Comisión de Regulación de Energía y Gas

RESOLUCIÓN 120 DE 2016

(Julio 25)

“Por la cual se ordena hacer público un proyecto de resolución “por la cual se modifica y complementa el Reglamento Único de Transporte de Gas Natural, RUT”.

(Nota: Véase Resolución 169 de 2016 artículo 1° de la Comisión de Regulación de Energía y Gas)

La Comisión de Regulación de Energía y Gas,

en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por las leyes 142, 143 de 1994, 401 de 1997 y en desarrollo de los decretos 1524, 2253 de 1994, 1260 de 2013 y 2345 de 2015,

CONSIDERANDO QUE:

Conforme a lo dispuesto por el artículo 8º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 9º del Decreto 2696 de 20041, la Comisión debe hacer público en su página web todos los proyectos de resolución de carácter general que pretenda adoptar.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión 727 de 25 de julio de 2016 aprobó hacer público el proyecto de resolución, “por la cual se modifica y complementa el Reglamento Único de Transporte de Gas Natural, RUT,

RESUELVE:

ART. 1º—Hágase público el siguiente proyecto de resolución, por la cual se modifica y complementa el Reglamento Único de Transporte de Gas Natural, RUT.

ART. 2º—Se invita a los agentes, a los usuarios, a las autoridades competentes, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Superintendencia de Industria y Comercio, al Consejo Nacional de Operación de Gas Natural, CNOG, para que remitan sus observaciones o sugerencias durante los diez (10) días calendario siguientes a la publicación del proyecto en la página web de la comisión.

ART. 3º—Infórmese en la página web la identificación de la dependencia administrativa y de las personas a quienes se podrá solicitar información sobre el proyecto y hacer llegar las observaciones, reparos o sugerencias, y los demás aspectos previstos en el artículo 10 del Decreto 2696 de 20042.

ART. 4º—La presente resolución no deroga disposiciones vigentes por tratarse de un acto de trámite.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 25 de julio de 2016.

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

“Por la cual se modifica y complementa el Reglamento Único de Transporte de Gas Natural, RUT”.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas,

en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por las Leyes 142 y 143 de 1994, 401 de 1997 y en desarrollo de los decretos 1524, 2253 de 1994,1260 de 2013 y 2345 de 2015,

CONSIDERANDO QUE:

El inciso tercero del artículo 333 de la Constitución Política establece que “el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”.

El artículo 365 de la Constitución Política establece, a su vez, que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”, que los mismos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que “en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”.

Los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 142 de 1994 establecen que los servicios públicos domiciliarios son esenciales y que la intervención del Estado está encaminada, entre otros fines, a conseguir su prestación eficiente, asegurar su calidad, ampliar su cobertura, permitir la libre competencia y evitar el abuso de la posición dominante. Esto mediante diversos instrumentos expresados, entre otros, en las funciones y atribuciones asignadas a las entidades en materia de servicios públicos, a las cuales le corresponde expedir la normativa en diferentes materias como es la gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios, la fijación de metas de eficiencia, cobertura, calidad y su evaluación, la definición del régimen tarifario, la organización de sistemas de información, la neutralidad de la prestación de los servicios, entre otras.

Los artículos 14.18 y 69 de la Ley 142 de 1994 prevén a cargo de las comisiones de regulación la atribución de regular el servicio público respectivo con sujeción a la ley y a los decretos reglamentarios como una función de intervención sobre la base de lo que las normas superiores dispongan para asegurar que quienes presten los servicios públicos se sujeten a sus mandatos. El ejercicio de dicha atribución ha sido definida legalmente como la facultad de dictar normas de carácter general o particular en los términos de la Constitución y la ley, para someter la conducta de las personas que presten los servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias a las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los reglamentos.

En relación con lo anterior y atendiendo el análisis que se ha hecho del alcance y la finalidad que comprende dicha atribución, se debe tener en cuenta entonces que la regulación y las medidas regulatorias que se adopten por parte de esta comisión, deben propender, entre otros fines, por la convergencia entre los intereses colectivos que persigue la prestación de los servicios públicos, como por aquellos intereses de las empresas en relación con la competencia, la iniciativa privada y la libertad de empresa, entendidas como la existencia de “relaciones jurídicas de equilibrio entre usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios”3.

Dicha convergencia, a través de los mecanismos regulatorios, debe garantizar el equilibrio entre la libertad económica (incentivo económico), la promoción de intereses colectivos concretos y la prestación de servicios públicos, es decir, la regulación ha de propender por hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas4.

Esto, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional5 ha precisado que la regulación, como mecanismo de intervención del Estado en la economía, así como las funciones que en esta materia le han sido atribuidas a las comisiones de regulación en materia de servicios públicos domiciliarios, se debe ejercer a fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios, en este caso de energía eléctrica y gas combustible, el buen funcionamiento del mercado, los fines sociales del Estado6, la corrección de las imperfecciones del mercado7, así como la satisfacción del interés general, entre otros.

