Reforma laboral: a la espera de resultados

Revista Nº 123 Mayo-Jun. 2004

Un año después de la entrada en vigencia de la Ley 789 del 2002, aún no se conocen sus resultados. Mientras algunos expertos consideran prematuro realizar un balance, otros señalan que los logros son precarios.

Javier Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

Las recientes estadísticas del desempleo han revivido la polémica sobre la efectividad de la reforma al sistema laboral introducida a través de la Ley 789 del 2002. Mientras algunos estudiosos explican el problema por la debilidad generalizada de la demanda en la economía, teniendo en cuenta el escaso ingreso de las familias, otros defienden la tesis según la cual el llamado mercado laboral sigue siendo rígido.

Para el presidente de la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias, Juan Alfredo Pinto, en el 2003, “las pequeñas y medianas empresas, Pymes, aportaron algo más de 150.000 nuevos empleos en el sector industrial y cerca de 200.000, en el de comercio y servicios. Esa cifra es atribuible, principalmente, al corto período de reactivación económica y, en menor grado, como efecto de la Ley 789”.

La última reforma laboral inspirada, según los expertos, en la existencia de un mercado laboral inflexible, estableció 10 instrumentos esenciales orientados a mitigar el impacto negativo de los factores de rigidez. Tres son de promoción del empleo y siete de protección al desempleo.

En el primer grupo están el subsidio al empleo, a cargo del Ministerio de la Protección Social, Minprotección; el régimen especial de aportes parafiscales —Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las cajas de compensación familiar— para las empresas que creen empleos y el esquema de microcréditos dirigido a Pymes que creen puestos adicionales de trabajo.

Entre tanto, los instrumentos de protección al desempleo son: el subsidio al desempleo, también a cargo del Minprotección y la continuidad de los servicios de las cajas de compensación en educación, recreación y turismo para los desempleados que estuvieron afiliados en los últimos 12 meses. Además, se contempla un subsidio para aportes en salud, bonos de alimentación o de educación para desempleados afiliados en el último año a las cajas de compensación, equivalente a 1,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), monto que se fracciona en seis cuotas mensuales; otro subsidio para desempleados que no estuvieron vinculados a las cajas en los últimos 12 meses; acceso a capacitación para la inserción laboral y la conformación del Sistema Nacional de Registro Laboral.

“Transcurridos cerca de 17 meses de vigencia de la reforma, el subsidio al empleo, en cabeza del Minprotección, no ha empezado a operar, a pesar de que estaba previsto para abril de este año”, señala la investigadora de la Contraloría General de la República, Adriana Rodríguez. Frente al tema, el Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, y el Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, anunciaron recursos por 50.000 millones de pesos para promover la creación de 100.000 nuevos puestos de trabajo en el 2004.

Motor para el empleo

“Se ha previsto que el monto del subsidio al empleo sea equivalente al valor de los aportes parafiscales”, asegura el asesor del Minprotección, César Merchán. Aclara que serán valores que oscilen entre 32.000 pesos, para el empleo correspondiente a un SMLMV, y 48.000 pesos, para puestos de trabajo que se remuneren entre 1,5 y 4 SMLMV. Esos recursos serán girados a las empresas que se registren en el programa durante seis meses.

“El beneficio aplica, en principio, para todos los nuevos empleos que genere una empresa”, asegura Merchán, “tomando en cuenta la limitación de los recursos financieros”. Los 50.000 millones de pesos de subsidio al empleo, destinados para este año, provienen del presupuesto general de la Nación y de organismos multilaterales de crédito.

“Se ha pensado que el subsidio al empleo podría ser ineficaz, si en la realidad no existe demanda efectiva en la economía”, precisa Rodríguez, “pues en algunos espacios se ha contemplado la posibilidad de un subsidio equivalente a una tercera parte del salario mínimo, porque es más atractivo para el empresario que otro tipo de mecanismos, como el ahorro de los aportes parafiscales”.

“Estos pagos”, insiste, “reducen los costos de generar empleo, pero se tienen dudas sobre qué tanto impacto producen en lo social. El principal problema es que los empresarios no tienen suficiente demanda en el mercado, entonces hay que buscar el incremento de la demanda de los hogares”.

