Modificaciones a la legislación acuática venezolana producidas en 2008

Revista Nº 22 Ene.-Mar. 2009

por Gustavo Adolfo Omaña Parés 

1. Introducción

La legislación acuática existente actualmente en la República Bolivariana de Venezuela es producto de un desarrollo histórico que empieza a configurarse en su estado actual hace dos décadas, pero que ha venido evolucionando, como lo explica la profesora Abreu, desde el período de la Colonia(1). Las reformas comenzaron en 1989, con la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y de las diferentes leyes portuarias estadales, que dieron inicio a la transferencia de la administración de los puertos de la República a los Estados. Estas medidas se tomaron ante la falta de correspondencia con la realidad de las normativas existentes hasta el momento y sobre todo para facilitar el acceso de la inversión extranjera en el sector marítimo, debido a lo cual prosiguieron en 1998, cuando fueron reformadas parcialmente la Ley de Navegación, la Ley de Pilotaje y la Ley de Protección y Desarrollo de la Marina Mercante.

Ahora bien, la creación y desarrollo del régimen en vigor, que parte importante de la doctrina denomina Legislación Acuática, comienza con la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999(2), pues en ese momento surgió la necesidad de adecuar la legislación acuática a dicho texto constitucional.

Tal adecuación se ha producido legislativa y judicialmente en diversos momentos:

a) Año 2000, con la Ley de Reactivación de la Marina Mercante(3).

b) Año 2001, con la promulgación de las leyes acuáticas(4).

c) Año 2002, con la publicación de las reformas parciales de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares —en adelante, LOEA(5), la Ley General de Puertos(6) y la Ley General de Marinas y Actividades Conexas(7).

d) Año 2003, con la Ley de Pesca y Acuicultura y con algunas decisiones tomadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, entre las que cabe destacar la nulidad del artículo 9º del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras(8).

e) Año 2006, con la reforma de la Ley de Comercio Marítimo.

f) Año 2008, con las modificaciones a la Ley de Pesca y Acuicultura y a la LOEA.

El 26 de junio de 2000, con el objeto de desarrollar el texto constitucional, se produjo la Ley de Reactivación de la Marina Mercante Nacional —en adelante, LRMMN—(9). En este texto se determinaron diversos mecanismos de estímulo a la Marina Mercante Nacional y se ordenó la creación de una Comisión Relatora de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos y de Adecuación de la Legislación Marítima a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela(10).

Culminado su trabajo, la comisión presentó los proyectos de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos(11), la Ley General de Marina, la Ley General de Puertos y la Ley de Comercio Marítimo. Así, pasaron al conocimiento de la Vicepresidencia de la República para su estudio final, previo a la sanción presidencial definitiva. En este estado, la metodología de trabajo cambió sustancialmente en la medida que la participación de los representantes de la sociedad civil desapareció a la hora de redactar los proyectos definitivos de la LOEA, la Ley General de Puertos, la Ley de Comercio Marítimo y la Ley General de Marinas y Actividades Conexas, en tanto que la Ley de Pesca y Acuicultura tuvo un proceso de elaboración diferente, y la Ley de Zonas Costeras y la Ley de Procedimiento Marítimo se redactaron sin participación popular alguna. Por otra parte, la discusión del Proyecto de la Ley de Pesca y Acuicultura comenzó en el marco del Subcomité de Pesca del Comité Marítimo Administrativo de la Comisión Relatora de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos, no obstante, y luego de haber sido redactado un borrador en el cual participaron todos los actores pertenecientes al sector pesquero, el Ministerio de la Producción y el Comercio asumió la preparación del proyecto de ley, en conjunto con la Vicepresidencia de la República y la Procuraduría General de la República(12).

Al finalizar este proceso, fueron promulgadas las siguientes “leyes acuáticas”:

a) Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.

b) Ley General de Marinas y Actividades Conexas.

c) Ley de Comercio Marítimo.

d) Ley General de Puertos.

e) Ley de Pesca y Acuacultura.

f) Ley de Procedimiento Marítimo.

g) Ley de Zonas Costeras.

Inmediatamente después de la publicación de estas leyes, se abrió un debate en el seno de la sociedad venezolana que aún no se ha cerrado y que ha implicado una sostenida discusión a nivel doctrinario, evidenciada en diversos foros de discusión especializada y en los múltiples recursos que se han tramitado ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con el fin de anular todas o algunas de las leyes, proceso que se ha repetido con las reformas realizadas en 2008.

Como resultado de esta discusión, se han producido reformas parciales de la LOEA, la Ley General de Marinas y Actividades Conexas, la Ley General de Puertos, la Ley de Pesca y Acuicultura y la Ley de Comercio Marítimo, en tanto que la sentencia del 24 de septiembre de 2003 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declaró la nulidad del artículo 9º del Decreto 1468 con Fuerza de Ley de Zonas Costeras.

2. Concepción de la legislación acuática

Académicamente, ha sido difícil determinar un criterio que de manera integral abarque todos los aspectos de los hechos y de las relaciones que nacen de los espacios y de las actividades acuáticas. En tal sentido, este asunto se ha abordado desde diversas perspectivas y ha recibido distintas denominaciones, fundamentalmente:

a) Derecho del mar

b) Derecho de la navegación

c) Derecho marítimo

Fernández-Concheso(13) explica que, en el caso del derecho marítimo, existen regulaciones de carácter público y de carácter privado que conforman un sistema unitario y orgánico, alejándose así de una posición únicamente mercantilista.

Arroyo(14), por su parte, enseña que la concepción mediante la cual el derecho de la navegación está condicionado fundamentalmente por la disciplina del Código de Comercio está siendo desplazada por aquellas tendencias que ven el derecho marítimo como el conjunto de relaciones que nacen y se desarrollan en el mar. De acuerdo con estas orientaciones:

“Esta idea supone una concepción más amplia que abarca tanto las relaciones marítimas privadas, comerciales o no comerciales (el llamado derecho marítimo privado), como las relaciones internas o internacionales de carácter público que afectan al tráfico marítimo (el denominado derecho público del mar)”.

Este proceso —mediante el cual los diferentes aspectos jurídicos que conforman lo marítimo trascienden lo estrictamente mercantil para abarcar otros de carácter privado y público, tanto de orden interno como internacional— ha sido aclarado de manera gráfica, al menos en lo que al Derecho español se refiere, en el prólogo que el profesor Ignacio Arroyo hiciera al Manual de derecho de la navegación marítima de José Luis Gabaldón García y José María Ruiz Soroa(15).

Con la promulgación de las leyes acuáticas, la corriente que ve lo acuático desde una perspectiva integral es adoptada en Venezuela. Pero ¿esto entraña el surgimiento de un derecho de los espacios y de las actividades acuáticas diferente a los derechos del mar, marítimo y de la navegación?

Dudamos al momento de dar una respuesta definitiva. Bien podríamos decir que la razón de la legislación bajo estudio radica en lo acuático y que todo lo que se refiera a este sector implica nuestro objeto de análisis. Pero, por otra parte, e igualmente válido, es posible argumentar que la diversidad de realidades que abordan las regulaciones establecidas por estas leyes hace muy compleja la determinación de su objeto de estudio o, en todo caso, hace que el mismo sea disímil y que solo pueda ser comprendido al diferenciar los aspectos relativos a la determinación de los espacios acuáticos, los aspectos administrativos de la navegación y el comercio marítimo, y las realidades portuarias y pesqueras.

Ante tal duda, es preferible hablar del régimen de los espacios y de las actividades acuáticas, antes que de un derecho de los espacios y de las actividades acuáticas(16).

3. Alcance de la legislación acuática

De cualquier manera, la construcción del modelo mediante el cual el Estado y la Nación hacen y justifican su presencia en el ámbito acuático se fundamenta en este conjunto de leyes(17).

