“Propongo un impuesto plano al ingreso global para la paz”

Revista Nº 193 Ene-Feb. 2016

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Eleonora Lozano, directora de la maestría en derecho y de la especialización en tributación de la Universidad de los Andes, sugiere la creación de un impuesto plano al ingreso global para la paz como parte del conjunto de medidas tributarias que contribuirían a la financiación de las iniciativas que se llevarían a cabo durante el eventual posconflicto en Colombia. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS habló de los ajustes fundamentales que requeriría el sistema tributario del país para afrontar los desafíos de esa nueva realidad.

REVISTA IMPUESTOS: Desde la óptica del derecho comparado, ¿qué ideas se podrían considerar en Colombia para financiar el plan de acción del posconflicto? 

Eleonora Lozano: Hay varias lecciones. Una relativa al problema de medir el efecto de un conflicto tan largo en la economía. Otra es cómo debe responder una economía cuando hay problemáticas jurídico-económicas al enfrentar un posconflicto y eso tiene unos riesgos. Y tercera, la experiencia internacional también nos dice cuáles actores deben ser necesarios para ese posconflicto y qué arreglos institucionales hay que hacer. Sobre la primera lección de las mediciones, en el contexto internacional, así como en Colombia, no tenemos claro cuánto vale el posconflicto, también hay esa problemática, porque hay riesgos de dobles contabilizaciones, pues no todos los conflictos son iguales; hay algunos de corta duración y otros de larga duración. El grado de desarrollo de los países es diferente. Entonces, hay un primer escenario donde existe un problema en las mediciones y eso también ha sucedido en el contexto internacional.

R. I.: ¿Pero Colombia ha hecho algunos ejercicios en tal sentido? 

E. L.: Esos esfuerzos han sido ocultos. Los conoce el Gobierno, pero la generalidad de la población no.

R. I.: ¿Por qué es importante la medición? 

E. L.: Necesitamos conocer cuáles necesidades hay que satisfacer en el posconflicto, para saber cuántos recursos requerimos para financiarlo. En el caso colombiano, hemos oído cifras como 54 billones de pesos para diez años, otros han dicho que se requieren 480 billones de pesos para veinte años y recientemente salió Paula Gaviria, directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a decir que esos 54 billones de pesos que se habían estimado para diez años, ya no eran ese valor, sino que se necesitaba otro monto adicional. Dentro del Gobierno están haciendo un esfuerzo por calcu­lar, pero no es una única cifra.

R. I.: ¿Todas las mediciones implican estimaciones en dinero? 

E. L.: Hay que tener en cuenta todos los factores, porque no son solamente las víctimas, sino también todas esas personas que se van a desmovilizar; hay que satisfacerles sus necesidades básicas y, adicionalmente, crearles fuentes de trabajo. Y una gente que estaba acostumbrada a vivir del delito, del narcotráfico, hay que ponerla a producir y todo eso requiere recursos. Desde la experiencia internacional se presenta problema acerca de cómo medir esos efectos de la guerra en la economía y, en un escenario de paz, cuánto valdría recuperar la satisfacción de sus necesidades básicas.

R. I.: ¿Cuál es la segunda lección de su reflexión? 

E. L.: Cómo debe responder la economía en un escenario de paz y frente a eso hay tres grandes conclusiones de la experiencia internacional, de economías que han tenido conflictos. Primero, el tamaño del estado debe aumentar. O sea, eso que nos dicen: ahora vamos a reducir el Estado, porque ya no hay que gastar tanto dinero en gasto militar, es falso. Todo lo contrario. En un escenario de paz, el Estado debe crecer.

R. I.: ¿Cuáles otras lecciones puede señalar? 

E. L.: Las normas tienen que ser flexibles para enfrentar las novedades. Y lo último es que la política macroeconómica debe responder a las necesidades del posconflicto y dentro de la política macroeconómica, dice la literatura internacional, es importante la política monetaria controlada, pero el factor jalonador debe ser la política fiscal. Ahí entramos al tema tributario.

