Reforma tributaria, un remedio a medias

Revista Nº 116 Mar.-Abr. 2003

Los especialistas coinciden en que la reforma era necesaria, pero consideran que por sí sola no arreglará el desajuste de las finanzas del Estado 

Enrique Blanco 

Especial para la Revista Impuestos 

Aunque diversos sectores coinciden en señalar que la reforma era necesaria, también consideran que por sí sola no arreglará el desajuste de las finanzas del Estado.

Con la reforma tributaria aprobada recientemente en el Congreso, sucede como con algunas medicinas: no curan al enfermo, pero sí son necesarias para que no se agrave su situación.

Así lo dejaron entrever especialistas en el tema, al referirse a la Ley 788 del 2002 y a su impacto en los contribuyentes.

Para Juan José Echavarría, director de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), a pesar del impacto en el bolsillo de los colombianos, la reforma es oportuna porque “aumentar la deuda externa al ritmo que el país lo venía haciendo, habría sido más recesivo para la economía nacional”.

En igual sentido se pronunció el ex director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Horacio Ayala, quien al respecto dijo que la reforma tributaria es útil para el fin del Gobierno, pero sigue con los mismos defectos de las anteriores, pues no remedia el problema del déficit fiscal que es estructural. En su concepto, la reforma, de manera muy tímida, trató de cerrar brechas, eliminando beneficios. “Fueron correcciones solo para aumentar recaudos”, concluyó.

Por su parte, en representación del sector privado, el vicepresidente jurídico de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), Alberto Echavarría, aunque mostró su apoyo a la reforma, presentó un diagnóstico similar a los anteriores: “La reforma no soluciona el descuadre de la finanzas estatales, pero sí contribuye a su reducción. Con ella se aspira a recoger 2,7 billones de pesos, recursos que disminuirán en más de un punto el déficit”, explicó.

Y fue aún más lejos y agregó: “El sector privado es consciente que de no enjugar el déficit fiscal, lo más seguro es que este crecería y podría conducir a una situación insostenible en la estructura del Estado y generar una crisis como la de Argentina”.

Para la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), las medidas adoptadas por el Gobierno en la reforma son bien intencionadas porque buscan superar el déficit, pero advirtió que su apoyo exige que todos los sectores de la sociedad sean tratados con el mismo rasero y que todos paguen lo impuestos que deben pagar.

Según el secretario general de esa agremiación, Luis Fernando Forero, “aunque necesaria, de la reforma esperábamos que fuera estructural, que se hubieran recogido elementos de la Misión del Ingreso Público como la generalización del IVA, la focalización y el fomento a la inversión, la eliminación de las tarifas diferenciales que permiten la elusión y la evasión, pero políticamente no fue posible”.

Al mismo tiempo, Forero dijo que la SAC acompañó al Gobierno en la imposición del impuesto al patrimonio sobre la base de buscar recursos para afrontar los problemas de orden público que atraviesa el país.

Al respecto, el representante a la Cámara, Gustavo Petro, opinó que sí era necesaria la reforma, pero para eliminar lo que en su concepto llamó las exenciones y los descuentos y, como lo dijo también la SAC, para que todos aquellos que tienen obligaciones con el Estado paguen sus impuestos.

Una visión crítica

Y es que a pesar de que el gobierno logró su cometido de sacar adelante la reforma y solucionar por ahora algunos problemas de liquidez, para los expertos este hecho no esconde los problemas que el país tiene en su régimen tributario y en nada contribuye al saneamiento de las finanzas.

Según el director de Fedesarrollo, el régimen tributario colombiano es malo para el crecimiento y tiene muchos huecos como la proliferación de tarifas en el IVA, las preferencias y tasas como la del impuesto de renta, que es considerada una de las más altas del mundo.

“Esto último promueve la elusión y la evasión y desincentiva la inversión, además, con ocho tarifas diferenciales, el IVA de Colombia se convierte en el régimen más complejo del planeta y afecta a los grupos de más bajos ingresos”, señaló.