Esta legislación, entendida en su conjunto, regula el ejercicio de la soberanía, la jurisdicción y el control sobre los espacios acuáticos e insulares; el establecimiento de las normas y del procedimiento ordinario en la jurisdicción acuática; el uso de las zonas costeras; la pesca y la acuicultura; las relaciones jurídicas que se originan en el comercio marítimo y como consecuencia de la navegación por agua; el establecimiento de los principios rectores en materia portuaria y la jurisdicción especial acuática.

4. Los principios contenidos en la legislación acuática(18) 

La visión general de lo acuático estructurada por la legislación, los intereses, las políticas públicas, la infraestructura y la participación de los particulares, aun cuando ha variado con las reformas a las diferentes leyes, se fundamenta en los principios de integración, diferenciación, conexidad, estructuración institucional, especialización administrativa, coordinación institucional, seguridad, desarrollo sustentable de los espacios acuáticos y costeros, y conservación del medio ambiente acuático y costero.

Ahora bien, como ya se indicó antes, tanto la legislación acuática como las instituciones creadas en ella han sufrido una serie de modificaciones, desde la promulgación de las primeras leyes que las conformaron en el año 2001. A continuación, haremos un resumen de las reformas más significativas que han acontecido durante este tiempo.

5. Ley de Pesca y Acuicultura

La ley de 2008 mantiene el objeto de la normativa precedente, aun cuando cambia la redacción de la norma, pues afirma que busca “regular el sector pesquero y de acuicultura para asegurar la soberanía alimentaria de la Nación, especialmente la disponibilidad suficiente y estable de productos y subproductos de la pesca y la acuicultura dirigidos a atender de manera oportuna y permanente las necesidades básicas de la población. (...) A tal efecto, establecerá las normas a través de las cuales el Estado planificará, promoverá, desarrollará y regulará las actividades de pesca, acuicultura y conexas, en base a los principios rectores que aseguran la producción, la conservación, el control, la administración, el fomento, la investigación, el aprovechamiento responsable y sustentable de los recursos hidrobiológicos, teniendo en cuenta los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, sociales, culturales, ambientales y de intercambio y distribución solidaria”.

En cuanto a sus finalidades, la nueva ley sustituye el numeral 7º del artículo 2º, referido a incentivar la creación y el desarrollo de empresas económicamente viables en el sector pesquero y de acuicultura, apoyando la competitividad de sus productos en los mercados nacionales e internacionales a través de los numerales 12 y 15 del artículo 2º, que trata sobre el establecimiento de medios de participación genuina y protagónica de los pescadores, pescadoras, acuicultores, acuicultoras, consejos comunales, consejos de pescadores y pescadoras y demás formas de organización y participación social en las decisiones que el Estado adopte en materia de pesca, acuicultura y actividades conexas y el incentivo a la creación y el desarrollo de empresas y unidades de producción social de pesca, acuicultura y actividades conexas, basadas en los principios contenidos en la Constitución.

A la declaratoria de interés público y carácter estratégico, prevista en el artículo 4º de la normativa derogada, se le agrega la declaración de servicios públicos esenciales a las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte; distribución y comercialización de los alimentos o productos de la pesca, acuicultura y sus actividades conexas sometidas a control de precios de conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico. De esta norma se desprenden dos asertos: que el legislador prevé el control de precios como un mecanismo estratégico y no coyuntural en materia de economía pesquera y que, por argumento en contrario, los productos no sometidos a control de precios no son considerados como esenciales. Luego, el carácter esencial de un producto viene dado por un instrumento de restricción de la oferta. Esta última norma, interpretada en conjunto con los artículos 32 y 33, establece un régimen de organización y funcionamiento de las redes de intercambio, distribución y comercialización de los productos y subproductos de la pesca y la acuicultura, y la construcción, distribución y supervisión del funcionamiento de la infraestructura de intercambio, distribución y comercio desarrolladas por las cadenas agro productivas de origen pesquero y acuícola.

De igual manera, se declara que las disposiciones del decreto con rango, valor, y fuerza de ley son de orden público.

Se instituye que son propiedad de la República los recursos hidrobiológicos, los componentes de la diversidad biológica y la información genética de los mismos que se encuentran permanente u ocasionalmente en el territorio nacional y en las áreas bajo su soberanía y que la República Bolivariana de Venezuela es la propietaria y administradora de la capacidad de pesca nacional y, en tal sentido, dictará las medidas necesarias para lograr la protección y mejor aprovechamiento de esa capacidad. Esta norma debe concatenarse con el artículo 11 ejusdem que contempla que los recursos hidrobiológicos obtenidos bajo el régimen de autorizaciones para ejercer la pesca, la acuicultura y actividades conexas pasarán a ser propiedad de la persona natural o jurídica que legítimamente los hubiere obtenido, salvo los recursos genéticos expresamente protegidos por el Estado, así como las contribuciones derivadas del cumplimiento del deber de solidaridad y responsabilidad social establecidas en el presente decreto con rango, valor y fuerza de ley, sus reglamentos y normas técnicas de ordenamiento.

De esta manera, la ley precisa el título jurídico que le permite a la República organizar y controlar la actividad pesquera en los espacios acuáticos bajo su soberanía amén del intercambio de los derechos de propiedad sobre los recursos hidrobiológicos que en ellos se encuentran. De esta manera, cuando la autoridad pesquera, en nombre de la República, licencia o permite que un particular realice actividades pesqueras en sus espacios acuáticos, la licencia o permiso correspondiente se convierte en un título válido para la justa adquisición de la propiedad de dichos recursos por parte de las personas naturales o jurídicas licenciadas o permisadas.

En esta normativa, se precisa que el Estado protegerá la pesca, la acuicultura y actividades conexas, nacional e internacionalmente, así como la incorporación y permanencia de buques pesqueros venezolanos en las zonas de pesca ubicadas fuera de los espacios acuáticos bajo la soberanía o jurisdicción de la República.

Por otra parte, se ordena que cualquier actividad diferente a la pesca o acuicultura realizada en los espacios acuáticos por los particulares o por los diferentes órganos y entes del Estado, consistente en obras necesarias para el desarrollo social y económico de la Nación, en la cual pudieran verse afectados los recursos hidrobiológicos o sus hábitats, deberá ser evaluada y aprobada por el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura. Esto implica casi cualquier actividad que vaya a realizarse en los espacios acuáticos y muy especialmente las extractivas, como la explotación de gas u otros hidrocarburos en los espacios acuáticos sometidos a soberanía y jurisdicción o a ciertos derechos de soberanía por parte de la República.

Es relevante destacar que el artículo 6º de la ley abrogada, referido a las competencias concurrentes entre los poderes ejecutivos nacionales, estadales y municipales desaparece.

Otros aspectos importantes son la creación del Registro Nacional de Pesca y Acuicultura, la prohibición de realizar actividades de pesca industrial de arrastre dentro del mar territorial y dentro de la zona económica exclusiva de la República Bolivariana de Venezuela y la sustitución progresiva de la pesca artesanal por otras artes de pesca y la reserva de manera exclusiva a los pescadores y pescadoras artesanales y de subsistencia o sus organizaciones comunitarias, la explotación en los caladeros de pesca de la sardina, pepitota, ostra perla, otros moluscos sedentarios en sus bancos naturales tales como el guacuco, chipichipi, almeja, ostra mangle, las especies de la fauna acuática en áreas bajo régimen especiales, los camarones y cangrejos distribuidos en bahías, lagunas y humedales costeros, los recursos pesqueros presentes, próximos a la línea de costa y hasta una distancia de seis (6) millas náuticas de ancho, los recursos pesqueros de los ríos y otros ambientes acuáticos continentales, los demás previstos en los reglamentos y normas técnicas de ordenamiento de este decreto con rango, valor y fuerza de ley a excepción de los recursos objeto de la pesca deportiva y recreativa.

