Reforma laboral: ¿Falta gestión y resultados?

Revista Nº 133 Ene-Feb. 2006

Algunos expertos creen que una verdadera reforma laboral tendrá que integrar esfuerzos institucionales en favor del empleo y reducir más los costos de contratación. 

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral  

Pasados tres años de vigencia de la Ley 789 del 2002, catalogada como una reforma laboral desde su trámite en el Congreso de la República, no cesa la polémica en torno a los logros generales de la norma y, en particular, a la eficacia de los instrumentos creados para enfrentar el desempleo.

El presidente de la Asociación Colombiana de Servicios Temporales (Acoset), Miguel Pérez, cree que la Ley 789, tal como se aprobó, “fue más una reforma de la seguridad social que laboral, porque la mayoría de artículos están referidos a las cajas de compensación familiar y a los contratos de aprendizaje, pero realmente lo laboral se redujo a unos aspectos muy sencillos, como las horas extras, la jornada de trabajo, que fueron consideraciones más prácticas que de fondo acerca del manejo laboral del país”. Asevera que el calificativo de reforma “le queda demasiado grande”.

La Ley 789, explica el director de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), Mauricio Cárdenas, “tuvo un efecto favorable, por la vía de la exoneración en el pago de impuestos parafiscales para la contratación de cierto tipo de trabajadores”.

Sostiene que, en principio, “aunque todavía no tenemos una evaluación definitiva, me atrevería a aventurar la hipótesis de que la reforma ha sido neutral desde el punto de vista de la generación de empleo y, realmente, el incremento de este ha sido más bien el resultado del aumento en el nivel de la actividad económica del país.

Está claro que la reforma laboral sigue siendo uno de los grandes temas pendientes en Colombia, porque tenemos uno de los sistemas laboralmente más costosos en América Latina. Colombia tiene que moverse indiscutiblemente en dirección a la reducción de los costos de contratación”, acota el directivo de Fedesarrollo.

Se tiene que hacer una reforma que disminuya esos costos, “porque el mercado lo está haciendo por una vía indirecta e ineficiente, que es la informalidad”. Como ha aumentado tanto, “lo que nos está diciendo es que la regulación tiene que ajustarse a la realidad laboral del mercado. Realmente es muy difícil tocar pensiones, tocar las contribuciones para salud, reducir las vacaciones, las primas y las cesantías. Eso deja, por sustracción de materia, los impuestos parafiscales sobre los cuales la polémica en Colombia ha sido acalorada”, anota Cárdenas.

Y precisa: “Hay que modificar el debate para transformarlo en una discusión no de disminución de los recursos del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), las cajas de compensación y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, sino de un cambio en la forma como se obtienen esos recursos. Propondría su transformación en impuestos de carácter general y no de impuestos a la nómina”.

“Con respecto a los subsidios al desempleo de las cajas de compensación, no tenemos todavía una evaluación costo-beneficio que nos permita saber cuál ha sido su verdadera utilidad”, comenta Mauricio Cárdenas. Sin embargo, afirma que Colombia, en términos generales, necesita ese tipo de iniciativas que deben contar con mecanismos de evaluación.

Falta aprovechar instrumentos

Entre tanto, el director del Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, Emilio Carrasco, comenta que las personas que acudieron y obtuvieron los subsidios pertenecían a un segmento de los desempleados con mayores dificultades de empleabilidad. “Por lo tanto, no me cabe la menor duda de que el subsidio en dinero les ha representado un alivio”.

No obstante, acota, la misma Ley 789 prevé que las personas beneficiadas con el subsidio y que hubieran estado vinculadas a las cajas de compensación “tienen derecho a recibir capacitación para la reinserción laboral”, instrumento de política que el “Gobierno no ha utilizado de la mejor forma”.

Asegura que la capacitación entraña una intención de política, “no se trata simplemente de proveerle un ingreso al desempleado”, sino que la norma pretende que aquel pueda reincorporarse al mercado de trabajo, “aspecto que no ha sido evaluado por las autoridades”.

Por otro lado, Carrasco precisa que se evidencia que la capacitación no es suficiente en sí misma para que las personas puedan retornar al mercado laboral, porque siguen jugando muchos aspectos en contra de los desempleados, en particular de los más vulnerables.

Por lo tanto, se necesita “una serie de acciones que hemos denominado, de tiempo atrás, gestión de empleo”, lo cual significa que, además de capacitación, los desempleados requieren apoyo para vincularse al mercado de trabajo.

