Comisión de Regulación de Energía y Gas

RESOLUCIÓN 174 DE 2016

(Octubre 24)

“Por la cual se pone en conocimiento de los agentes, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución mayorista y distribución minorista en estaciones de servicio automotriz y fluvial de gasolina motor corriente y diésel”.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas,

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por el Decreto-Ley 4130 de 2011 y el Decreto 1260 de 2013, y

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 334 de la Constitución Política de Colombia, estableció la facultad del estado para intervenir en la explotación de los recursos naturales como el petróleo, en la producción y distribución de bienes como son los combustibles líquidos derivados del petróleo, y en los servicios públicos y privados.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia, una de las finalidades del estado es la prestación de los servicios públicos y el deber de asegurar por parte de este, la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Así mismo, se constituyó la facultad del Estado de mantener la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos.

En virtud del artículo 212 del Decreto 1056 de 1953 —Código de Petróleos—, el transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un servicio público, y las personas o entidades dedicadas a esa actividad deben ejercerla de conformidad con los reglamentos que dicte el gobierno en guarda de los intereses generales.

Conforme lo establecido en el artículo 1º de la Ley 39 de 1987, la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público que se prestará de acuerdo con la ley. Así mismo, en el artículo 2º de la referida ley definió a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo, al refinador, importador, almacenador, distribuidor mayorista, transportador, distribuidor minorista y gran consumidor.

Según lo previsto en los artículos 1º y 4º de la Ley 26 de 1989, en razón de la naturaleza del servicio público de la distribución de combustibles líquidos derivados de petróleo, fijado por la Ley 39 de 1987, el gobierno podrá determinar horario, precios, márgenes de comercialización, calidad, calibraciones, condiciones de seguridad, relaciones contractuales y demás condiciones que influyen en la mejor prestación de este servicio público.

En línea con la normativa antes transcrita, el artículo 4º dispuso que dentro del precio de la gasolina motor al público, el gobierno incluyera el monto fijado al margen de comercialización y el valor correspondiente al porcentaje señalado por evaporación, pérdida o cualquier otro concepto que afectara el volumen de la gasolina. Además advirtió que para todos los efectos legales, que el valor señalado para el porcentaje de evaporación, hace parte del precio al público, pero no del margen de comercialización. Por lo tanto, el precio del galón al público en surtidor de las estaciones de servicio, contendrá la discriminación de los valores de: a) precio en planta; b) margen de comercialización al minorista; y c) el porcentaje de pérdida por evaporación fijado para el minorista.

Por su parte, el artículo 2º del Decreto 381 de 2012 estableció como función del Ministerio de Minas y Energía, la de definir los precios y tarifas de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y sus mezclas con los anteriores.

Mediante el Decreto-Ley 4130 de 2011, se reasignaron funciones del Ministerio de Minas y Energía a distintas entidades que conforman el sector de minas y energía entre las cuales le fueron asignadas a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG las funciones de determinar los parámetros y la metodología para calcular el precio de los combustibles teniendo en cuenta el margen de comercialización, el porcentaje de evaporación, pérdida o cualquier otro concepto que afecte el volumen de los mismos, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 3º del mencionado decreto.

En relación con las funciones previstas en el Decreto-Ley 4130 de 2011, a la CREG también le fue reasignada la función de regular las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo.

Considerando las funciones reasignadas a la CREG, mediante el Decreto 1260 de 2013, artículo 4º, literal b), se establecieron las funciones de expedir regulación económica referente a las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, tales como gasolina motor corriente, ACPM, Jet A1, diésel marino, Avgas, gasolina extra, kerosene entre otros, salvo fijar los precios para la gasolina motor corriente y ACPM, conforme el numeral 1º.

En el mismo Decreto 1260 de 2013, se establecieron las funciones de los numerales 5º y 6º que consisten en definir la metodología y establecer las fórmulas para la fijación de los precios y las tarifas de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles derivados de los hidrocarburos, diferentes al precio de ingreso al productor y de venta al público de la gasolina motor corriente, el ACPM y los biocombustibles. Así como fijar los precios de los productos derivados del petróleo a lo largo de la cadena de producción y distribución, salvo para gasolina motor corriente, el ACPM y los biocombustibles.

Según lo descrito en las normas antes relacionadas, la CREG está facultada para expedir la metodología de remuneración de las actividades de distribución minorista y mayorista, por lo cual se somete a consideración de los agentes, usuarios y terceros interesados las bases sobre las cuales se definirá la metodología de remuneración de la distribución de combustibles líquidos.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su sesión 739 del 24 de octubre de 2016, acordó expedir la presente resolución,

RESUELVE:

ART. 1º—Poner en conocimiento de los agentes, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución mayorista y distribución minorista en estaciones de servicio automotriz y fluvial de gasolina motor corriente y diésel, las cuales están contenidas en el anexo general de la presente resolución.