El artículo 34 de la Ley 142 de 1994 dispone que “las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificadas, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia”, estableciendo para el efecto, entre otras, qué prácticas son consideradas como restricción indebida a la competencia, dentro de las que se destaca la establecida en su numeral 34.6, que estipula como una de ellas, “el abuso de la posición dominante al que se refiere el artículo 133 de esta ley, cualquiera que sea la otra parte contratante y en cualquier clase de contratos”.

La Ley 401 de 1997 dispuso en el parágrafo 2º de su artículo 11 que “las competencias previstas en la Ley 142 de 1994 en lo relacionado con el servicio público domiciliario, comercial e industrial de gas combustible, solo se predicarán en los casos en que el gas se utilice efectivamente como combustible y no como materia prima de procesos industriales petroquímicos”. En dicha se establece entonces que el gas combustible que se transporte por red física a todos los usuarios del territorio nacional, se regirá por las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994, con el propósito de asegurar una prestación eficiente del servicio público domiciliario.

De acuerdo con lo establecido en el literal a) del artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía, proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la actividad de transporte de gas natural es una actividad complementaria del servicio público domiciliario de gas combustible. Así mismo, es derecho de todas las empresas, construir, operar y modificar sus redes e instalaciones para prestar los servicios públicos, para lo cual cumplirán con los mismos requisitos exigidos por la ley a todos los prestadores, como lo garantiza el artículo 28 de la Ley 142 de 1994.

El literal b) del artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994 determina que corresponde a la CREG expedir regulaciones específicas para el uso eficiente del gas combustible por parte de los consumidores. Así mismo, de acuerdo con lo establecido en el literal c) del artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la CREG establecer el reglamento de operación para regular el funcionamiento del mercado mayorista de gas combustible.

El numeral 6 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994 establece la función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos, ya sea esta pública o privada. De acuerdo con esto, las entidades que presten servicios públicos tienen la obligación de facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios.

Ley 401 de 1997 en su artículo 3º le atribuyó a la CREG la función de establecer las reglas y condiciones operativas que debe cumplir toda la infraestructura del Sistema Nacional de Transporte a través del Reglamento Único de Transporte de Gas Natural.

Mediante la Resolución CREG 071 de 1999, la cual ha sido modificada, adicionada y complementada, entre otras, por las resoluciones CREG 084 de 2000, 028 de 2001, 102 de 2001, 014 de 2003, 054 de 2007, 041 de 2008, 077 de 2008, 154 de 2008, 131 de 2009, 187 de 2009, 162 de 2010, 169 de 2011, 171 de 2011, 078 de 2013 y 089 de 2013, la CREG adoptó el reglamento único de transporte de gas natural, RUT, mediante el cual se busca en relación con el Sistema Nacional de Transporte: i) garantizar el acceso abierto y sin discriminación; ii) crear las condiciones e instrumentos para la operación eficiente, económica y confiable; iii) facilitar el desarrollo de mercados de suministro y transporte de gas; iv) estandarizar prácticas y terminología para la industria de gas y; v) fijar normas y especificaciones de calidad del gas transportado.

De acuerdo con las atribuciones regulatorias previstas en la Ley 142 de 1994, dentro de disposiciones que hacen parte del RUT se reguló el acceso al Sistema Nacional de Transporte, SNT, y sus servicios, así como la responsabilidad y propiedad de la conexión y de los puntos de entrada y salida. Dentro de las disposiciones que hacen parte de las medidas regulatorias adoptadas en estas materias, principalmente mediante las resoluciones CREG 041 de 2008, 169 de 2011, 171 de 2011, las cuales modifican, adicionan y aclaran el RUT. De acuerdo con lo establecido en estas disposiciones, allí se consagró la definición de “conexión” que se encuentra actualmente en el RUT, así como la responsabilidad y propiedad de las conexiones.

Así mismo, dentro de la Resolución CREG 126 de 2010 se establece, entre otros aspectos, que las inversiones correspondientes a activos de conexión no serán consideradas para los cálculos de los cargos de transporte y que los costos de estos activos serán cubiertos por los agentes o usuarios que se beneficien de los mismos. También se establece que aquellas conexiones que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010 se encontraban incluidas en los cargos de transporte podrán mantenerse en la base de activos a reconocer en el tramo o grupo de gasoductos del transportador correspondiente. De acuerdo con lo anterior, las conexiones que no estaban incluidas en los cargos de transporte a la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010 serán asumidas por los usuarios o agentes que se beneficien de las mismas.

El artículo 21 del Decreto 2100 de 2011 determina que cuando la CREG lo solicite, el CNOG expedirá los acuerdos y protocolos operativos que se requieran.

Mediante el Decreto 1073 de 2015 se expidió el “Decreto Reglamentario Único Sectorial del Sector Administrativo de Minas y Energía”, el cual en su Título II establece las disposiciones reglamentarias en materia de gas natural y en su Capítulo 3 incorpora disposiciones particulares para la actividad de transporte de gas natural.

La Resolución CREG 202 de 2013 ha definido a los sistemas de distribución como el conjunto de gasoductos y estaciones reguladoras de presión que transportan gas combustible desde una estación reguladora de puerta de ciudad o desde una estación de transferencia de custodia de distribución o desde un tanque de almacenamiento, o desde una estación de descompresión, hasta el punto de derivación de otro sistema de distribución y/o de las acometidas de los inmuebles, sin incluir su conexión.