Mirada integral

Carrasco señala que las acciones de ayuda a los desempleados deben ser integrales, bajo el concepto de gestión de empleo. Recuerda: “Desde que se hizo la transferencia de la función de intermediación pública que tenía el llamado Servicio Nacional de Empleo (Senalde) al SENA, en 1990, se le encargó al SENA el montaje de un sistema de gestión de empleo”.

Ese sistema comprende otras funciones, además de la información sobre empleos, tales como capacitación y recalificación, certificación y validación de oficios y gestión para la creación de empleo. Carrasco sostiene que ese sistema, orientado e integrado por el Ministerio de la Protección Social, podría articular los esfuerzos de entes públicos y privados.

Entre los últimos menciona las cajas de compensación familiar, “a las que les han descargado una responsabilidad en materia de empleo”, organizaciones que, según el académico, tienen una importante vocación integradora, que les facilitaría, por ejemplo, capacitar recurso humano para las mismas empresas afiliadas a las cajas.

Se necesita que el Ministerio actúe aglutinando todas las acciones que se pueden desarrollar como parte de una política de empleo para beneficio del desempleado. Carrasco señala: “Tenemos acciones inconexas y podríamos optimizar los recursos con los que se cuenta montando el sistema de gestión de empleo”.

La Ley 50 de 1990 previó un sistema nacional de intermediación laboral. En Colombia se debería utilizar un solo sistema de información donde estuvieran registrados todos los desempleados del país, asegura Carrasco. Incluso, insiste, podría constituirse a partir de las bases de datos que ha desarrollado el SENA.

Por otro lado, a propósito de la baja en la tasa de desempleo de los últimos meses, Carrasco cree que el problema de los indicadores “es que se insensibiliza la gente. Si el país tiene más de 2.000.000 de desempleados, 3.000.000 de personas en el subempleo y 6.000.000 de individuos en la informalidad, no puede pensar que está bien”.

Entonces, señala, cerca de 11.000.000 de personas no tienen ingresos y no están cubiertos por la seguridad social. Puede que estén adelantando actividades de “rebusque” y que, por eso, no se les considere desempleados, pero aún 2.000.000 de desempleados es una cifra monstruosa frente a la cual la sociedad no puede decir “como redujimos la tasa de desempleo y ahora llegó al 12% estamos tranquilos”. Y puntualiza que la Ley 789 del 2002 “es la cuota inicial de lo que el país necesita hacer en materia de políticas de empleo y de instrumentos”.

El SENA informa que, entre el 2003 y el 2005, se han invertido 1.010.270 millones de pesos en la capacitación de desempleados conforme a las disposiciones de la Ley 789, recursos con los que se han beneficiado, en el período comprendido entre enero del 2003 y octubre del 2005, 5.858.060 ciudadanos.

Resultados modestos

El directivo de Acoset, Miguel Pérez, considera que, en general, el subsidio “no ha sido lo positivo y dinámico como inicialmente se pensó, pues lo que está determinando el crecimiento del empleo es la expansión económica”. Esta situación constituye el principal aliciente de los empresarios para generar nuevas plazas de trabajo. Asegura que un empresario no contrata personal si no lo necesita, así tenga estímulos, ya que la incorporación de un trabajador nuevo implica costos.

El viceministro de Relaciones Laborales del Ministerio de la Protección Social, Jorge León Sánchez Mesa, expresa que el Programa de Apoyo Directo al Empleo (PADE) fue diseñado para incentivar la generación de empleo en el sector privado, mediante la entrega de un subsidio económico a las empresas que vinculen en nuevos puestos de trabajo personas mayores de edad de los niveles I o II del Sisbén.

Sánchez precisa que el subsidio equivale al 30% de un salario mínimo legal mensual vigente, es decir, $ 122.400 del 2006, que son entregados al empresario por un período máximo de seis meses, por cada uno de los nuevos trabajadores vinculados.

El alto funcionario explica que este programa piloto “se encuentra en fase de implementación. Actualmente, cuenta con $ 28.000 millones de recursos de crédito del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo”.

El viceministro reconoce que después de un largo período para la definición y aprobación del mecanismo indicado para el manejo de los recursos, “el 24 de diciembre del 2004 se obtuvo la disponibilidad de recursos, razón por la cual la implementación del programa no se inició en ese año”.