R. I.: ¿Cuáles serían las fuentes de ingresos tributarios? 

E. L.: Siguiendo la literatura internacional, esta da unas recomendaciones y deben aplicarlas en Colombia. Primero, hay que incrementar los ingresos, principalmente, los tributarios. Dos, hay que recomponer el gasto. Pero eso no es como dice el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, que de una vez el gasto militar se va a ir a salud y educación, porque se debe garantizar una situación de seguridad en el posconflicto. Entonces, no puede quitarse toda la plata a los militares y pasarla a salud. Esa recomposición tiene que ser paulatina. Hay que aumentar la inversión extranjera, tener la política monetaria controlada, hacer políticas de formalización de empresas y hacer un federalismo fiscal proactivo.

R. I.: ¿Pero esas recomendaciones se deben aplicar estrictamente conforme lo recomienda la literatura internacional? 

E. L.: Estas recomendaciones son para economías africanas, de pronto, muy débiles institucionalmente. Nosotros tenemos unos avances y pese al conflicto que hemos tenido, nuestra economía ha sido sólida. Sin embargo, hay unos riesgos.

R. I.: ¿Qué implica aumentar los ingresos? 

E. L.: Hay que hacer una reforma tributaria estructural.

R. I.: En ese sentido, ¿está bien encaminado el trabajo de la comisión de expertos para formu­lar la reforma estructural del país? 

E. L.: Hemos visto dos informes de la comisión, pero no atacan toda la problemática. Entiendo la dificultad de atacar todo el sistema tributario. Pero no es únicamente el problema de las entidades sin ánimo de lucro, ni el problema institucional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), sino que es un paquete de problemáticas tanto del orden nacional como subnacional y del orden procedimental. Veo unas personas muy capaces en esa comisión, pero están muy demoradas y no se están atacando todas las problemáticas. Uno lo que debería ver es un texto integral de una reforma al estatuto tributario, pero también se tiene que mirar el tema territorial.

R. I. ¿Qué alcance debería tener la mirada territorial? 

E. L.: Ahí entramos en un punto que es el federalismo fiscal proactivo. Las últimas reformas tributarias que hemos tenido en Colombia, la Ley 1607 del 2012, la Ley 1739 del 2014, han estado enfocadas al tema impositivo nacional y a volverlo más caótico y el tema territorial está totalmente dejado de lado. Las entidades territoriales están dependiendo excesivamente del sistema general de participaciones que, en últimas, son ingresos del orden nacional. Entonces, nos toca repensar también el tema subnacional en lo sustancial y en lo procedimental está lleno de amnistías, contradictorio con el principio de igualdad. Mandan mensajes contradictorios: cláusulas antiabuso, pero al mismo tiempo amnistías. Entonces, cuál es el mensaje de cumplimiento tributario que se quiere enviar a los contribuyentes. En lo procedimental hay que hacer un montón de modificaciones; unos procedimientos más rápidos con respeto al debido proceso, con mecanismos transitorios de solución de controversias ágiles. Pero no con amnistías tributarias que desincentivan al contribuyente honesto.

R. I.: Desde la perspectiva tributaria, ¿qué otros aspectos se deben ajustar con miras al posconflicto? 

E. L.: El aumento de la inversión extranjera tiene que ver mucho con lo tributario, con las normas estables para atraerla. Las empresas se están yendo, porque están con una inseguridad tributaria terrible. Les dijeron que se iba a acabar el impuesto al patrimonio y no se acabó, que el gravamen a los movimientos financieros se iba a acabar y no se acabó, la tributación de renta, más el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), más la sobretasa; eso es más del 40% de carga. El aumento de la inversión extranjera depende también de lo tributario. La formalización de empresas. Eso lo ha intentado el Gobierno, pero con mensajes muy contradictorios en sus diferentes reformas tributarias.

R. I.: ¿El mayor ingreso para financiar el posconflicto debe provenir de impuestos directos o indirectos? 

E. L.: En la economía y el derecho siempre ha existido esa tensión. Por un lado qué es más justo y por el otro qué es más eficiente. Y en esa tensión están los dos extremos: renta o consumo, qué gravar más. En Colombia, en este momento, está hipergravada la renta, porque se tiene impuesto de renta, CREE y sobretasa de CREE. Y el consumo tiene una tarifa de impuesto sobre las ventas (IVA) baja, en comparación con las tendencias internacionales, y tiene un montón de bienes exentos de la canasta básica familiar y también unos bienes excluidos. Si nos vamos por un argumento de eficiencia y manteniendo todo lo demás constante, pues lo mejor sería subir la tarifa del IVA. Esa es una consideración de eficiencia.