De igual forma, en dicho acto administrativo se ha dispuesto en su artículo 4º las reglas para la conformación de sistemas de distribución, dentro de las cuales se encuentra, que para conectar un nuevo sistema de distribución o un sistema de distribución existente pero atendido con GNC, a otro Sistema de Distribución, se debe dar cumplimiento a la condición relativa a que la conexión de los sistemas de distribución debe corresponder a mercados relevantes de distribución adyacentes, es decir que estén situados próximos uno de otro y cumplan con el procedimiento indicado en el anexo 1 de esa resolución para las solicitudes tarifarias.

En el numeral 1.3 del RUT se establece que “la iniciativa para la reforma del reglamento también será de la Comisión si esta estima que debe adecuarse a la evolución de la industria, que contraría las regulaciones generales sobre el servicio, que va en detrimento de mayor concurrencia entre oferentes y demandantes del suministro o del libre acceso y uso del servicio de transporte y otros servicios asociados”.

De acuerdo con esto, se debe tener en cuenta que la regulación es una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la justifican en cada caso, como a permitir el flujo de actividad socioeconómica respectivo. De esto hace parte igualmente el seguimiento del comportamiento de los agentes, a fin de orientar sus actividades dentro de los fines perseguidos en materia de servicios públicos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 19948.

En relación con lo anterior, de acuerdo con la forma en que se ha desarrollado la infraestructura de ductos en materia de transporte y distribución de gas combustible, la Comisión ha identificado la necesidad y razonabilidad de adoptar un criterio en materia regulatoria en relación con la definición de conexión dentro del Reglamento Único de Transporte, RUT, que: i) permita diferenciar e identificar, bajo un criterio técnico regulatorio, la infraestructura dentro de las actividades de transporte de gas natural y distribución de gas combustible; ii) que dicha definición sea compatible con lo previsto en la regulación en materia de transporte de gas natural en relación con los gasoductos de conexión, las “extensiones” o gasoductos tipo II; iii) que permita llevar a cabo un tratamiento regulatorio ajustado, concordante y coherente con lo previsto en las metodologías de remuneración de transporte y distribución de gas combustible, incluidos los procedimientos allí previstos y; iv) que dicho criterio permita en adelante llevar a cabo una ejecución de la infraestructura en materia de redes de transporte y distribución de manera precisa y eficiente, en el marco de la remuneración de cada una de estas actividades.

El análisis que sustenta la presente propuesta se encuentra consignado en el documento soporte 075 del 25 de julio de 2016, el cual hace parte de la presente resolución,

RESUELVE:

ART. 1º—Modificación a definiciones. Se modifica la definición de Conexión, establecida en el numeral 1.1 del Anexo General de la Resolución CREG 071 de 1999, modificada por la Resolución CREG 041 de 2008, por la siguiente respectivamente:

Conexión: Tramo de gasoducto que permite conectar al Sistema Nacional de Transporte - SNT, desde los Puntos de Entrada o Puntos de Salida a las Estaciones para Transferencia de Custodia.

Para efectos regulatorios y a partir de la expedición de la presente resolución, se seguirán los siguientes lineamientos a fin de establecer si una infraestructura es una conexión de distribución o un gasoducto de transporte:

a) Será considerado como un gasoducto de transporte aquella infraestructura que cumpla con al menos uno de los siguientes criterios:

i. Que el 70% del trazado del gasoducto se construya en áreas con Clase de localidad 1 o clase de localidad 2.

ii. Tenga un diámetro mayor a cuatro (4”) pulgadas para más del 70% del trazado.

iii. Cuente con una longitud mayor o igual a 20 km;

b) Los gasoductos que no cumplan la condición del numeral a) serán consideradas como una conexión dentro de un sistema de distribución Así mismo, se deberá cumplir con el procedimiento previsto en la metodología de distribución de gas combustible de la Resolución CREG 202 de 2013 o aquellas que la modifiquen, deroguen y sustituyan en relación con las reglas para la conformación de sistemas de distribución previsto en el artículo 4º de dicho acto administrativo.

PAR.—Los activos de conexión existentes, es decir que a la fecha ya estén en operación, dentro de un sistema de distribución, mantendrán su condición actual, así no cumpliesen los requisitos para ser clasificado como tal, sino como un gasoducto de transporte.

ART. 2º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

Publíquese y cúmplase.

1 Se debe precisar que estas disposiciones se encuentran recogidas actualmente en los numerales 2.2.13.1 y siguientes del Decreto 1078 de 2015.

2 Se debe precisar que estas disposiciones se encuentran recogidas actualmente en los numerales 2.2.13.1 y siguientes del Decreto 1078 de 2015.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 2006.

5 Ver entre otras las sentencias de la honorable Corte Constitucional C-150 de 2003, C-1162 de 2000, C-186 de 2011.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006.

7 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003, C-1120-05 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009), núm. Rad. 11001 032400020040012301.

(Nota: Véase Resolución 169 de 2016 artículo 1° de la Comisión de Regulación de Energía y Gas)