En el PADE pueden participar las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas. El proyecto piloto del programa se ejecuta en las ciudades de Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Florencia, Ibagué, Manizales, Medellín, Montería, Neiva, Pasto, Pereira, Popayán, Quibdó, Riohacha, San Andrés, Santa Marta, Sincelejo, Tunja, Valledupar, Villavicencio, Yopal, sus áreas metropolitanas y corredores industriales.

Metas por comprobar

De cualquier manera, el presidente de Acoset insiste en que se está en mora de “hacer un análisis serio del impacto de la reforma laboral del 2002, porque se generan distorsiones en la valoración de los verdaderos factores que están incidiendo en el crecimiento del empleo”.

Se había dispuesto, recuerda Pérez, en que se adelantara una evaluación cada dos años sobre el impacto de la reforma e incluso se fijaron metas de empleo para cada año: 26.160 empleos, en el 2003; 35.998, en el 2004; 18.106, en el 2005; y 14.884, en el 2006. Eso indicaba que el “Gobierno, a través de la reforma laboral pensaba, al terminar el cuatrienio, en el 2006, haber generado 95.148 empleos”.

Pérez se cuestiona si esos 95.000 empleos podrían ser considerados el fruto de la reforma laboral, aunque reconoce que el subsidio al empleo “algo habrá influido, porque en cierto sentido facilita teóricamente la contratación de personal mediante menores cargas laborales para el empresario”.

Por otro lado, Pérez opina que los recursos dispuestos por la reforma, con cargo al presupuesto nacional, para subsidios de desempleo “quedaron en el aire, entonces el impacto en este aspecto es cero”. Y en cuanto a la reorientación de recursos de las cajas de compensación para el mismo subsidio, cree que el efecto ha resultado modesto. “No ha sido de una cobertura amplia para que genere un impacto determinante en el mundo laboral y en la economía del país”.

Por su parte, el viceministro León comenta: “Con el sistema de la Protección Social se creó el Fondo de Protección Social, con el fin de financiar programas dirigidos a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, en áreas como la salud, las pensiones, la asistencia social, el acceso al mercado laboral, entre otros”.

Sánchez puntualiza que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-038 del 2004, declaró inexequible parte del artículo 1º de la Ley 789 e impidió la reglamentación del Fondo de Protección Social. “Esto interrumpió la operación de dicho fondo, al no permitir incorporar recursos ni establecer las normas claras para la presentación, elegibilidad y priorización de proyectos sociales”.

El vicepresidente nacional de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Fabio Arias, afirma categóricamente que los subsidios al desempleo y al empleo no han favorecido la disminución de la tasa de desempleo en el país.

Arias cree indispensable “una verdadera política de empleo”. En cuanto al subsidio de desempleo entregado por las cajas de compensación, propone que se pague una mayor cuantía que favorezca las condiciones de vida del desempleado y que contribuya a la dinámica económica del país.

El SENA y la reforma laboral

La Ley 789 del 2002 le otorgó un papel destacado al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en materia de capacitación para la reinserción laboral, promoción del empleo de aprendices y en el incentivo de proyectos empresariales de los jóvenes.

Con respecto al tema de aprendices, el SENA informa que, a noviembre del 2005, estaban vigentes 72.729 contratos de aprendizaje, de los cuales 1.214 correspondían a empresas industriales y comerciales del Estado. La meta de alumnos con contrato de aprendizaje para la vigencia 2006 es de 127.324.

La institución sostiene que es muy difícil “calcular un tiempo promedio de vinculación de los aprendices a las empresas”, pero conforme a los contratos vigentes de enero a noviembre del 2005, el promedio ponderado de permanencia en aquellas fue de 12,02 meses. La duración mínima de un contrato de aprendizaje es de un trimestre y la máxima de dos años.

Si bien algunas organizaciones prefieren monetizar la cuota de aprendices, existen otras que monetizan temporalmente o por períodos, así como otras lo hacen parcialmente, es decir, que contratan una parte de la cuota y monetizan la otra.

“El número de empresas que monetiza no es constante durante el año. Para la vigencia 2005, de enero a noviembre, el número de empresas que ha monetizado la cuota de aprendices en algún momento y de algún modo fue, en promedio, de 1.000”, precisa el SENA.

El valor recaudado por monetización de la cuota de aprendices ha sido: $ 13.835 millones, en el 2003; $ 27.714 millones, en el 2004, y $ 20.894 millones, a septiembre del 2005. El acumulado alcanza los $ 62.443 millones.

Por efecto de la Ley 789 del 2002, el 80% de lo que recaude el SENA por monetización de las cuotas de aprendices ingresa al Fondo Emprender. Para el 2007, se espera contar con $ 24.600 millones.

