Proyecto de decreto de devoluciones. Un paso adelante, dos atrás(1)

Revista Nº 169 Ene.-Feb. 2012

El Gobierno Nacional preparó un proyecto de decreto que pretende modificar los decretos 1000 de 1997 y 522 del 2003, en relación con los requisitos y trámite de las solicitudes de devolución o compensación que se siguen ante la DIAN.

Sea lo primero advertir que el articulado se engrana dentro de una política de control y fiscalización adoptada por la administración tributaria con ocasión de los escándalos de corrupción que rodearon su gestión y que impulsaron la expedición de la normativa tendiente a obstruir, mediante la implementación de trámites y requisitos, las fuentes del delito.

Sin embargo, en su afán por fortalecerse, la DIAN ha promovido y emitido una serie de reglamentos que sacrifican la simplicidad, economía y eficiencia que también es un objetivo primordial de la administración tributaria. Basta recordar el Decreto 2645 del 2011, modificatorio del Decreto 2788 del 2004, en relación con el RUT, cuya falta de coherencia suscitó importantes debates que motivaron la expedición del Decreto 2820 el cual pretendió enmendar las notorias falencias del primer reglamento. Evidentemente, entorpecer el camino agregando requisitos y trámites complicados, en ocasiones innecesarios, y sin la debida previsión de las múltiples situaciones no cobijadas por una normativa oscura, si bien puede impedir en alguna medida la corrupción, no favorece el acceso de los contribuyentes a la administración.

Con respecto al proyecto de decreto de devoluciones propuesto por la DIAN, se puede presentar un escenario similar. La experiencia indica que las modificaciones aisladas no siempre logran articularse correctamente con la normativa existente. Por esa razón, es más conveniente una propuesta integral de nuevo reglamento de devoluciones y/o compensaciones que derogue el Decreto 1000 de 1997 y el Decreto 522 del 2003, de manera que las disposiciones se encuentren en un solo texto normativo y se eviten las confusiones, contradicciones y la dispersión.

Ahora bien, en relación con su contenido, varias son las críticas. Empezando por el artículo 1º del proyecto que propone modificar el artículo 2º del Decreto 1000 de 1997, y que dispone que los únicos bienes exentos del impuesto sobre las ventas que darán derecho a devolución son los contemplados en el artículo 481 del estatuto tributario, olvidando que el artículo 850 del estatuto dispone que también dan derecho a devolución los contemplados en el artículo 477 del mismo cuerpo.

Por su parte, al artículo 2º del proyecto, modificatorio del artículo 3º del Decreto 1000 de 1997 relacionado con los requisitos generales de la solicitud de devolución y/o compensación le cabe una dura crítica. El proyecto sostiene que el apoderado que presente la solicitud de devolución o compensación deberá ser abogado y será el responsable de toda la información allegada. Nos encontramos ante una arbitrariedad de grandes proporciones, toda vez que fijar la responsabilidad por la documentación allegada en cabeza del abogado contraría directamente la esencia del contrato de mandato, que es la figura jurídica mediante la cual el abogado actúa en representación de los intereses de su mandante. En efecto, la responsabilidad del contenido y la veracidad de los documentos anexados a una solicitud de devolución no puede ser más que del solicitante. La amenaza dirigida al apoderado traducida en un texto normativo, lejos de desincentivar la temeridad en las solicitudes, obstaculiza la labor del abogado y de su representado.

De igual manera se pueden mencionar otras cuantas observaciones al proyecto, entre otras: (i) no existe claridad sobre la manera en que podrá entregarse la información que acompaña la solicitud (física o virtualmente), ni de cuándo se entiende radicada la solicitud, lo que tiene serias implicaciones en el trámite; (ii) se propone que todos los actos administrativos relacionados con el trámite sean expedidos por la dirección seccional en la que se radicó la solicitud, pero no se especifica a qué actos administrativos se hace referencia; (iii) se pretende recopilar información de los agentes retenedores, pero la redacción del artículo 4º es desafortunada y pareciera que no impone la obligación de entregar información de la contraparte en la operación económica respectiva y, (iv) no se establece la antigüedad de los certificados exigidos como documentación soporte de la solicitud.

Al final, con este tipo de disposiciones parece que la DIAN pretende disminuir el volumen de solicitudes de devolución o compensación estableciendo mayores requisitos, intrincando el trámite y confundiendo al contribuyente con aspectos sin definir que necesariamente quedarán al arbitrio del funcionario de turno. Se olvida la administración tributaria que existen mecanismos más efectivos que implementados en coordinación y coherencia tendrían la virtualidad de evitar solicitudes de devolución innecesarias. No obstante, el Gobierno Nacional se empeñó, por ejemplo, en imponer la aplicación de la tabla de retención de los asalariados a los independientes, sin notar que en varios casos la retención en la fuente será incluso mayor, lo que, como en el efecto dominó, generará mayores saldos a favor y más solicitudes de devolución.

(1) Las conclusiones a las que se llega en el presente escrito surgieron de una reunión de un grupo de expertos tributaristas convocados por esta casa editorial.