Echavarría agregó que es necesario evaluar el impacto de las preferencias tributarias en Colombia, como la Ley Páez y la Ley Quimbaya, pues, en su concepto, no hay evidencia de que impliquen mayor productividad, inversión o generación de empleo.

Finalmente, descalificó el tres por mil como impuesto y sostuvo que no es conveniente “perfeccionarlo”.

Al respecto, Ayala señaló que Colombia tiene un estatuto tributario confuso y lleno de situaciones puntuales que dificulta su aplicación y su control.

En su concepto, teóricamente es ideal el IVA para todo tipo de bienes y servicios, pero hay que analizar la oportunidad de las medidas. “En momentos de crisis económica, con problemas de demanda interna y desempleo, no es conveniente porque puede agravar la recesión”, explicó.

Además, criticó la diversidad de tarifas de este impuesto y argumentó que su evasión se da más por la informalidad, pues gran cantidad de productos que se venden en las calles no pagan este impuesto. “La crisis estimula la informalidad y esta a su vez provoca la evasión”, enfatizó.

Para el ex director de la DIAN, la reforma incorporó otros factores como el aumento en el impuesto de renta que, “si bien permitirá al Gobierno aumentar sus ingresos, a la postre provocará un aumento en los precios y hará más difícil el despegue de la economía, sin contar los reajustes en el impuesto predial y de industria y comercio, así como la sobretasa a la gasolina. Los industriales y los comerciantes tienen la tendencia de trasladarle todos estos reajustes al consumidor final”, sentenció.

Por su parte, Echavarría considera que este gobierno ya realizó, en menos de un año, dos reformas tributarias, si se tiene en cuenta el impuesto a la seguridad ciudadana.

Explicó, además, que el desajuste de la economía del país tiene su origen en la promulgación de la Constitución de 1991. “Existen diferentes causas del déficit, entre ellas la creación de instituciones ordenadas por la Constitución de 1991 que demandan muchos gastos de la Nación y cuya desaparición implica una reforma constitucional. Además, hay que recordar la dificultad existente para el reconocimiento de las pensiones por los enormes subsidios con que cuentan”, dijo.

Para él, la actual tasa de devaluación que ayuda a las exportaciones se convierte en un factor que incide en la deuda, pues la encarece y esto afecta la balanza de pagos.

Por su parte, la SAC, como otros sectores de la sociedad, criticó el exceso de tarifas en el IVA, fenómeno que genera distorsiones en el mercado. “Es el problema de las tarifas diferenciales. Por ejemplo, los alimentos balanceados para animales están con 7% y la venta de animales vivos con el 2%. Sin poder descontar costos por IVA se está generando un costo de 5%. Eso golpea el costo y, si no se permite compensar el IVA, se generan distorsiones que afectan la competitividad”, explicó Forero.

De igual manera, Forero dijo que las exenciones deben estar directamente relacionadas con las políticas del Estado. “No se debe hablar de exenciones sino de incentivos a la inversión y a la generación de empleo. Con estos criterios se deben manejar los beneficios tributarios”, señaló.

Para él, en el Congreso de la República se manejan muchos intereses de diferentes sectores y por eso cada uno busca, en ocasiones, solamente protegerlos.

A diferencia de las posiciones anteriores, para Petro, quien integra la Comisión Tercera de la Cámara, el problema de las finanzas estatales radica básicamente en tres factores. El primero de ellos es el crecimiento inusitado de la deuda externa, que explica al mismo tiempo el aumento en el gasto. “El gasto está disparado por el pago de la deuda tanto interna como externa, sobre todo en los últimos siete años y en especial en el gobierno Pastrana”, señaló.

Un segundo factor es el bajo crecimiento económico. Para el congresista, con tasas de crecimiento de 1,8% es imposible generar 360.000 empleos. “Si acaso apenas se generan 200.000”, adujo, dudando de la cifra recientemente dada por el Gobierno sobre la disminución de un punto en el desempleo.

Y en tercer lugar, según Petro, se encuentran las reformas tributarias que se han convertido en un factor desestabilizador de las cuentas nacionales, pues, en su concepto, el verdadero motor es el crecimiento económico. Sostiene, además, que el hecho de que el crecimiento económico de Colombia sea tan modesto obedece a que las frecuentes reformas tributarias han castigado el consumo y matado la producción.