Una norma controversial es el artículo 46, el cual dispone que los pescadores y pescadoras artesanales de pequeña escala contribuirán solidariamente con la entrega gratuita y directa a las personas de su comunidad en situación de exclusión social de una parte del producto capturado en su faena de pesca y los pescadores y pescadoras artesanales que no sean de pequeña escala, contribuirán solidariamente con la entrega gratuita y directa de una cuota de producto capturado en su faena de pesca a los órganos y entes del Estado con competencia en materia de pesca, acuicultura y alimentación, de conformidad con lo establecido en los reglamentos y normas técnicas de ordenamiento de dicho decreto con rango, valor y fuerza de ley. El monto de las contribuciones —la cuota de contribución de solidaridad y responsabilidad social de los pescadores y pescadoras artesanales que no sean de pequeña escala— será determinado por el ministerio con competencia en materia de pesca y acuicultura, oída la opinión del ministerio con competencia en materia de alimentación. A su vez, a tenor de lo previsto en el artículo 47, los pescadores y pescadoras industriales y los acuicultores y acuicultoras industriales contribuirán solidariamente con la entrega gratuita y directa de, al menos, una cuota del cinco por ciento (5%) del producto capturado en su faena de pesca o actividad acuícola, con el objeto de contribuir con la satisfacción de las necesidades básicas de la población, especialmente de las personas que se encuentran en situación de exclusión social.

Estas obligaciones de contribuir, en tanto no son exigibles en el resto de las actividades económicas, constituyen una carga exorbitante y un claro caso de confiscación y la imposición de una carga desproporcionada y discriminatoria a los trabajadores y empresarios de la actividad pesquera, pues la entrega de parte del fruto del trabajo es un tributo confiscatorio y, claramente, afecta la calidad de vida de los sujetos pasivos de tal obligación, como son en este caso los trabajadores y empresarios pesqueros. En este sentido, es al Estado a quien compete primordialmente establecer diversos programas de asistencia social, especialmente a las personas más oprimidas o excluidas; e indirectamente, todos los ciudadanos contribuyen con tales programas a través de la cancelación de sus tributos, en proporción a su capacidad económica.

Se determina que el ministerio con competencia en materia de pesca y acuicultura es el órgano rector en el sector de pesca y acuicultura y el órgano de gestión es el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura, ente este que sustituye al Instituto Nacional de la Pesca y Acuicultura.

Se prevé que el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura podrá enviar a bordo de los buques pesqueros que operan dentro del marco de este decreto con rango, valor y fuerza de ley observadores y observadoras debidamente autorizados, con el fin de recopilar información necesaria sobre las actividades pesqueras y realizar trabajos de investigación biológico-pesqueros. Se impone al armador o armadora del buque pesquero la obligación de brindarle hospedaje, alimentación y seguridad a los observadores y observadoras mientras se encuentren a bordo.

6. Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos

En el marco de la ley habilitante acordada por la Asamblea Nacional al Presidente de la República el 1º de febrero de 2007, el 31 de julio de 2008 se promulgó el decreto con rango, valor y fuerza de ley que reformó la LOEA. Esta reforma tocó diversos aspectos de esta ley, originalmente creada en 2001 y primeramente reformada en 2002, con el objeto de organizar la institucionalidad del sector y como punto de referencia para las demás leyes acuáticas. Entre los temas modificados este año encontramos el atinente a la jurisdicción acuática venezolana.

De acuerdo a lo expresado en la exposición de motivos, una manera de articular y dar forma y viabilidad a los proyectos tendentes al volcamiento de los esfuerzos de la Nación venezolana hacía los espacios acuáticos es mediante la revisión y adecuación de herramientas jurídicas tales como la LOEA por parte de nuevos dispositivos jurídicos, como el decreto en estudio, en el que se establecen mecanismos que permiten regular las diferentes actividades que se realizan en los espacios acuáticos, los cuales deben ser adoptados por los diversos órganos y entes que guardan relación con esas actividades que se desarrollan en torno al mar, para lograr los fines de desarrollo del sector acuático.

En realidad, la nueva normativa es un alcance a los instrumentos de los años 2001 y 2002. En tal sentido, de acuerdo a lo indicado en la exposición de motivos:

“El presente decreto con rango valor y fuerza de ley orgánica, en su contenido actualiza la participación del Estado y la sociedad, dejando atrás la obsolescencia de normas y la falta de corresponsabilidad y coordinación entre las ya existentes, para armonizar aquellas que han estado esparcidas en diferentes instrumentos legales, que a su vez coexisten y forman parte en el proceso de cambios del país en los últimos años, los cuales inciden tanto en la evolución normativa como en el aprovechamiento de esos espacios en interés del colectivo”.

Ahora bien, este párrafo, de lectura complicada, por cierto, plantea varias dudas: ¿cuáles son las normas que ya están obsoletas, cuando esta legislación tiene apenas un lustro de existencia?, ¿cuáles son las normas que entraban en contradicción? y ¿qué significa corresponsabilidad entre las normas ya existentes?

7. De los espacios acuáticos

En la disposición derogatoria primera se repite lo establecido en la disposición derogatoria tercera de la ley de 2002, relacionada con el mar territorial, la zona contigua y la plataforma continental y que dejaba sin efecto los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º de la Ley sobre el Mar Territorial, Plataforma Continental, Protección de la Pesca y Espacio Aéreo(19). Así, el mar territorial es mensurado en los siguientes términos, en el artículo 9º de la LOEA:

“El mar territorial tiene, a todo lo largo de las costas continentales e insulares de la República una anchura de doce millas náuticas (12 MN) y se medirá ordinariamente a partir de la línea de más baja marea, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala publicadas oficialmente por el Ejecutivo Nacional, o a partir de las líneas de base establecidas en este decreto con rango, valor y fuerza de ley orgánica”.

A su vez, la plataforma continental pasa a ser regulada de la siguiente manera:

“La plataforma continental de la República comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental o bien hasta una distancia de doscientas millas náuticas (200 MN), contadas desde la línea de más baja marea o desde las líneas de base, a partir de las cuales se mide la extensión del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental, no llegue a esa distancia.

Cuando el borde exterior del margen continental sobrepasare la distancia de doscientas millas náuticas (200 MN), la República establecerá dicho borde, el cual fijará el límite de la plataforma continental con la zona internacional de los fondos marinos y oceánicos, conforme al derecho internacional”.

Es importante destacar que se determina que la República ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de la exploración y explotación sostenible de sus recursos naturales. Nadie podrá emprender estas actividades sin su expreso consentimiento. Más aún, los derechos de la República sobre la plataforma continental son independientes de su ocupación real o ficticia, así como de toda declaración expresa.

La normativa establecida en la LOEA amplía y perfecciona las disposiciones contenidas en la Ley sobre el Mar Territorial, Plataforma Continental, Protección de la Pesca y Espacio Aéreo al precisar que los recursos naturales que son objeto de la norma son los recursos minerales y recursos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que en el período de explotación están inmóviles en el lecho del mar o en su subsuelo o que solo pueden moverse en constante contacto físico con el lecho o el subsuelo. Esta norma cobra importancia en la actualidad en la medida que existen diversos proyectos para la exploración, explotación y desarrollo del gas y otros hidrocarburos costa afuera sobre la plataforma continental.

8. La jurisdicción acuática

El título XVI de la LOEA de 2001 creó la jurisdicción acuática. El Decreto 6126 Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos, publicado en Gaceta Oficial 5.890 extraordinario de 31 de julio de 2008, suprimió la denominación de este título y lo sustituyó por el capítulo XIII, con la denominación: “los tribunales marítimos”.

Estos tribunales tienen competencia para conocer de causas civiles, mercantiles, administrativas y penales relacionadas con la definición y utilización de los espacios acuáticos, además, por disposición del Tribunal Supremo de Justicia, de los casos correspondientes a la jurisdicción aeronáutica. Desarrollan sus funciones aplicando las normas adjetivas contempladas en la Ley de Procedimiento Marítimo publicada en Gaceta Oficial 5.554 extraordinario de 13 de noviembre de 2001 y en materia punitiva, ateniéndose a las previsiones del numeral 17 del artículo 128 por las disposiciones contenidas en el Código Procesal Penal.

