en la norma, es decir, lograr un mayor aprovechamiento del suelo urbano y a la vez reducir y controlar el valor de los suelos, evitando la especulación y la retención de terrenos por parte de sus propietarios. Así mismo, las reglas urbanísticas que generan plusvalías deben alentar al desarrollo de sectores deprimidos, como el centro de la ciudad en Bogotá, implementar la construcción de edificios altos con características de seguridad en sectores no muy apetecidos y primordialmente buscar la financiación de construcciones de vivienda de interés social para los más pobres en áreas de poco desarrollo, así como la colocación de infraestructura vial y de servicios para estos sectores, eliminando cinturones de miseria y entornos que podrían tener mejores desarrollos.

La realidad

Si bien la gran mayoría de ciudades capitales colombianas tienen dentro de su normativa establecida la participación en plusvalía(7), no todas la cobran, es más, podríamos afirmar sin temor a equívocos que solamente dos ciudades han venido efectuando el cobro de la participación en plusvalía de forma efectiva, estas ciudades son Bogotá y Pereira.

Se ha observado en estas dos ciudades que la participación en plusvalías es un excelente mecanismo para efectuar el reparto de cargas y beneficios, buscando la inversión de las entidades privadas y generando el menor costo posible para el municipio. Pereira ha realizado programas con la participación en plusvalía conforme con lo regulado en el Acuerdo 65 de 2004, por ejemplo, los planes parciales de San José, el plan parcial de Victoria, el plan parcial de Cuba y el macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo.

Por su parte, en Bogotá es de destacar el trabajo realizado en la “Operación Urbanística Nuevo Usme”, en donde en cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y buscando frenar la urbanización ilegal se utilizaron los principios e instrumentos consagrados en la Ley 388 de 1997, es decir, estructurar la acción en torno a la aplicación de la participación en plusvalías, en donde con el simple reparto de cargas y beneficios, obtuvo el Distrito suelos propios para la construcción de vivienda de interés social, sin necesidad de expropiar o comprar la tierra. En este caso, el Distrito se convierte en socio de los dueños de la tierra, para beneficio de toda la comunidad, con la simple utilización de los mecanismos urbanísticos y tributarios que la Ley 388 de 1997 concede.

Sin embargo, si se observa el éxito de estas dos ciudades en la aplicación de la participación en plusvalía, ¿por qué las demás ciudades colombianas no la imitan? Para dar respuesta a este interrogante, debemos partir de varias posiciones, a saber:

1. Intereses políticos: considera la gran mayoría de nuestros políticos locales que establecer mecanismos de índole tributaria como la participación en plusvalía haría que sus electores se alejaran. Esto sin tener presente a los gobernantes municipales, que con la aplicación de medidas como la participación en plusvalía no solo recuperan el control sobre la dinámica económica asociada a la posesión del suelo, sino que pueden convertirlo, en un futuro no muy lejano, en una generosa fuente de financiación.

2. Falta de regulación: en la gran mayoría de los casos, los constructores pagan un mayor valor por el precio de la tierra, trasladándose ese sobre costo a los compradores de los predios una vez desarrollados. Esto ocurre precisamente debido a que no existen en la actualidad reglas claras del reparto de cargas y beneficios.

3. Oposición de algunos constructores: no hay que pasar por alto que medidas tributarias como la participación en la plusvalía generan cierta molestia a unos constructores, puesto que ven disminuidas sus utilidades. Sin embargo, deben recordar los gobernantes municipales, a manera de ejemplo, que si bien la Constitución Política, en su artículo 58, garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos, no es menos cierto que esta misma norma establece la propiedad como una función social que implica obligaciones, más aun, aclara la carta magna que cuando en “... aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

De tal modo, las autoridades municipales deben tener en claro que siempre primará el interés público o social sobre el particular y que los intereses privados de unos pocos nunca podrán superar los intereses colectivos consagrados en la Carta Política, por lo cual no debe cederse ante las presiones de unos cuantos, sino actuar en beneficio de la gran mayoría.

4. Desconocimiento normativo: también podría decirse que otra causal que ha impedido la aplicación de la participación en plusvalía es el desconocimiento de los mecanismos técnicos que permitan efectuar los cálculos de beneficio generado, entre otros. Pese a la gran ayuda de organismos internacionales como el Lincoln Institute of Land Policy, o de instituciones públicas como la Universidad Nacional de Colombia a través del Instituto de Estudios Urbanos, que se han preocupado por colaborar jurídica y técnicamente en la implementación de la participación en plusvalía en diversas zonas del país, es evidente que aún hace falta una mayor participación del Estado Nacional en la elaboración de programas de capacitación, para vincular a todos los municipios del país, en especial aquellos en donde la expansión del suelo urbano y el auge de la construcción se ha incrementado en los últimos años.

Perspectivas

Este tributo es relativamente nuevo, y aun más que nuevo bastante desconocido. Aunque ha generado más expectativas que realidades, tiene tiempo para que se desarrolle y estructure, especialmente para que la comunidad en general logre conocerlo y suprima el miedo que su nombre genera, buscando, con su implementación, generar una planificación real para nuestras ciudades, minimizando la pobreza. Todo a partir del aprovechamiento del valor real de suelo.

(1) Diccionario Nueva Enciclopedia de Larousse, tomado de: http://diccionarios.elmundo.es/diccionarios/cgi/lee_diccionario.html.; Diccionario Planeta de la Lengua Española.

(2) Furtado, Fernanda. “Repensando las políticas de captura de plusvalías para América Latina”. 2000, publicado en Land Lines, Newsletter of the Lincoln Institute of Land Policy, Volume 12, number 3º.

(3) L. 388/97, art. 74.

(4) L. 388/97, art. 79.

(5) Maldonado, María Mercedes; Smolka, Martim O. 2003, “Las plusvalías en beneficios de los pobres: el proyecto Usme en Colombia”. Publicado en Land Lines, Newsletter of the Lincoln Institute of Land Policy, Volume 15, number 3º.

(6) C.P., art. 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

(7)

Armenia:Ac. 33 de 1999, arts. 185-194.
Barranquilla:Ac. 22 de 2004, arts. 120 a 122.
Bogotá:Ac. 118 de 2003.
Cali:Ac. 111 de 2003.
Cartagena:Ac. 41 de 2006, arts. 235 a 252.
Cúcuta:Ac. 192 de 1999, arts. 222 a 242.
Medellín:Ac. 57 de 2003, arts. 106 a 108.
Montería:Ac. 32 de 2005, arts. 184 a 194.
Neiva:Ac. 8 de 2004.
Pereira:Ac. 65 de 2004.
Tunja:Ac. 34 de 1998, arts. 266 y 267.
Villavicencio:Ac. 73 de 2001, arts. 290 a 312.
Yopal:Ac. 13 de 2004, arts. 337 a 347.