“Cada reforma se hace en relación con el IVA, como la más reciente. Esta propone en forma permanente una elevación de varios rubros, todos de la canasta familiar. Y propone algo peor desde el 2005: toda la canasta familiar al 2%. Es el artículo más regresivo que cualquier reforma anterior haya tenido”, señaló.

La Misión del Ingreso Público, organismo creado en la parte final de la administración Pastrana para analizar los factores estructurales y coyunturales que debilitaron las finanzas estatales y estudiar su sostenibilidad, cree que las tendencias fiscales actuales no son sostenibles y que acercar ingresos y gastos y disminuir el crecimiento de la deuda pública, para crear un balance sano, no será fácil.

Sugiere que los cambios que se hagan en los impuestos deben ser diseñados de forma que no empujen más hogares y empresas hacia la economía informal o hacia la evasión y elusión tributarias.

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Buscando salidas

Con los anteriores diagnósticos, expertos y analistas plantean algunas alternativas que den comienzo a un saneamiento de las finanzas públicas.

Algunas van desde pedir disminución en el impuesto de renta hasta la eliminación del IVA y del impuesto a la transacciones financieras.

El vicepresidente jurídico de la ANDI, por ejemplo, consideró necesarias no solo medidas como la contracción del gasto y la reducción del Estado. Según el vocero empresarial, con el referendo y la reforma pensional disminuirá el pasivo en 25% para los próximos 50 años.

El vocero del gremio de los industriales sostiene que debe existir una tarifa más baja en renta con una base tributaria más amplia y una tarifa uniforme en ventas donde la mayoría de bienes estén gravados y solo unos pocos exentos, como los productos básicos de la canasta familiar y la salud.

Alberto Echavarría dijo, además, que para la ANDI el impuesto al patrimonio es fundamental y por eso lo apoyó, pues sin seguridad no hay ahorro ni inversión, factores claves para el desarrollo de cualquier país. “El Estado debe propiciar las condiciones para que el sector privado funcione y si este tiene algún costo hay que asumirlo”, indicó.

Y concluyó expresando que hay que mejorar la gestión tributaria en el control de la evasión y del contrabando.

La SAC, por su parte, opina que debe generalizarse el IVA, porque las tarifas diferenciales en este impuesto generan distorsiones en el mercado.

Forero abogó por lo que llamó racionalización del marco jurídico en materia fiscal, es decir, simplificarlo. “Hay que simplificar los trámites. Con la reforma, el sector agrario entró a pagar IVA y presentar un formulario de IVA para un campesino no es fácil. A la gente hay que hacerle fácil la vida y la estructura tributaria de Colombia la complica, ¿cómo será a partir del 2005 cuando se incorpore toda la canasta familiar al IVA con el 2%?”, preguntó el Secretario General de ese gremio.

Forero planteó tres puntos claves para fortalecer las finanzas estatales. Primero, luchar contra la elusión y la evasión a través de la racionalización de las normas fiscales y la transparencia del sistema fiscal. Segundo, generalizar el cobro del IVA, eliminar distorsiones y la posibilidad de competencia desleal con productores extranjeros. Y, tercero, la revisión del impuesto sobre la renta, porque, según la SAC, la tarifa de este gravamen es muy alta.

Por su parte, Ayala señaló que “más que reformas tributarias, lo que Colombia necesita es que se reactive su economía en la que todos venden y todos compran. Ciclo que a su vez genera impuestos y esto a la postre significa más riqueza”.

Y añadió: “El fiel de la balanza es la seguridad. Si el Gobierno logra crear bases razonables de tranquilidad se pueden esperar metas de crecimiento. El Gobierno le apuesta a un crecimiento económico a niveles razonables de seguridad para la inversión y los consumidores. Es de esperar niveles de crecimiento programados, pero las metas pueden dejar de cumplirse, si el objetivo de seguridad no se cumple”, advirtió.