Ahora bien, ¿por qué se estableció una jurisdicción especial para resolver específicamente los asuntos acuáticos?, ¿por qué no continuaron las causas acuáticas siendo conocidas por los tribunales mercantiles? Las razones son varias y responden tanto a motivaciones teóricas como prácticas.

Históricamente, la inclusión de los asuntos marítimos dentro de la jurisdicción mercantil responde en gran parte a la adscripción académica de los estudios de derecho marítimo en los currículos de derecho mercantil de las diversas universidades del mundo iberoamericano. Adscripción esta que en gran parte ha respondido a la influencia del Curso de Derecho Mercantil, escrito por el fundador de la Escuela Española de Derecho Mercantil, don Joaquín Garrigues. Sin embargo, esta influencia ha decaído en la medida que el carácter mercantilista del derecho marítimo ha venido siendo cuestionado tanto en la doctrina internacional como en la venezolana, entre otros motivos por la aparición de nuevas tendencias en el ámbito del derecho marítimo, que corresponden al desarrollo técnico de las últimas décadas y que han motivado el surgimiento de un conjunto de hechos y relaciones jurídicas novedosas carentes de regulación previa y que en gran medida se van a referir a temas de naturaleza administrativa, tales como las plataformas acuáticas offshore, la responsabilidad y los daños causados por la contaminación por hidrocarburos y la responsabilidad y los daños producidos por los buques de propulsión nuclear.

En este orden de ideas, el ámbito jurídico de lo acuático excede a los asuntos comerciales, pues su objeto de conocimiento abarca también las normas que gobiernan los aspectos sustantivos de la realidad acuática: la definición de los espacios acuáticos, el régimen de utilización, explotación y protección de los mismos, los regímenes de zonas costeras, portuarias y de estadía de buques en puertos y las relaciones administrativas de la Administración Acuática de la Gente de Mar.

Así, desde una perspectiva sustantiva, es lógico que esta realidad impregne el ámbito jurisdiccional. En tal sentido, es conveniente recordar que aunque la función jurisdiccional es única e indivisible, la necesidad de resolver los reclamos litigiosos lleva a los Estados modernos a crear diversos órganos con la misma función, aunque delimitándola por diversas causales. De este modo, la función jurisdiccional, que es una, se divide en competencias en razón de la persona, la materia, el territorio, el aspecto funcional o aun el turno. En este contexto, determinados jueces van a juzgar, en razón de la materia, las relaciones derivadas de la navegación por agua.

Justamente, el estudio de las reglas que gobiernan las realidades de los espacios y las actividades marítimas, fluviales, lacustres y conexas puede ubicarse en diversas ramas de la ciencia jurídica, tales como: el derecho del mar, el derecho constitucional, el derecho de la navegación o derecho marítimo, el derecho ambiental y el derecho internacional privado, y en las regulaciones de los puertos y de la pesca. La complejidad de las situaciones que encuentran su génesis en este universo justificó la existencia de un régimen jurídico especial. En Venezuela, con la creación de la legislación acuática, se dio corporeidad a dicho orden, fundamentándose esta delimitación, en razón de la materia, en lo acuático, por la naturaleza de sus normas: administrativas, civiles, mercantiles, tributarias, etc., y por el desarrollo de principios que le son inherentes.

La extensión de la realidad social que gobierna esta cuestión, y la variedad de ramas del derecho de la cual emergen, ha planteado la conveniencia de integrar estas ramas en un sistema que, en Venezuela, se estructura ciertamente en un corpus idris: la legislación acuática.

Ahora, para ser pleno, este orden jurídico necesita complementarse con una estructura judicial que permita la administración de justicia en las múltiples situaciones conflictivas que pueden presentarse. Estos escenarios, complejos en esencia, han encontrado en la legislación acuática su concreción sustantiva, pues se trata de normas que regulan supuestos generales y abstractos de la realidad acuática. Pero la regulación de índole sustantiva no se completa en si misma e, incluso, podría manifestarse como incoherente si careciera de mecanismos especiales para que el Estado pudiera administrar justicia en un sector tan particular e importante o aplicar reglas adjetivas particulares adaptadas a este entorno. Con base en estos razonamientos, fueron instituidas la jurisdicción acuática, los tribunales marítimos y la Ley de Procedimiento Marítimo.

En la ley de 2001 se planteó la creación de cincos tribunales de instancia y tres superiores. En la normativa de 2002 se mantuvieron los tres superiores pero no se determinó el número de jueces de instancia, no obstante lo cual, y con fundamento en esta norma, el 13 de septiembre de 2004, mediante Resolución 2004-0010 aprobada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y publicada en Gaceta Oficial 39.016 del lunes 15 de septiembre de 2004, se crearon efectivamente un Tribunal Superior Marítimo y un Tribunal de Primera Instancia Marítimo con competencia nacional y con sede en la ciudad de Caracas. Actualmente, desde 2004, están constituidos un tribunal de instancia y otro superior.

Por otra parte, como consecuencia de la creación de estos tribunales superiores y de instancia con competencia marítima, se redactó una Ley de Procedimiento Marítimo. De esta manera, los jueces especializados y los abogados que litigan en esta área cuentan con una herramienta que les permite, con normas adjetivas propias, administrar justicia a personas naturales y jurídicas, venezolanas o extranjeras que efectúen actividades en este medio, sobre los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano, independientemente de las aguas donde se encuentren, y sobre los buques extranjeros que se encuentren en aguas bajo jurisdicción nacional; además de conocer de los derechos y acciones derivados de las operaciones que tengan lugar en las zonas portuarias, y de cualquier actividad sobre todo el espacio acuático nacional, en la medida que las mencionadas leyes del ámbito acuático les den competencia.

Hoy en día, los tribunales marítimos siguen definiendo el alcance de sus propias competencias y a partir de este año deberán además aprestarse al conocimiento de los asuntos penales previstos en la ley.

Además, es importante precisar que debido a la internacionalización del derecho marítimo, los jueces se ven con frecuencia en la necesidad de decidir causas en las cuales existen elementos de extranjería. En tal sentido, los jueces deben emplear, a la hora de determinar la jurisdicción competente y la legislación aplicable, las normas de conflicto establecidas en la Ley de Comercio Marítimo y supletoriamente las contenidas en la Ley de Derecho Internacional Privado, pero, en lo casos de abordajes, podrán abstenerse de conocer, sin que ello se considere una forma de absolver la instancia, cuando no existan elementos de vinculación real entre el hecho a ser juzgado y el foro venezolano.

Igualmente, vale la pena advertir que en los casos en los cuales los tribunales civiles o mercantiles asuman algunas de las competencias que corresponden a los jueces marítimos, de acuerdo a lo previsto en la legislación acuática, las partes podrán plantear un conflicto de competencia en cualquier estado y grado de la causa, por ser de orden público la competencia por la materia.

9. El régimen de incentivos

De acuerdo a lo establecido en la disposición derogatoria única, numeral 3º del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares publicado en Gaceta Oficial 5.890, de 31 de julio de 2008, quedó extinguida la LRMMN, publicada en Gaceta Oficial 36.980 de 20 de junio de 2000.

La LRMMN, de acuerdo a lo que indica su propio nombre, fue concebida como una herramienta para reactivar la Marina Mercante, la cual, para el momento de la entrada en vigor de esta normativa, estaba inactiva o reducida a una mínima expresión. En este contexto, la LRMMN resultó oportuna y conveniente para los intereses del país pues sirvió de revulsivo a un estado de cosas que desde finales de los años ochenta se encontraba en un punto muerto. El impacto de esta legislación en el mundo real es palpable, res ipso loquitor, pues en ocho años y un mes de vigencia la flota creció de manera significativa y el sector marítimo ciertamente se ha reactivado, en gran medida por las disposiciones contenidas en ella. A modo de colofón, es conveniente indicar que esta ley fue realmente útil para Venezuela, en la medida que ha facilitado la reactivación de la marina nacional, en particular, y del sector acuático, en general, comprendiendo además un aumento del empleo tanto en la Marina Nacional como en las actividades que le son conexas.