No obstante que la cuota de monetización es la principal fuente de financiación, el presupuesto del fondo recibe otros ingresos provenientes de convenios celebrados con algunos entes territoriales, asegura el SENA, así como también existe la posibilidad de celebrar acuerdos con entidades nacionales o internacionales que aporten al programa. El fondo también puede recibir recursos del presupuesto general de la Nación.

Hasta el momento, se han celebrado dos convocatorias dirigidas a todos los sectores de la economía y con cubrimiento de todas las regiones del país. Actualmente, está abierta la tercera convocatoria.

 

Dudas de interpretación

La modificación de la Ley 789 al contrato de aprendizaje “fue fatal para las empresas de servicios temporales, aunque afortunadamente se corrigió”, afirma el directivo de Acoset. Explica que el trabajador en misión, o llamado temporal, realiza su labor en la sede empresarial de un tercero, por lo cual no tiene actividades en la empresa de servicios temporales a la que está vinculado.

En estas compañías, el manejo de los aprendices era imposible, recuerda Pérez, porque se presentaban distorsiones, como en aquellas que tenían tres trabajadores de planta y unos 200 en misión en otra empresa y por efecto de la Ley 789 les asignaron 10 aprendices, cuota imposible de aplicar.

No obstante, como presidente de Acoset, Miguel Pérez promovió la expedición del Decreto 3769 del 2004, en el que se reconoce que la cuota de aprendices no se puede determinar con base en el total de los trabajadores de una empresa de servicios temporales, sino tomando en cuenta solamente el número de los de planta.

Por otro lado, el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Diego Roberto Montoya, afirma que apenas “se está empezando a mover el espectro judicial sobre la temática de la Ley 789 del 2002 y los eventuales conflictos laborales a que podría dar lugar”.

Comenta que, indudablemente, aspectos como la jornada ordinaria, la remuneración del trabajo dominical, la indemnización por terminación unilateral del contrato sin justa causa, la compensación de las vacaciones y la indemnización moratoria o por falta de pago que modificó en algunos apartes el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo comenzarán a ser abordados por estos tribunales.

Montoya agrega que también “lo referido a los aportes parafiscales en el salario integral, la jornada flexible, la unidad de empresa, la protección a los desempleados y esas nuevas funciones que pueden tener las cajas de compensación familiar como ejecutoras del artículo 1º de la reforma laboral, es decir, el sistema de protección social”, serán conocidos por la justicia ordinaria.

Considera que un tema sensible tratado por la Ley 789 es el de las indemnizaciones para los trabajadores, en particular, la forma como varió la liquidación de la indemnización por despido injusto y la indemnización moratoria. Plantea que se trata de cambios que pueden ser objeto de controversia en los estrados judiciales “en cuanto a la liquidación en sí (tasación), porque la parte sustantiva de cuándo hay lugar a ellas sigue igual”.

Para el vicepresidente de la CUT, Fabio Arias, la Ley 789 ha contribuido al deterioro de las relaciones entre ellos y los empleadores, porque “ha fomentado la inestabilidad laboral, ha disminuido el valor de los ingresos de los trabajadores, cuestiones que conllevan al mayor descontento entre aquellos y, por lo tanto, a mayores fricciones y contradicciones con los patronos”.

Agrega que en una época de “desempleo abierto, empleos precarios e inestabilidad política y económica, la Ley 789 de 2002 es, frente a los trabajadores, una amenaza a sus ya deterioradas condiciones laborales y sociales”.

El SENA explica que, según el último informe enviado por las cajas de compensación, “no existe aún reporte de empresas favorecidas con los beneficios de la Ley 789 relacionados con la exclusión de los aportes parafiscales a aquellas empresas que contraten reinsertados, personas con capacidad laboral disminuida, presos o personas con pena cumplida, entre otros”.

Tampoco existe un reporte, sostiene el SENA, de empresas beneficiadas con la exclusión del pago de aportes parafiscales por parte de empresas que hayan vinculado estudiantes mediante contrato laboral por medio tiempo.

 

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Reincorporación al mercado laboral

La caja de compensación familiar Colsubsidio realizó un estudio sobre la calidad y pertinencia de la formación impartida por esa entidad a los beneficiarios del subsidio al desempleo establecido por la Ley 789 del 2002. Este estudio se adelantó, entre octubre del 2003 y noviembre del 2004, a un universo de 4.312 personas de Bogotá.