Por otro lado, continúa Rodríguez, con el subsidio sobreviene el temor de que se genere el reemplazo de personas ya empleadas, por nuevas con subsidio. Por eso, se requiere un sistema de información eficaz para evitar esas acciones.

“Hasta mediados de abril, no se habían presentado solicitudes empresariales para reclamar exenciones de los aportes parafiscales por creación de nuevas plazas de trabajo”, comenta la investigadora de la Contraloría General. Según datos de la Superintendencia del Subsidio Familiar, 15 empresas recibieron ese beneficio en el 2003, por 58 nuevos trabajadores.

Esas exenciones fueron creadas, según la Ley 789, “para promover la vinculación laboral de reclusos y de ex presidiarios, reinsertados de grupos al margen de la ley, personas entre 16 y 25 años y mayores de 50 años y jefes cabeza de hogar”. Entre las condiciones para la operación del instrumento, se encuentra que la tasa de desempleo sea superior al 12%. Su vigencia máxima es de cuatro años, contados a partir de enero del 2003.

Búsqueda de otras fuentes

Adriana Rodríguez precisa que el propósito inicial de las exenciones era incentivar la creación de 90.000 puestos entre el 2003 y el 2006. Para el 2003, la meta se fijó en 29.000 empleos. La investigadora afirma que, en la práctica, es mejor recurrir a instrumentos más sencillos y no tiene justificación, desde el punto de vista social, que se admitan exenciones con recursos financieros que tienen por finalidad la cobertura de necesidades básicas de las familias. Cree que el Estado tendría que buscar alternativas de financiación o fondeo para esa figura de promoción del empleo.

“El esquema de microcrédito”, advierte Rodríguez, “también ha tenido una discreta evolución. En el 2003, las cajas de compensación aprovisionaron el fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado con 69.856 millones de pesos, monto del cual 24.360 millones (35%) estaban destinados al programa de microcrédito para las Pymes que generaran puestos”.

“Al mirar la ejecución”, comenta, “se encuentra que fueron asignados 55 créditos en el 2003, por un valor de 742 millones de pesos, cuando la meta para ese año era de 3.200 microcréditos”. De los recursos del año pasado, sólo se utilizó el 3%. La estimación para el cuatrienio es generar 64.000 empleos con el apoyo del microcrédito. “Merece hacer claridad que uno de los principales tropiezos en este caso fue la demora del decreto respectivo, que se promulgó en agosto del 2003”.

El presidente de Asocajas, Álvaro Cobo, sostiene que el saldo del fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado, a diciembre del 2003, alcanzó un total de 137.635 millones de pesos. Explica que la meta de este año es otorgar 5.380 microcréditos por un monto cercano a los 48.172 millones.


Flexibilización del aprendizaje

“El impacto de la flexibiliación del contrato de aprendizaje del SENA, producto de la reforma laboral, debe contemplar algunas consideraciones”, explica el director del Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, Stefano Farné. “Primero, surge la inquietud acerca de si las empresas han preferido aprendices por empleados tradicionales o si de verdad han evidenciado la intención de incorporar aprendices”.

Otra consideración es que, al parecer, el SENA acentuó los controles sobre las empresas, por lo cual se registra el aumento en número de aprendices con vinculación empresarial. En tercer lugar, los contratos de aprendizaje duran menos, en promedio. “Si antes las empresas tenían una persona por dos años, ahora pueden contar con cuatro personas, cada una con un contrato de aprendizaje por seis meses”, aclara.

Por otro lado, se permite que los estudiantes que cuentan en su programa académico con tiempo de prácticas empresariales, las puedan adelantar bajo la figura de aprendices, lapso que se puede considerar breve para el proceso de aprendizaje. Farné advierte que al disminuir el tiempo promedio de duración de los contratos de aprendizaje se incrementa la cobertura del programa.

 

“Los subsidios al desempleado se pueden considerar insuficientes e inequitativos, al darle prioridad a los desempleados con vinculación a las cajas de compensación en el último año frente a los que llevan sin trabajo más de ese tiempo”, expresa Rodríguez. “El subsidio es de poca cobertura y de montos limitados”. No obstante, aclara, es un primer paso de reconocimiento del problema social que implica el desempleo.