La LRMMN, conjuntamente con el artículo 126 de la derogada LOEA de 2002 y la exención prevista en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, conformaban el régimen de beneficios fiscales del sector acuático venezolano.

En este contexto, el nuevo régimen de beneficios fiscales se recoge en el título XI, entre los artículos 115 al 121 (ambos inclusive), de la nueva normativa y en las disposiciones de la Ley al Impuesto al Valor Agregado(20).

El artículo 115 establece que están exentos del pago del impuesto de importación los buques, accesorios de navegación, plataformas de perforación, los bienes relacionados con la industria naval y portuaria, destinados exclusivamente para la construcción, modificación, reparación y reciclaje de los buques, y el equipamiento, reparación de las máquinas, equipos y componentes para la industria naval y portuaria. Esta norma sustituye al artículo 4º de la LRMMN. Ahora bien, la norma derogada declaraba exentos del pago de los derechos y tasas causados por la importación temporal o definitiva a los buques y accesorios de navegación y plataformas de perforación. Al comparar ambas normas, percibimos que la disposición abrogada se refería a los derechos y tasas causados por la importación de los bienes antes descritos, en tanto que la nueva deja por fuera las tasas y se refiere a un impuesto de importación indeterminado, aun cuando amplía el ámbito de su aplicación.

El artículo 116 de la LOEA excluye de los beneficios fiscales previstos en la ley a los buques y accesorios de navegación destinados a la marina deportiva y de recreación. En nuestro criterio, todas las solicitudes de exención tramitadas hasta el 31 de julio de 2008 conforme a lo establecido en la LRMMN y la Ley del Impuesto al Valor Agregado deben seguir su curso y ser concedidas, pues la ley no puede retroactivamente negar un derecho que los particulares tenían para el momento de haber hecho su petición.

Los artículos 117 y 119 ejusdem recogen el procedimiento establecido en conjunto por el Ministerio de Infraestructura y el Ministerio de Finanzas y lo perfeccionan, al establecer lapsos fatales para que primero el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares —en adelante, INEA— dé su opinión favorable y luego el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria —SENIAT— otorgue la exención correspondiente.

El artículo 118 establece el carácter opcional de los beneficios. En tal sentido, es la creación de una limitación que no estaba prevista en la normativa anterior. Solo podrán acceder a los beneficios las personas naturales o jurídicas inscritas y autorizadas para realizar la actividad correspondiente. Si tomamos en cuenta que el registro al que se refiere esta norma es el registro de compañías navieras, quedan excluidas las personas naturales de la posibilidad de solicitar la exención prevista en la ley.

El artículo 120 ibídem rescata el artículo 5º de la LRMMN, mediante el cual se conceden a los enriquecimientos derivados de la actividad de la marina mercante una rebaja del impuesto sobre la renta del monto de las nuevas inversiones destinadas a la adquisición o arrendamiento de nuevos buques o accesorios de navegación existentes, a la adquisición de nuevos equipos o nuevas tecnologías en materia de seguridad marítima, a la ampliación o mejoras y equipamiento de buques y accesorios de navegación existentes, a la constitución de sociedades mercantiles o la adquisición de acciones en estas sociedades que sean titulares de los enriquecimientos antes descritos y a la formación y capacitación de los trabajadores.

10. La participación comunal

Se crea un nuevo título, el XII, referido a la participación comunal. En tal sentido, el artículo 122 dispone que el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos promoverá e incorporará la justa y equitativa participación en los servicios que se presten en todo lo relacionado con el sector acuático, especialmente el transporte nacional e internacional de bienes y personas, puertos, industria naval y, en general, todas las actividades conexas, relacionadas con la actividad marítima y naviera a través de organizaciones comunitarias locales, redes socioproductivas y cooperativas. Hic et nunc es necesario advertir que es difícil que esta norma pueda llevarse a la práctica: en primer lugar, porque las actividades referidas en este artículo necesitan grandes montos de dinero y, también, gran capacidad técnica. Quizás sea factible en algunos servicios de aprovisionamiento o mantenimiento a embarcaciones menores, en especial las destinadas a la marina deportiva y recreacional, a algunas carpinterías o establecimientos para hacer o reparar redes de pesca.

En otro orden de ideas, en este decreto se ordena al INEA desarrollar dispositivos y mecanismos orientados a incentivar el trabajo voluntario de las personas en sus comunidades, así como de los trabajadores y trabajadoras del instituto. La redacción de esta norma no permite determinar el propósito de esta norma, pues no precisa el tipo de trabajo voluntario a que se refiere y su interrelación con el artículo 2º, que determina los fines de esta legislación. Igualmente, debe quedar claro que cuando se hace referencia a los trabajadores del instituto, en desarrollo de esta normativa no se les podrá exigir que trabajen fuera de su horario y, en todo caso, se podrá estimularlos a hacerlo como labor voluntaria siempre y cuando el trabajo a prestar sea a favor de las comunidades y no del instituto mismo.

Por otra parte, se establece la Contraloría Social, expresando que, a través de los consejos comunales u otras formas de organización o participación comunitaria, vigilará y exigirá el cumplimiento de los deberes de solidaridad y responsabilidad social contemplados en la LOEA. Probablemente tengamos que relacionar está norma con la gestión del Fondo de Desarrollo Acuático, en tanto los proyectos y planes que desarrolle afecten de manera directa o indirecta a una comunidad específica.

11. El Fondo de Desarrollo Acuático

Se cambia la denominación del Fondo de Desarrollo de los Espacios Acuáticos e Insulares a Fondo de Desarrollo Acuático. Este fondo reorienta la razón de ser de aquel, pues en la ley abrogada se establecía que el fondo se destinaría al financiamiento de proyectos y actividades que persiguieran el desarrollo de la Marina Nacional, de las canalizaciones, de la hidrografía, la meteorología, la oceanografía, de el cartografiado náutico, de las ayudas a la navegación, de la seguridad acuática, de la investigación y exploración científica acuática; el desarrollo, reparación, modernización y mantenimiento de los puertos, construcciones, maquinarias y equipos portuarios; la construcción, modificación y reparación de buques; la formación, capacitación y actualización de recursos humanos del sector acuático; la protección y seguridad social del hombre de mar y en general de todas las actividades inherentes o conexas relacionadas directamente con la actividad acuática y naviera nacional.

Ahora, el fondo se destina a la formación, capacitación y actualización del talento humano de la gente de mar y del sector acuático; al financiamiento de estudios y proyectos que persigan el desarrollo de la marina nacional; a puertos, construcciones portuarias y a otras actividades conexas al sector acuático. También se reorienta y, en tal sentido, propende a la formación, capacitación y actualización del talento humano de la gente de mar y del sector acuático, y al financiamiento de estudios y proyectos que persigan el desarrollo de la marina nacional, puertos, construcciones portuarias y atenderá los siguientes programas:

a) Industria naval.

b) Los servicios de pilotaje, remolcadores y lanchaje.

c) Los servicios de búsqueda y salvamento.

d) Sistema nacional de ayuda a la navegación acuática.

e) Labores hidrográficas, meteorológicas, oceanográficas y la cartografía náutica.

f) Investigación y exploración científica acuática.

g) Servicio de canalización y mantenimiento de las vías navegables.