El jefe del departamento de investigaciones sociales de Colsubsidio, Jorge Gutiérrez, señala algunos de los principales hechos que reveló el trabajo. Lo primero que le sorprendió fue que una proporción importante de quienes acudieron a solicitar el subsidio al desempleo eran personas que llevaban mucho tiempo en condición de cesantes, por lo que resultaba muy difícil su reingreso al mercado laboral. Se encontraron individuos que llevaban 5 y 10 años de desempleados.

Además, los solicitantes contaban con edades avanzadas o eran muy jóvenes. El 22,8% eran mayores de 45 años. Gutiérrez menciona el caso de quienes duraron hasta 26 años trabajando en el mismo cargo y solo aprendieron un determinado oficio. Afirma que los encuestados estuvieron vinculados al trabajo anterior, en promedio, 5,7 años, y tenían 7,6 años, aproximadamente, de experiencia.

En la muestra se halló un grupo de individuos catalogados técnicamente como inactivos, que ya no tienen interés en buscar trabajo en el mercado laboral, pero que, al tener tiempo disponible, optaron por tomar la capacitación de las cajas para los desempleados, grupo en el que sobresalen las amas de casa. Al respecto, Jorge Gutiérrez resalta la necesidad de establecer controles para evitar ese inconveniente.

En la calidad de empleo se tienen en cuenta, por ejemplo, factores como la afiliación a la seguridad social, la estabilidad laboral y la jornada de trabajo. De acuerdo con el estudio, solamente el 13,4% de los encuestados que tenían un puesto de calidad siguieron con esas condiciones en un nuevo empleo. Mientras el 39,1% consiguió un trabajo que le permitió mantenerse en un rango de calidad medio.

Al indagarse cómo es que busca empleo la gente, se encontró que lo hace por referencias de amigos, asegura Gutiérrez. El estudio evidenció que el 63% de los capacitados por Colsubsidio en el programa para desempleados y ya ocupados “hizo diligencias en el SENA para buscar empleo”. Entre tanto, el 21% de los desocupados y capacitados por la misma caja de compensación realizaron el trámite en el SENA en busca de trabajo.

 

Nuevo panorama

Entre tanto, el jefe del departamento de investigaciones sociales de Colsubsidio, Jorge Gutiérrez, piensa que hubo dos cambios fundamentales para las cajas de compensación familiar, por efecto de la Ley 789: “Nos movió el marco general y nos incluyó dentro del sistema de protección social. Luego vino la reforma institucional”, comenta. Agrega que en este último aspecto se revisó y flexibilizó el tipo de vigilancia que realizaba la Superintendencia del Subsidio Familiar a las cajas.

Aclara que se adicionaron a la Ley 21 de 1982, que regula a las cajas de compensación, una serie de funciones y se estableció el compromiso de realizar la prestación del subsidio de desempleo.

De los cambios generales dispuestos por la Ley 789 destaca: “Nos permite asociarnos con otras cajas o con terceros para cumplir el objetivo social. Nos autoriza incursionar en otras actividades como la financiera, para microcrédito y créditos de vivienda. Con esas modificaciones, les dieron herramientas de competitividad a las cajas para enfrentar los retos que llegan con la globalización”, precisa Jorge Gutiérrez.

Por otra parte, Gutiérrez reconoce que la Ley 789 enfrentó el problema del desequilibrio entre las cuotas monetarias pagadas a los trabajadores por las distintas cajas de compensación. Se logró darle equidad a los trabajadores en el país, porque “ciertas cajas tenían un incentivo perverso, pues afiliaban a las empresas con mejores salarios para pagar cuotas más altas, dado que las normas mismas promovían tal acción y eso generó competencia desleal entre las entidades”.

Gutiérrez señala que la reforma laboral fijó unas cuotas monetarias de referencia por departamento, a partir del 2004, y concedió cinco años de transición para que todos los trabajadores, por ejemplo de Bogotá, tengan la misma cuota monetaria. Adicionalmente, se crearon unos sistemas de compensación entre cajas, de modo que si a una caja le quedan recursos financieros disponibles tras los pagos de la cuota, los gira a otras que tengan un menor nivel de calidad de vida.

En resumen, las voces críticas no solo insisten en la necesidad de evaluar técnicamente la eficacia de los instrumentos creados por la Ley 789 del 2002 para enfrentar la crisis de empleo, sino que también consideran inaplazable una reflexión sobre los cambios de fondo que debería contener una reforma que mejore la competitividad laboral del país, respetando siempre los derechos del trabajador.

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