“Vale resaltar que, al cierre del 2003, el subsidio para los desempleados con vinculación reciente a las cajas de compensación registró recursos sobrantes por 14.000 millones de pesos, dineros que se podrían haber asignado a los otros desempleados”, comenta la especialista Adriana Rodríguez.

Rigidez de la norma

El año pasado, se asignaron 12.416 subsidios a desempleados con reciente vinculación a las cajas, y 6.252 a aquellos desvinculados por más de un año. En total, fueron entregados 18.668 subsidios. En el grupo de personas sin registrar en las cajas en el último año, 14.000 cumplieron los requisitos, pero solo se benefició la cantidad arriba mencionada. “Por eso”, insiste Rodríguez, “se requiere la flexibilidad de la norma para reasignar los recursos en situaciones como la descrita”.

La cobertura del subsidio de desempleo fue del 0,37% con respecto al total de desempleados del país en el 2003, teniendo en cuenta que cerca de 5.000.000 de colombianos estuvieron desempleados en algún momento del año. La meta prevista era cubrir 42.000 personas con este subsidio, que hubiera significado cerca del 1% del desempleo.

El presidente de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (Asocajas), señala que el 95% de los beneficiarios ha preferido los bonos alimentarios, y agrega, que el país debe tener políticas de largo plazo y acciones que permitan atender al desempleado en lo económico y en capacitación, de tal modo que pueda ser reorientado para que consiga empleo.

“El problema del desempleo”, comenta Cobo, “no es solo un tema de capacitación y subsidios, sino de crecimiento económico del país y que eso se traduzca en empleo formal y no informal”. Piensa que todavía es prematuro adelantar un balance definitivo del subsidio para el desempleado, pues las cajas de compensación apenas tuvieron dos meses a finales del 2003 para ponerlo en marcha y la legislación ha presentado muchos escollos. Asocajas aspira tener una mejor condición para adelantar esa evaluación hacia junio del 2004.

“De otro lado”, asegura la investigadora de la Contraloría, “se logró reducir el costo para las empresas del contrato de aprendizaje y se amplió la población objetivo de los mismos a bachilleres y universitarios. Simultáneamente, el Sena implantó un riguroso sistema de fiscalización y seguimiento. En consecuencia, aumentó el número de contratos de aprendizaje, pero no se sabe qué cantidad corresponde al impacto de la reforma laboral”.

“El Fondo Emprender, creado por la ley de reforma laboral para que, orientado por el SENA, fomente las iniciativas empresariales de los aprendices, tiene ejecución cero hasta la fecha. Por lo tanto, el rezago en las metas es de 14.700 empleos en el 2003”, indica Adriana Rodríguez. Recuerda que la causa de la demora es atribuible al Ministerio de Hacienda, por no girar los recursos presupuestados.

Avanzar con cautela

“Hasta la fecha”, asegura el Director del SENA, Darío Montoya, “la monetización de la cuota de aprendizaje para las empresas que no desean vincular aprendices alcanza los 20.000 millones de pesos y se calcula que, al final del 2004, ascienda a 50.000 millones”.

“Esos recursos, cuyo 80% tienen como destino el Fondo Emprender, fueron entregados al Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo para que los administre. A mediados de junio de este año, se hará la primera convocatoria para proyectos empresariales de aprendices”, destaca Montoya. “El Fondo Emprender quiere ver hechos, establecer tendencias sobre nuevos proyectos empresariales y luego vigilarlos, pues no quiere que la plata se pierda”.

“Al término del año pasado, 2.074.237 personas buscaron los programas de calificación laboral del SENA, cifra que incluye las personas desempleadas que se inscribieron para ser recalificadas”, afirma el director de la institución.

La meta del 2004 es capacitar 2.378.584 personas. Al cierre del pasado mes de marzo, el 35% de esa población se había vinculado a algún programa de la institución. Sin embargo, no existen, hasta el momento, estadísticas de los desempleados que buscan su reentrenamiento en el SENA.