Por otra parte, el Fondo de Desarrollo Acuático destinará parte de sus recursos para proyectos de inversión del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos. Esta es una norma que seguramente distorsionará los propósitos del fondo. En todo caso, hay que hacer notar que, en seguimiento de lo ordenado en el numeral 1º del artículo 90 de la LOEA, el Fondo de Desarrollo Acuático —en adelante, FDA— solo podrá destinar a los proyectos de inversión del INEA el 10% de sus recursos.

Además, el artículo 73, que indica las competencias del INEA, no prevé, salvo en el numeral 12, que este instituto pueda realizar proyectos de inversión. Además, es una contradicción que el INEA —el cual debe, en virtud de lo previsto en el numeral 5º ejusdem, controlar y supervisar la gestión del Fondo de Desarrollo Acuático— pueda utilizar los recursos del fondo, cuyo uso tiene que controlar y supervisar.

Así mismo, el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, para el cumplimiento de los fines previstos en la ley, no puede comprometer más del setenta y cinco por ciento (75%) de los recursos del Fondo de Desarrollo Acuático.

12. La autoridad acuática y la administración acuática

Esta ley sigue sin aportar una definición sobre la autoridad acuática. Sin embargo, determina a quién le corresponde el ejercicio de la autoridad acuática y facilita el entendimiento de esta institución, cuya inteligencia era harto difícil a la luz de las normas de 2001 y 2002.

En la exposición de motivos se indica que el decreto ratifica que la autoridad acuática es el Ministerio del Poder Popular, con competencia en materia de infraestructura y transporte, en lo que se refiere a la navegación marítima, fluvial y lacustre, destinada al transporte de personas y bienes, a la pesca, al turismo, al deporte, a la recreación y a la investigación científica y los temas portuarios. Esto, en cumplimiento de los convenios internacionales relativos a la seguridad de la vida humana en el mar, la prevención y la lucha contra la contaminación en los espacios acuáticos de la jurisdicción nacional, el control del tráfico marítimo, las funciones del Estado Rector del Puerto, Búsqueda y Salvamento Marítimo, la participación en el plan de contingencia nacional en casos de catástrofes, calamidades públicas y otros acontecimientos similares en coordinación con los órganos competentes. Además de desarrollar los objetivos y competencias tanto del órgano rector como del ente de gestión, a los fines de promover, garantizar y fomentar el desarrollo armónico y coherente de las políticas, planes, proyectos y programas del ejecutivo nacional, a través de la articulación de las políticas públicas mediante la planificación centralizada que permite direccionar las políticas públicas y toda la actuación del Estado, en función de los nuevos objetivos estratégicos de la Nación.

Las leyes de 2001 y 2002 no atribuían al INEA la autoridad acuática, sino que esta era ejercida por el ejecutivo nacional a través de sus órganos. Por tanto, el término “ratificar”, usado en la exposición de motivos, es, al menos, impreciso.

El artículo 70 establece que “Corresponde al ejecutivo nacional, a través de sus órganos y entes, el ejercicio de las competencias que sobre los espacios acuáticos y portuarios tienen atribuidas de conformidad con la ley”.

Esta norma hay que entenderla e interpretarla en concordancia con el artículo 73, que analizaremos más adelante.

Por su parte, la nueva ley otorga al Ministerio del Poder Popular competencia en materia de infraestructura y transporte, el carácter de órgano rector de la navegación marítima, fluvial y lacustre destinada al transporte de personas y bienes, a la pesca, al turismo, al deporte, a la recreación y a la investigación científica; así como lo relacionado con la materia portuaria, y cualquier otra que señale la ley. Además, el ministerio tiene las siguientes competencias:

1. Formular los proyectos y planes nacionales de transporte acuático conforme a la planificación centralizada.

2. Aprobar el componente de transporte acuático a ser incluido en el plan nacional de desarrollo del sector acuático.

3. Supervisar y controlar el ejercicio de la autoridad acuática.

4. Estudiar, supervisar e incluir dentro de los planes de desarrollo del sector acuático los planes y proyectos sobre la construcción de puertos, canales de navegación, muelles, buques, marinas, obras e instalaciones y servicios conexos.

5. Controlar, supervisar y fiscalizar el régimen de la navegación, los puertos públicos y privados y actividades conexas conforme a la ley.

6. Control y supervisión del transporte de cargas reservadas.

7. Fijar las tarifas sobre los servicios del transporte público de pasajeros y actividades conexas al sector acuático, en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de industrias ligeras y comercio.

8. Supervisar el Registro Naval Venezolano de buques.

9. Coordinar con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de pesca y acuicultura, el fomento, desarrollo y protección de la producción pesquera y acuícola.

10. Participar ante los organismos internacionales especializados del sector acuático, conforme a la política fijada por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de relaciones exteriores.

11. Fortalecer políticas de financiamiento para el sector acuático.

12. Promover actividades de investigaciones científicas y tecnológicas en el sector, en coordinación con los demás órganos y entes de la Administración Pública.

13. Aprobar los proyectos del sector acuático de conformidad con las normas técnicas nacionales e internacionales.

14. Vigilar, fiscalizar y controlar la aplicación de las normas para la seguridad del transporte acuático nacional.

15. Aprobar el reglamento interno del Instituto de los Espacios Acuáticos.

16. Proponer los reglamentos de este decreto con rango, valor y fuerza de ley orgánica.

17. Aprobar y ejercer el control sobre las políticas de personal del Instituto de los Espacios Acuáticos, de conformidad con lo establecido en las leyes que rigen la materia.

18. Requerir del ente u organismo bajo su adscripción la información administrativa y financiera de su gestión.

19. Coadyuvar en la formación, desarrollo y capacitación del talento humano del sector acuático.

20. Las demás establecidas en la ley.

Además, la LOEA de 2008 aporta una nueva definición: la de órgano de gestión. Así, prescribe que el INEA es el “de gestión” de las políticas que dicte el órgano rector, así como del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Acuático.

Ahora bien, se determina que corresponde al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos:

1. Ejercer la autoridad acuática.

2. El ejercicio de la administración acuática.

3. Propuesta del anteproyecto del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Acuático, integrado por los planes y proyectos sobre la construcción de puertos y marinas, canales de navegación, muelles y demás obras, instalaciones y servicios conexos con las operaciones de buques en puertos y marinas.

4. La ejecución de la política naviera y portuaria del órgano rector, el control de la navegación y del transporte acuático.

5. Control y supervisión de la gestión del Fondo de Desarrollo Acuático.

6. La propuesta de fijación de tarifas sobre los servicios conexos al sector acuático.

7. Elaborar las estadísticas específicas del sector acuático, con sujeción a lo contemplado en la Ley de la Función Pública de Estadística.

8. Prestar los servicios conexos conforme a la ley.

9. Otorgar previa aprobación del directorio las concesiones de los servicios conexos previstos en la ley.

10. Autorizar el transporte de cargas reservadas.

11. El Registro Naval Venezolano de buques y accesorios de navegación.

12. Desarrollar y ejecutar en coordinación con el ente u órgano en materia de pesca y acuicultura, la consolidación de programas para la construcción de buques y puertos pesqueros.

13. Ejercer la representación ante los organismos internacionales especializados del sector acuático, previa aprobación del órgano rector.

14. La promoción de políticas de financiamiento del sector acuático.

15. Promoción de actividades de investigación científica y tecnológica en el sector acuático, en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de ciencia y tecnología.

16. Promover la conformación de asociaciones solidarias, organizaciones comunitarias y redes socio-productivas y la participación ciudadana, a los fines de procurar el desarrollo integral de la navegación acuática, portuaria y actividades conexas.

17. Contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades aledañas a las zonas costeras e insulares y a la consolidación de núcleos de desarrollo endógeno.

De la lectura del numeral 1º de esta disposición debe entenderse que la autoridad acuática pasa a ser ejercida en exclusividad por el INEA y, en tal sentido, se ha producido una derogatoria tácita del numeral 18 del artículo 22 de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional. Las labores de coordinación, que, en virtud de las normas derogadas, debía realizar el INEA, desaparecen, en cuanto pasa a ser la autoridad acuática según la ley.