Sin embargo, Ayala llamó la atención sobre lo que denominó “la debilidad de la administración tributaria”. Para el ex funcionario, el país debe hacer un esfuerzo serio para fortalecer el régimen impositivo, pues a la DIAN se le ha mirado con desdén, como botín político. “Si no se le da fortaleza en equipos, personal, tecnología, capacitación y se aleja de los vaivenes políticos y burocráticos no se consigue nada. El asunto no es solo expedir leyes sino también tener un buena administración tributaria”, dijo.

Puso como ejemplo el caso de las exenciones, las que considera se deben eliminar siempre y cuando este paso esté acompañado de un mejoramiento en la administración tributaria. “Durante un año estuvimos tratando de establecer los beneficiarios de las exenciones tributarias, pero fue imposible establecer ese dato. Ni siquiera la DIAN tiene o maneja esa información. Eso es de total hermetismo”, agregó.

Petro, por su parte, anunció que demandará el artículo que ordena el cobro del IVA a todos los productos de la canasta familiar a partir del 2005. “La Constitución Nacional ordena un sistema tributario progresivo y esta norma le quita toda progresividad”, explicó.

Según él, el IVA generalizado castiga el consumo y una reforma tributaria debe buscar recursos en las rentas y no en la producción y el consumo. “Así se consiguen los 5 billones de pesos que se van por descuentos y que irían no solo al Gobierno sino que ayudarían a producir riqueza”, enfatizó.

Además, propuso cobrar impuesto predial a la tierra que no esté dedicada a labores agrarias, castigar la salida de capitales y gravar las rentas derivadas de los TES. Para Petro, en estas actividades hay una buena fuente de recursos que hoy no entran a las arcas del Estado.

Recaudo esperado con la reforma tributaria (participación %)

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a Misión del Ingreso Público, por su parte, plantea la eliminación gradual de las preferencias tributarias y la restricción de nuevas preferencias. Propone que, si se mantienen las exenciones, estas deben ser temporales, su costo debe ser medido con precisión y se debe conocer con certeza a los beneficiarios. Aclara que el costo y los beneficiados deben divulgarse para conocimiento de todos los contribuyentes.

Para el grupo de estudio, las exenciones son el resultado de una negociación política entre el Ejecutivo y el Congreso en el momento en que se tramita una reforma tributaria. Y considera que a pesar de las razones invocadas, no son más que “agujeros” a través de los cuales se fugan recaudos tributarios potenciales.

Concluye que las exenciones son artimañas de los legisladores, aprovechadas por los declarantes para evadir y eludir tributos y que, posteriormente, es el Estado el que debe dedicarse a cerrar tales agujeros, con lo cual afecta el principio de la neutralidad del tributo.

La Misión coincide con Ayala en el sentido de fortalecer a la DIAN para que su acción sea respetable, técnica, transparente y apolítica, tanto en el nivel nacional como en el regional.

Sobre el IVA, el grupo interdisciplinario cree que si se aplica una tarifa de 10,4% para todos los bienes se recauda la misma cantidad de dinero que se obtiene con el sistema actual. Y va más allá, plantea que al ampliar la base del impuesto y la eliminación de las exenciones se puede generar un recaudo sustancial que ayudaría a cerrar el déficit fiscal, al tiempo que propone establecer un sistema con el menor número de tarifas posible.

También pide la eliminación gradual del impuesto a las transacciones financieras mientras se encuentran nuevos recursos fiscales para remplazarlo. La Misión del Ingreso considera que el impuesto financiero es el ejemplo de una política que produce beneficios fiscales en corto plazo, con costos de largo plazo en términos de crecimiento económico y sostenibilidad fiscal.

La mayoría de entrevistados ven un comienzo de saneamiento del déficit fiscal en el referendo. Los representantes del sector empresarial creen que con este instrumento de participación nacional se dan los pasos necesarios para solucionar la debilidad estructural de las finanzas.

Aunque todos estuvieron de acuerdo en que la reforma era necesaria, también concordaron en que por sí sola no arreglará el desajuste estructural de las finanzas del Estado. Por esa razón, los especialistas consultados consideran que en corto tiempo el Gobierno presentará una nueva reforma.

Recaudo esperado reforma tributaria (% del PIB)