R. I.: ¿Sería suficiente tal medida? 

E. L.: Eso todavía no es una solución ideal. Hago, en mi investigación (“Perspectivas jurídicas para la paz colombiana: algunas consideraciones económicas pro igualdad”), una serie de recomendaciones sobre cómo debería ser el sistema tributario. Básicamente propongo: menos es más. Es decir, menos impuestos, porque tenemos demasiados y no se pueden controlar y generan dobles imposiciones. Entonces, propongo, en el orden nacional, un impuesto plano al ingreso global para la paz. O sea, un solo impuesto al ingreso, único, plano; qué quiere decir: eliminando beneficios tributarios que existen. Propongo algo que va a ser muy discutible y es la eliminación del impuesto de industria y comercio (ICA) y más bien que haya unas transferencias de lo nacional hacia lo local, según la producción que se genere por actividad económica en los municipios.

R. I.: ¿La iniciativa se basaría en transferir recursos de la Nación conforme al dinamismo económi­co de cada municipio? 

E. L.: Eso para no desincentivar la actividad económica, porque si no los municipios se van a quedar esperando a que les llegue el dinero. Que generen ellos ingresos para que les lleguen más transferencias. Nuestra Constitución quiso que los territorios realizaran su esfuerzo fiscal propio y estamos desincentivándolo. Los economistas son escépticos frente a que la gente actúe sin algún tipo de incentivo. Entonces el incentivo sería: genere riqueza y tiene más transferencias.

R. I.: ¿Cómo operaría el impuesto plano? 

E. L.: Tiene que tener muy pocos beneficios tributarios y debe gravar los dividendos, tipo de ingreso que hoy está desgravado. Ese sería el primer impuesto que yo propongo.

R. I.: ¿Qué otras propuestas sugiere en el aspecto tributario nacional? 

E. L.: Un impuesto al valor agregado con mayor tarifa y que la redistribución sea vía gasto público. El argumento siempre es la inequidad, pero vía gasto público se puede, con esos recursos, hacer más, asignar más bienes públicos. Y un impuesto al patrimonio. Este hay que tenerlo, pero eliminando otros impuestos que graven aspectos patrimoniales. Por ejemplo, en nuestro impuesto a la renta tenemos una forma de depuración de la base gravable con renta presuntiva y eso es con base en el patrimonio, pero también tenemos un impuesto al patrimonio y un impuesto predial. Entonces, este sería un impuesto que grave el patri-
monio.

R. I.: ¿Qué se requeriría hacer en el ámbito territorial? 

E. L.: A los departamentos hay que dejarles sus impuestos al consumo de licores y de cigarrillos que son su principal fuente de financiación. Pero hay que hacer unos esfuerzos en el tema del contrabando y en arreglar algunos elementos de la obligación tributaria que no están muy claros en la norma, sobre todo, el hecho generador del impuesto al consumo (de licores y cigarrillos). Y, a nivel municipal, el principal ingreso es el impuesto predial y la Constitución dice que solamente los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Entonces, hay que dejarles su impuesto predial, pero hay que rediseñar los elementos de la obligación tributaria, dejarlos muy claros en la norma, porque, por ejemplo, hoy no está ni siquiera definido el hecho generador del impuesto predial. Cada municipio tiene un hecho generador diferente.

R. I.: ¿Qué otro aspecto habría que tomar en cuenta para el posconflicto? 

E. L.: Los actores. Esto para que sea exitoso, desde una perspectiva económica, debe involucrar a los siguientes sectores: el empresarial, la comunidad internacional, las ramas del poder público (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y la comunidad, en general. Y debe haber una institucionalidad trasparente y eficiente. En Colombia, el sector empresarial va a tener que hacer un esfuerzo para financiar todo ese gasto que se viene. La comunidad internacional es clave, porque como vamos, pues no nos están alcanzando los recursos.