Luego, en su carácter de órgano de gestión, el INEA ejerce la administración acuática, la cual comprende:

1. Supervisar, controlar y vigilar el funcionamiento de las capitanías de puerto y sus delegaciones.

2. Coadyuvar y supervisar la formación y capacitación del personal de la marina mercante.

3. Vigilar y controlar la aplicación de la legislación acuática nacional e internacional.

4. Mantener el registro del personal de la marina mercante.

5. Certificar al personal de la marina mercante, según los convenios internacionales y la legislación nacional.

6. Velar por el cumplimiento del régimen disciplinario del personal de la marina mercante.

7. Llevar el registro, la certificación y la supervisión del personal del servicio de pilotaje y de inspecciones navales.

8. Mantener el registro, la autorización y el seguimiento de la industria naval.

9. Mantener el registro, la autorización y el seguimiento de las empresas navieras, certificadoras, operadoras y agenciamiento de carga, consolidación de carga, de transporte multimodal y de corretaje marítimo.

10. Mantener el registro y certificación de los institutos de formación náutica en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de educación.

11. Mantener el registro, control, seguimiento y certificación de las organizaciones dedicadas a las actividades subacuáticas.

12. Supervisar, controlar y fiscalizar la actividad de puertos públicos y privados, construcciones de tipo portuarios, instalaciones, servicios conexos y demás obras.

13. Garantizar, mediante la supervisión y control, la seguridad marítima y la vida, en el ámbito de las circunscripciones acuáticas, en coordinación con las autoridades competentes.

14. El establecimiento de las rutas marítimas, los dispositivos de separación de tráfico y los sistemas de notificación y reportes de buques.

15. Supervisar y controlar, en coordinación con los ministerios del Poder Popular con competencia en materia de ambiente y en materia de seguridad y defensa, los vertimientos y otras sustancias contaminantes que puedan afectar los espacios acuáticos y portuarios, en el ámbito de las jurisdicciones acuáticas.

16. La supervisión y control de las actividades de búsqueda y salvamento.

17. Coadyuvar con los órganos y entes competentes en la señalización, cartografía náutica, hidrografía, meteorología, oceanografía, canalización y mantenimiento de las vías navegables.

18. Controlar y supervisar lo concerniente a la marina deportiva, recreacional y turística.

19. Controlar y supervisar lo concerniente a los buques dedicados a la pesca, en coordinación con el órgano o ente con competencia en pesca y acuicultura.

20. Cooperar con el Ministerio Público en la ejecución de investigaciones penales que le sean requeridas.

21. Controlar y supervisar los servicios de pilotaje, lanchaje, remolcadores e inspecciones navales.

22. Ejercer las funciones inherentes al Estado Rector del Puerto.

23. Ejercer las funciones inherentes al Convenio de Facilitación Marítima Portuaria.

24. Participar en el desarrollo de las comunidades costeras, ribereñas e insulares.

25. Prestar asistencia en caso de catástrofes naturales en coordinación con las autoridades competentes.

26. Aprobar, supervisar y controlar los planes de contingencia ambiental en los espacios acuáticos y portuarios, en coordinación con los órganos y entes competentes.

27. Mantener actualizados los planes de contingencia en materia ambiental, tanto nacionales e internacionales, en especial el plan nacional de contingencia contra derrames de hidrocarburos. En estos planes se establecerán los mecanismos de coordinación.

28. Coordinar todo lo referente al Convenio del Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la Contaminación de Hidrocarburos.

En la parte in fine de los artículos 72 y 74 se establece que las funciones de rectoría y atribuciones del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de infraestructura y transporte se sujetarán a los lineamientos, políticas y planes que dicte el ejecutivo nacional, conforme a la planificación centralizada. Ahora bien, la constitucionalidad de esta norma es discutible, habida cuenta que en materia portuaria las competencias son concurrentes entre el Poder Nacional y los Estados, de manera tal que la administración y mantenimiento de los puertos de uso público corresponden a las entidades federales y, por tanto, sobre estas competencias específicas no es constitucional la aplicación de la planificación central.

13. Del INEA

Se cambia el nombre del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares al de Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.

El artículo 72 de la LOEA prescribe que el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos tiene personalidad jurídica y patrimonio propio y es el ente de gestión de las políticas que dicte el órgano rector y transporte.

El artículo 80 modifica el patrimonio del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, el cual ahora estará integrado por:

1. Los bienes, derechos y acciones de cualquier naturaleza que le sean transferidos, adscritos o asignados por el ejecutivo nacional.

2. Los bienes muebles e inmuebles propiedad del Instituto.

3. Los ingresos provenientes de los tributos establecidos en la ley.

4. Los aportes provenientes de la ley de presupuesto y los aportes extraordinarios que le asigne el ejecutivo nacional.

5. El producto de recaudación del pago de los derechos que se establezcan en los contratos de concesiones, habilitaciones y autorizaciones de puertos.

6. El producto de recaudación por tasas, tarifas y demás contribuciones sobre los servicios conexos al sector acuático, dispensas, patentes, permisos especiales, títulos y licencias.

7. El producto de las sanciones pecuniarias previstas en la ley.

8. Donaciones, legados, aportes, subvenciones y demás liberalidades que reciba de personas naturales o jurídicas nacionales de carácter público o privado.

9. Los demás bienes, derechos y obligaciones de cualquier naturaleza que haya adquirido o adquiera en la realización de sus actividades o sean afectados a su patrimonio.

10. El diez por ciento (10%) de los ingresos brutos por servicio de lanchaje y remolcadores cuando sea prestado por particulares. Cuando el servicio sea prestado directamente por el Instituto, el ingreso será del ciento por ciento (100%).

Con relación a esta última norma, hay que observar que los numerales 8º y 9º del artículo 86 de la LOEA de 2002 preveían que el patrimonio del INEA podría integrarse hasta con un diez por ciento (10%) del porcentaje fijado por su consejo directivo de los ingresos brutos por servicios de lanchaje, pilotaje y remolque de las compañías concesionarias de este servicio. Sin embargo, se integra ahora con el diez por ciento (10%) de los ingresos brutos por servicios de lanchaje y remolcadores cuando sea prestado por particulares. Con relación al numeral 7º de esta disposición, referido al porcentaje que el INEA podía cobrar a los particulares concesionados para prestar el servicio de pilotaje, la nueva ley no dice nada al respecto.

14. El Registro Naval Venezolano

El artículo 113 de la legislación abrogada, que indicaba que el Registro Naval Venezolano para buques sería llevado localmente, en todo lo atinente a su circunscripción en cada una de las Capitanías de Puerto, es modificado por el artículo 103 de la normativa vigente, el cual prescribe que el Registro Naval Venezolano de buques será llevado por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos y que la ley respectiva regulará todo lo referente a este registro. Con esta redacción queda establecida sin duda la dependencia del registro al INEA.

15. La industria naval

El artículo 104 del novel instrumento jurídico sustituye al artículo 114 de la ley derogada.

En la Ley de 2008 se precisa que la industria naval está conformada por los centros principales: astilleros, varaderos y fábricas de buques, y por los centros auxiliares de producción naval: los talleres navales, las consultoras navales, las empresas o laboratorios de inspecciones, ensayos y pruebas, las sociedades de clasificación de buques y accesorios de navegación, las fábricas y comercializadoras de máquinas, equipos y sistemas navales, así como sus partes, repuestos, fábricas y comercializadoras de materiales e insumos destinados a las actividades de la industria naval.

Además, el artículo 117 prevé que a los fines del disfrute de la exención del impuesto a la importación, los buques deberán cumplir con las normas de ingeniería e industria, conforme a los usos y destinación de los mismos.

16. Pilotaje, remolcadores y lanchaje

El artículo 105 de la ley en comento prescribe que los servicios de pilotaje, remolcadores y lanchaje, serán prestados por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, de conformidad con la ley.

