Queremos que cada queja sea una oportunidad de prevención

Revista Nº 173 Sep.-Oct. 2012

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Gloria Nancy Jara, actual defensora del contribuyente y usuario aduanero, explicó los alcances de su gestión con base en este y otros dos ejes estratégicos: la veeduría de los derechos del contribuyente y la promoción y divulgación de estos.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Cómo está estructurada la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero?

Gloria Nancy Jara: Existen seis defensores delegados en igual número de direcciones seccionales de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), ubicados en Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Medellín y Pereira. En esas defensorías se agrupan otras direcciones seccionales de la DIAN.

R. I.: ¿Cuál es la misión de la entidad?

G. N. J.: La prioridad es atender la queja del contribuyente, cuando él considera que la prestación del servicio no es adecuada o se le ha vulnerado el debido proceso.

R. I.: ¿Cómo se designa el Defensor del Contribuyente?

G. N. J.: De una terna que proponen los gremios, y a partir de ella toma la decisión el Presidente de la República.

R. I.: ¿Quién evalúa el desempeño del defensor?

G. N. J.: La norma establece que debe presentar un informe de carácter trimestral o semestral a los gremios. En la DIAN existe una figura que se llama la Comisión Mixta Intergremial. El defensor acude a ella y presenta las principales recomendaciones que, según considera, debe adoptar la DIAN para mejorar la prestación del servicio fiscal.

R. I.: ¿Se puede decir que la filosofía de la defensoría proviene de la Comisión Mixta Intergremial? 

G. N. J.: No, eso viene de la ley, que tiene dos objetivos básicos: abogar por el debido proceso y la mejora en la prestación del servicio fiscal.

R. I.: ¿Esa comisión intergremial representa los intereses de todos los contribuyentes?

G. N. J.: Claro, sus miembros, en principio, representan la voluntad de los gremios y de las personas que están agremiadas.

R. I.: ¿La defensoría ha cumplido los propósitos definidos por la ley?

G. N. J.: Se trabajó durante estos años en la presentación de recomendaciones, pero hay un momento en que se hace una valoración frente a la figura y acerca de qué le es permitido en términos de la ley. Entonces, se inicia un proceso de revisión jurídica.

R. I.: ¿En qué consistió esa revisión?

G. N. J.: Lo primero que se miró fue cómo operaba la defensoría en 16 países. Hicimos una evaluación del poder que tiene la defensoría del contribuyente y qué le es permitido, en términos jurídicos, en esas naciones. En segundo lugar, se estudió la jurisprudencia para entender cuál era el alcance de la figura en Colombia y se llegó a una clara conclusión: la defensoría no es una segunda instancia, no puede revocar, ni modificar las decisiones de la administración tributaria. Puede hacer recomendaciones, pero estas no son de carácter obligatorio; la administración puede tomar la decisión de adoptarlas o no.

R. I.: ¿Las recomendaciones de la defensoría forman parte del trámite de una queja tributaria en la vía gubernativa?

G. N. J.: Ahí viene la primera limitante, porque la defensoría puede encontrar que se vulneró un derecho de determinado contribuyente y, a pesar de que formule una recomendación a favor de él, la administración tributaria puede ratificar su decisión en la vía gubernativa y aquel tendrá que ir a la instancia contencioso administrativa.

R. I.: ¿Cree que los contribuyentes acuden a la defensoría confundiéndola como parte de la vía gubernativa?

G. N. J.: No creo que tengan la confusión. Asegurar el respeto de los derechos de los contribuyentes tiene una connotación y un alcance: acudir a la defensoría les da la garantía de que se les respeten los derechos constitucionales.

R. I.: ¿Cuál ha sido su gestión en la entidad?

G. N. J.: Lo primero que hicimos fue construir sobre lo construido, porque es una premisa aprovechar los resultados que se lograron en estos años, y reorientar la entidad con tres líneas específicas: la primera corresponde a la prevención del riesgo. Se tomó en cuenta el modelo de Canadá, donde antes de que se promulgue una norma fiscal, la defensoría del contribuyente debe pronunciarse sobre ella para valorar los riesgos a los cuales podrían estar expuestos los contribuyentes. En consecuencia, vamos a tener una instancia de investigación denominada prevención del riesgo de los derechos del contribuyente; queremos que cada queja se vuelva una oportunidad de prevención.

R. I.: ¿En qué otro frente ha actuado?

G. N. J.: La segunda línea se llama veeduría de los derechos del contribuyente. Queremos fortalecer el equipo técnico de la defensoría, con especialistas en temas tributarios y aduaneros que nos permita presentar unas líneas jurisprudenciales basadas en la equidad y la justicia, concebidas más desde el punto de vista de los principios constitucionales.

R. I.: ¿Se contemplará la progresividad?

G. N. J.: La buena fe, la confianza legítima, la progresividad. Son temas a los que se debe apuntar cuando se toman decisiones en la administración fiscal. Siempre prima la legalidad, pero hay principios constitucionales que se pueden aplicar, sin vulnerar a la administración tributaria. Queremos lograr que esta incorpore, en sus fallos, no solo la legalidad, sino los principios constitucionales que pueden proyectar un espíritu de justicia al contribuyente.

R. I.: ¿Se trata de recordarles a los funcionarios de la administración de impuestos que la Constitución garantiza los derechos de los colombianos?

G. N. J.: Yo creo que ellos lo saben. Entiendo que siempre ha existido un temor a los organismos de control, en el sector público. Eso se debe revisar. En este siempre fallan ajustados a la norma y debe ser así, pero la ley no puede estar por encima de los principios constitucionales. Queremos retarnos a que haya un acompañamiento de toda la administración tributaria, de forma individual, para que se comiencen a considerar en sus fallos las líneas jurisprudenciales de carácter constitucional.