Por otro lado, comenta que han ingresado a programas de capacitación en el SENA, en calidad de reinsertados de los grupos al margen de la ley, más de 1.300 personas en Bogotá, mientras que en Medellín se han aceptado 220 personas. Aproximadamente, unos 500 han cumplido el tiempo de instrucción y alrededor de 250 tienen un puesto de trabajo.

El principal inconveniente luego de cumplir el ciclo de estudios es que sean aceptados como trabajadores en las compañías, frente a lo cual aún falta más comprensión por parte de los empresarios.

“En otro frente, no hay forma de hacerle seguimiento al efecto del cambio de jornada en el mercado laboral, pues solamente se dispone de la información del DANE”, explica la investigadora de la Contraloría General. “Todos los reportes de empleo del DANE, en el 2003, fueron favorables a la modificación de la jornada laboral, pero solo aplican al sector formal”. Y un seguimiento juicioso tendría que diferenciar el impacto en los sectores formal e informal, afirma Rodríguez.

Modelo de flexibilidad

“La generación profusa de empleo del 2003 no se explica por la reforma laboral”, sentencia la especialista Rodríguez, quien señala que un porcentaje destacado de la creación de empleo se ha dado en el sector informal.

Afirma que el principal error es tomar el dato total de empleo y concluir que se han creado nuevas plazas. “Se debe diferenciar la proporción de ese total que es producto del crecimiento económico y luego, con el residuo, hacer las consideraciones del efecto de la reforma laboral”.

“De los 800.000 empleos generados en el 2003, unos 81.000 podrían atribuirse a factores diferentes al crecimiento económico, entre los cuales cabe mencionar la reforma laboral”, sentencia Rodríguez.

Entre los otros factores adicionales a la reforma figuran, por ejemplo, mejoras en el funcionamiento del mercado del trabajo, es decir, que la oferta (empleadores) y la demanda (mano de obra) convergen más fácilmente, y la disminución del salario de reserva de los trabajadores, o sea que los desempleados aceptan vincularse a un empleo por un sueldo inferior al que esperaban.

Crece la economía y cae el empleo

El Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia destaca el fenómeno del incremento extraordinario que registró el empleo en el 2003, incluso superando la tasa de crecimiento de la economía.

“La implicación de lo anterior es poco alentadora: la productividad promedio en la economía debe estar disminuyendo y muchos de los empleos recién generados deben ser de pobre calidad y bajos ingresos”, advierte el director del observatorio, Stefano Farné.

Afirma que una señal en tal sentido se deriva del número de ocupados en el sector informal urbano, que aumentó a una tasa anual superior al doble de la correspondiente a la tasa de empleo formal, es decir 7,44% de informal frente a 3,11% formal.

Los sectores económicos correspondientes a agricultura; minas; electricidad, gas y agua; industria manufacturera; construcción; comercio, restaurantes y hoteles; transporte y comunicaciones; bancos, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; y servicios sociales, comunales y personales presentaron, en general, “robusto crecimiento”, explica el último documento del observatorio.

A pesar de esa situación de crecimiento económico, el empleo disminuyó notoriamente, en promedio. Ese contraste, “junto con el gran aumento del sector informal entre el 2002 y el 2003, da para pensar en una subutilización creciente de la fuerza de trabajo”, señala el informe del observatorio.

 

Tasa de crecimiento anual del empleo

Septiembre de 1991 a septiembre del 2003

AñoTasa (%)
1992-19933,9
1993-19940,8
1994-19952,2
1995-19960,8
1996-19973,1
1997-19981,4
1998-1999-0,5
1999-20006,5
2000-2001N.D.*
2001-2002-1,3
2002-20037,6
Fuente: DANE y Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia.

* No disponible.

 

“El problema de la reforma laboral es de fondo, en lo relativo a la flexibilización del empleo”, asegura el director del Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, Stefano Farné. Explica que no existen los mecanismos para que la flexibilización opere, pues en tiempos de crisis los salarios bajan, pero en momentos de auge económico no es posible hacerlo.