Con relación a la redacción de esta norma, es necesario acotar que aunque el INEA preste los servicios de lanchaje y remolques, eso no implica que los particulares no puedan prestarlo. Este aserto se verifica con la lectura del numeral 10 del artículo 80, que establece que el patrimonio del INEA está conformado, entre otros, por el diez por ciento (10%) de los ingresos brutos por servicios de lanchaje y remolcadores cuando sea prestado por particulares. Siendo así, no hay dudas en cuanto a que estos servicios, si bien tienen que ser prestados por el INEA, también pueden serlo por los particulares. A mayor abundamiento hay que observar que, de acuerdo a lo determinado en el párrafo único ibídem, que determina que cuando el servicio sea prestado directamente por el Instituto, el ingreso será del ciento por ciento (100%), lo cual ratifica lo anterior sin lugar a dudas.

17. El Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos

En materia de asesoría, la LOEA prevé la creación de un Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos y de los comités de asesoramiento. Es importante observar que el Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos está integrado tanto por personas de derecho público como de derecho privado. De acuerdo a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e insulares, este consejo es el organismo asesor del ejecutivo nacional en materia de fomento y desarrollo de la marina mercante, puertos, industria naval, el desarrollo de la navegación en ríos y lagos, la investigación científica y tecnológica del sector acuático, la formación, capacitación, actualización y certificación del talento humano de dicho sector, y estará gobernado por un directorio que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 83 ejusdem, será integrado por los viceministros de los ministerios con competencia en materia de defensa, relaciones exteriores, interior y justicia, finanzas, educación y deportes, turismo, energía y petróleo, agricultura y tierras, ambiente, planificación y desarrollo y ciencia y tecnología, todos ellos en representación del poder público. Por el sector privado figurarán los representantes de la cámara Venezolana de la Industria Naval, la Cámara de Armadores y las asociaciones pesqueras. Por los sectores gremiales, estará un representante del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante y, finalmente, por los sectores académicos, un representante de la Asociación Venezolana de Derecho Marítimo y otro de las universidades vinculadas a la materia.

Por su parte, el Consejo nacional de los espacios acuáticos constituirá comités de asesoramiento, con carácter ad honores, para el tratamiento de las actividades específicas y especializadas, los cuales estarán integrados por los diferentes sectores vinculados a la actividad marítima. Hasta el presente se han instalado y reunido los comités de asesoramiento en materia de marina mercante, industria naval, puertos, pesca y acuicultura, actividades subacuáticas y ambiente.

La novedad más importante con relación a esta institución es la creación de una secretaría permanente.

18. La gente de mar

El aporte que se hace en esta ley en materia de gente de mar consiste en la obligación que tienen los buques extranjeros que realicen navegación de cabotaje en aguas venezolanas de enrolar dentro de su tripulación como pasantes a estudiantes venezolanos de educación superior náutica, durante el tiempo que realicen la navegación de cabotaje en aguas venezolanas.

(1) Abreu, G. Derecho marítimo venezolano.Desde la Colonia hasta la actualidad. Universidad Marítima del Caribe, Catia La Mar: 2008.

(2) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En: Gaceta Oficial, 5.453 extraordinario, 24 de marzo de 2000.

(3) República Bolivariana de Venezuela. (2000) Ley de Reactivación de la Marina Mercante Nacional. En: Gaceta Oficial, 36.980, 26 de junio de 2000.

(4) Las leyes acuáticas a las cuales estamos haciendo referencia son: a) Ley General de Marinas y Actividades Conexas, b) Ley de Procedimiento Marítimo, c) Ley General de Puertos, d) Ley de Pesca y Acuicultura, e) Ley de Comercio Marítimo y f) Ley de Zonas Costeras, las cuales, entre otras cosas, derogaron explícitamente las siguientes normas: a) Ley sobre admisión y permanencia de naves de guerra extranjeras en aguas territoriales y puertos de Venezuela, b) Ley por la cual se establece una Zona Económica Exclusiva a lo largo de las costas continentales e insulares de la República de Venezuela, c) Ley de Pesca, d) Ley de Pesca de Perlas, e) Ley de Títulos de la Marina Mercante, f) Ley de Navegación, g) Ley de Pilotaje, h) Ley de Protección y Desarrollo de la Marina Mercante, i) Ley de Privilegios e Hipotecas Navales, j) el libro II de la primera aparte del artículo 1100 y los artículos 1095, 1116, 1117 y 1118 del Código de Comercio, k) Ley que Crea el Instituto Nacional de Puertos y sus reglamentos, l) Ley de Supresión del Instituto Nacional de Puertos y m) Ley de Conservación y Saneamiento de Playas.

(5) República Bolivariana de Venezuela. Decreto 1437 con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares. En: Gaceta Oficial, 37.290, 25 de septiembre de 2001, norma reformada por la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares. En: Gaceta Oficial, 37.596, 20 de diciembre de 2002.

(6) Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos. En: Gaceta Oficial, 37.589, 11 de diciembre de 2002.

(7) Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas. En: Gaceta Oficial, 37.570, 14 de noviembre de 2002.

(8) República Bolivariana de Venezuela. Ley de Comercio Marítimo. En: Gaceta Oficial, 38.351, 5 de enero de 2006.

(9) Ver: Omaña, G. Análisis de algunos aspectos relevantes de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante Nacional. En: Doctum, 2, vol. 3, Universidad Nacional Experimental Marítima del Caribe, Caracas: 2000.

(10) República Bolivariana de Venezuela. Resolución del Ministerio de Infraestructura número 109. En: Gaceta Oficial, 36.989, 26 de junio de 2000, norma modificada mediante Resolución del Ministerio de Infraestructura número 112. En: Gaceta Oficial, 37.004, 1º de agosto de 2000.

(11) Durante la mayor parte del proceso de elaboración de los diferentes proyectos la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares se denominó simplemente Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos, así como la Ley General de Marinas y Actividades Conexas y la Ley General de Puertos se denominaron Ley General de Marina y Ley de Puertos, respectivamente. Los nombres definitivos fueron determinados en la Vicepresidencia de la República poco antes de su promulgación por parte del Presidente de la República.

(12) Omaña, G. La legislación acuática de Venezuela. Legis, Bogotá: 2007.

(13) Fernández-Concheso, Aurelio. Régimen administrativo de la navegación. Ediciones Marítimas Venezolanas, Caracas: 1993.

(14) Arroyo, I. Derecho de la navegación. En: Curso de derecho mercantil, Civitas, t. II, Madrid: 2001.

(15) Gabaldón, J. y Ruiz, J. Manual de derecho de la navegación marítima. Marcial Pons, Madrid, Barcelona.

(16) Omaña, G., Ob. cit.

(17) En el texto constitucional los intereses acuáticos son recogidos fundamentalmente en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 19, 25, 49, 50, 51, 52, 55, 107, 110, 112, 115, 127, 128, 129, 130, 131, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 152, 153, 156 numerales 1º, 2º, 6º, 7º, 8º, 9º, 15, 16, 20, 23, 25, 26, 30, 32 y 33, 165 numeral 10, 225, 226, 232, 236 numerales 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 23 y 24, 253, 299, 301, 304, 305, 306, 310, 322,323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 332.

(18) Omaña, G. Antecedentes, naturaleza y principios de la legislación acuática. En: Doctum, Nº 1, vol. 5, Universidad Nacional Experimental Marítima del Caribe, Editorial Magraphi, Caracas: 2003.

(19) Ley sobre el Mar Territorial, Plataforma Continental, Protección de la Pesca y Espacio Aéreo. En: Gaceta Oficial, Nº 496, 17 de agosto de 1956.

(20) Ver: Jagember, F. y Sánchez, D. Ley orgánica de espacios acuáticos y beneficios fiscales. En: Ámbito Jurídico, octubre, Caracas: 2008.