R. I.: ¿Cómo operará el mecanismo de las recomendaciones a la DIAN?

G. N. J.: Cuando haya una queja, si lo consideramos procedente, se va a generar un acuerdo de entendimiento con la dirección seccional correspondiente, en donde se logre presentar el tema al director seccional y, si él lo considera pertinente, pues que se modifique la decisión. Así consideramos que le cumplimos al contribuyente.

R. I.: ¿Se trata de una forma de intervención ante la autoridad tributaria?

G. N. J.: Vamos a ser veedores. Estamos plasmando unos acuerdos de entendimiento con las direcciones seccionales de la DIAN. Si bien es cierto que la ley no nos dio el poder de revocar o modificar decisiones de la administración tributaria, sí podemos intervenir en el proceso, en la vía gubernativa. El ideal es que seamos un instrumento, un canal para que se valore la recomendación de la defensoría y la administración de impuestos pueda entrar, si así lo considera, a resolver de fondo un caso en la instancia gubernamental.

R. I.: ¿Ese recurso no requiere ninguna modificación legal?

G. N. J.: No, el esquema ya está dentro de la nueva estructura de la defensoría. Esta segunda línea estratégica generaría dos productos importantes: la presentación de informes a la DIAN. Y otro, una especie de acompañamiento, como veedor, al contribuyente que sienta vulnerados sus derechos, y presentar las recomendaciones para que seamos un puente frente a la administración de impuestos, antes de que culmine la vía gubernativa.

R. I.: ¿Cuál ha sido el otro frente de acción?

G. N. J.: La tercera línea es de las más importantes: se va a llamar promoción y divulgación de los derechos del contribuyente. Se busca, primero, que los funcionarios de la DIAN conozcan los derechos de aquel. Me parece fundamental, porque queremos generar relaciones de confianza entre la administración tributaria y el contribuyente. El segundo tema determinante es la educación fiscal preventiva. Lo ideal sería que no se sancionara a los contribuyentes por asuntos que deberían informársele. Muchas veces se presume que al expedir una norma, la ciudadanía la entiende, la asimila y la puede aplicar de manera fácil. Debemos buscar que todas las personas que le tributan a este país entiendan el sistema fiscal de una manera sencilla, clara, con instrumentos tecnológicos fáciles. No son iguales un gran contribuyente y una persona natural con un pequeño negocio.

R. I.: ¿Cómo ve el entorno de la entidad?

G. N. J.: Colombia está viviendo un momento histórico muy importante, porque hay interés del ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry; del director general de la DIAN, Juan Ricardo Ortega, y de la junta directiva de este organismo por lograr un modelo de administración fiscal que sea reconocido como exitoso en el ámbito de las administraciones fiscales del mundo. Eso permite que la defensoría se posicione como un organismo especial para acompañar las modernas orientaciones que se están implementando. Se ha considerado muy importante que la DIAN tenga una veeduría que pueda presentar, de manera objetiva y real, lo que está sintiendo el contribuyente.

R. I.: ¿Ese plan de trabajo de tres puntos fundamentales necesita una nueva estructura?

G. N. J.: Ya se aprobó en la junta directiva y va a tener, al menos, tres subdirecciones; una para cada línea de acción.

R. I.: ¿Qué tan radical es el cambio? 

G. N. J.: Total. La defensoría, en este momento, no tiene estructura. Una de las causas por las que no pudo avanzar fue porque no contaba con una estructura propia y una planta acorde con los retos institucionales.

R. I.: ¿Cuántos funcionarios tiene hoy?

G. N. J.: En el ámbito nacional tiene una estructura de más o menos 17 personas. Es muy pequeña, si se busca ser más activo y no solamente atender reclamos. Ya nos aprobaron el presupuesto para contratar talento humano.

R. I.: ¿Cuántas personas va a tener la entidad?

G. N. J.: Aspiramos a que sean unos 45 funcionarios que van a ser altamente calificados para acompañar esos retos que nos hemos propuesto a corto y mediano plazo.

R. I.: ¿Cuántas quejas ingresan anualmente, en promedio, a la defensoría? 

G. N. J.: En los últimos 10 años, ingresaron 5.027 quejas; el mayor porcentaje referidas al incumplimiento del debido proceso en temas de fiscalización, procedimiento aduanero, operación aduanera y devoluciones. En lo que va corrido de este año hemos recibido, aproximadamente, 250 solicitudes de fondo, en las cuales los aspectos más representativos están asociados a embargos, devoluciones, actas de aprehensión en materia aduanera y algunas referidas a la prestación del servicio.

R. I.: ¿Quién percibe mayor vulneración de sus derechos: el contribuyente de impuestos o el usuario aduanero?

G. N. J.: El 56% de las quejas está referido a temas tributarios, el resto a asuntos aduaneros.

R. I.: ¿Los contribuyentes pueden tener la esperanza de que tendrán una defensoría más cercana y eficaz?

G. N. J.: Con la claridad de que no somos segunda instancia, podemos realizar estudios de carácter preventivo sobre los tópicos que han sido objeto de riesgo para el contribuyente y, a partir de ahí, existe el compromiso de la DIAN de definir políticas que puedan prevenir esos riesgos en el futuro. Hay un número de contribuyentes silenciosos que, en muchos casos, no se sienten representados; no conocen esta defensoría y prefieren pagar lo que la DIAN determine. Queremos representar a esos contribuyentes que no tienen alguien que lo haga.