Por ejemplo, comenta, las convenciones colectivas cuentan con reglas automáticas de aumento salarial, independientemente de la situación de las empresas y de la economía. “Ese es un tipo de inflexibilidad”. En general, el mercado colombiano del trabajo carece de herramientas de flexibilidad, precisa.

Cuestión de cultura

Farné considera que algunas de las inflexibilidades están vinculadas a situaciones de cultura empresarial, pues un director de recursos humanos no quiere bajar el salario real de los trabajadores porque piensa que es una acción negativa. “Hay vínculos de carácter institucional que hacen que la empresa prefiera despedir gente y no bajar salarios”.

Otro obstáculo para la generación de empleo, expresa Farné, es que la reducción de los costos laborales no ha sido tan significativa como para que se refleje en el aumento de nuevos puestos de trabajo. “La exención de aportes parafiscales para las empresas disminuye los costos laborales en el 0,6%, ¿cómo puede tener impacto en la generación de empleo?”, se pregunta el académico.

Asegura, por otro lado, que todos los colombianos deberían tener derecho a un subsidio al desempleo. “Desde el punto de vista macroeconómico, estos mecanismos contribuyen a suavizar los ciclos económicos, es decir, los momentos en que las economías están en crecimiento o cuando entran en crisis”.

Farné recuerda el programa de empleo en acción, parte del Plan Colombia, que se quiso reorientar como subsidio al empleo, situación que implicó más tiempo para su implantación. “Ahora hay que evaluar si este subsidio resulta mejor que el programa original”.

“El Banco Mundial ha dicho que el instrumento del subsidio al empleo no es efectivo. Por otro lado, hay evidencias de que los programas temporales de promoción del empleo tampoco surten efecto positivo. Sin embargo, en situaciones de crisis, ayudan a aliviar la pobreza”, comenta Farné.

El director del Observatorio precisa que, según la teoría, las empresas generan empleo, independientemente de los subsidios creados para tal fin por un gobierno. El empleo depende del crecimiento de la economía y lo que se pueda lograr con el subsidio no pesa tanto como acelerar ese mejor desempeño.

La cruda realidad

“En la práctica”, sostiene el directivo de la Organización Unidades Productivas Asociadas de Risaralda, Jorge Correa, “mecanismos como el subsidio al empleo despiertan poco interés entre los empresarios, cuando su principal preocupación es la baja demanda del mercado en general. Por eso, la atención está enfocada en buscar el aumento de las ventas”.

El investigador Stefano Farné cree que entre el 5 y el 35% de los subsidios al empleo podrían tener éxito en su cometido, por lo cual calcula que entre el 65 y el 95% de esos recursos se podría perder, “cuando la crisis es aguda como en Colombia”. El problema estriba en que “solo se alcance el objetivo con el 5% de los subsidios”.

Con relación a los cambios de horario en la jornada, establecidos por la reforma laboral, Farné asegura que ahora es menos costosa, aunque está pendiente el cálculo de los resultados económicos de la medida. Esta tarea, en su concepto, es complicada de adelantar, situación que reconoce el asesor del Minprotección, César Merchán.

“Aunque es difícil medir el impacto de la reforma, por ahora está previsto contratar un estudio de evaluación, en el que se abordarán aspectos tan complejos como el cambio en la jornada y el impacto de la reforma sobre los costos laborales”, asegura Merchán.

“Con respecto al Sistema Nacional de Registro Laboral”, continúa, “con el que se busca controlar la vinculación y desvinculación de los colombianos al trabajo, se estima que el proyecto estará incorporado en su totalidad, en unos tres años, al llamado Sistema Integrado de la Protección Social”.

En la primera semana de mayo del 2004, el Gobierno anunció un proyecto de ley de modificación a la pasada reforma laboral, con el objeto de reorientar recursos financieros destinados a subsidios de desempleo para entregar subsidios de vivienda y atender programas de la tercera edad.

En un ambiente en el que algunos consideran prematuro realizar un balance de la reforma laboral y otros señalan logros muy precarios, lo cierto es que la tasa de desempleo persiste en niveles preocupantes, mientras la economía, a pesar de mostrar una dinámica que llama al optimismo a algunos sectores, todavía no genera el nivel de empleos que requiere el país.