ART. 2º—Con la presente resolución se da inicio a la actuación administrativa para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución mayorista y distribución minorista en estaciones de servicio automotriz y fluvial de gasolina motor corriente y diésel.

ART. 3º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y no modifica ni deroga disposiciones vigentes, por tratarse de un acto de trámite.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 24 de octubre de 2016.

Anexo general

Bases metodológicas para la remuneración de las actividades de distribución mayorista y minorista en estación de servicio automotriz y fluvial de gasolina motor corriente y diésel

Tabla de contenido

1. Objetivo

2. Marco legal

3. Antecedentes

A. Descripción del estado actual del mercado

i) La cadena de distribución

ii) Remuneraciones de las actividades de la cadena

iii) Las relaciones comerciales entre mayoristas y minoristas

B. Estudios

i) Estudio McKinsey - 1996

ii) Estudio Booz Allen - 1998

iii) Estudio Itansuca - 2009

iv) Estudio Sumatoria - 2015

C. Experiencias internacionales

4. Identificación de problema

A. Retos para abordar el problema

B. Justificación de la intervención del gobierno

C. Opciones de intervención

5. Consultas

6. Aspectos adicionales a considerar

A. Efectos de variación en temperatura

B. Lleno de línea

C. Tipificación de agentes

D. Transporte terrestre y compensación entre planta de abasto y EDS

E. Aditivos

Tablas

Tabla 1. Estructura tarifaria para la gasolina motor corriente con mezcla de 8% de etanol para Bogotá. Porcentaje de cada rubro dentro del precio de venta. Agosto 2016

Tabla 2. Estructura tarifaria para el diésel con mezcla de 8% de biodiésel para Bogotá. Porcentaje de cada rubro dentro del precio de venta. Agosto 2016

Tabla 3. Agentes de la cadena de combustibles líquidos

Tabla 4. Tipos de diésel y mezclas reportadas en el Sicom

Tabla 5. Tipos de gasolina corriente y mezclas reportadas en el Sicom

Tabla 6. Distribución de EDS automotrices y fluviales y porcentajes de ventas de diésel y gasolina motor corriente y sus respectivas mezclas en 2015

Ilustraciones

Ilustración 1. Línea de tiempo 1984-1996

Ilustración 2. Línea de tiempo 1998-2005

Ilustración 3. Línea de tiempo 2007-2015

Ilustración 4. Cadena de distribución de combustibles líquidos

Ilustración 5. Serie mensual del margen mayorista diésel y GMC en Colombia 1999-2016

Ilustración 6. Serie mensual del margen minorista ACPM y GMC en Colombia 1999-2016

Ilustración 7. Ventas de diésel de distribuidores mayoristas

Ilustración 8. Ventas de gasolina motor corriente de distribuidores mayoristas

Ilustración 9. Niveles de los márgenes en países de la región (US$ /gl)

Bases metodológicas para la remuneración de las actividades de distribución mayorista y distribución minorista en estación de servicio automotriz y fluvial de gasolina motor corriente y diésel

1. Objetivo.

Poner en conocimiento de los agentes pertenecientes a la cadena de valor de los combustibles líquidos y al público interesado las bases sobre las cuales la comisión determinará la metodología de remuneración de las actividades de distribución mayorista, y distribución minorista en estación de servicio automotriz y estación de servicio fluvial, de gasolina motor corriente, diésel y sus mezclas con biocombustibles. Como parte de la definición del alcance de estas bases, se debe especificar que los márgenes de los agentes ubicados en zonas de frontera se encuentran por fuera del análisis, toda vez que la estimación y asignación de estos márgenes se encuentran dentro de una zona especial, con características legales, fiscales y regulatorias especiales, que actualmente son competencia del Ministerio de Minas y Energía.

Este documento introduce una línea de análisis propuesta por la OCDE a través del análisis de impacto regulatorio (AIR) que plantea una serie de preguntas antes de la emisión de la regulación, asegurando la calidad de la normatividad que se dicte.

El impacto del presente documento es directamente sobre la remuneración de las dos actividades de distribución (mayorista y minorista) y sobre el peso de estos dos rubros dentro de la estructura tarifaria de la gasolina motor corriente (GMC) y diésel, ambos productos de la canasta de consumo básica para Colombia.

El documento de bases analiza simultáneamente las metodologías de remuneración vigentes para las dos actividades, dado el acoplamiento que existe en los últimos eslabones de la cadena de distribución. Sin embargo, para efectos de la propuesta metodológica que se realice, la comisión podrá emitir documentos para cada actividad, siempre teniendo en consideración la necesidad de coherencia entre ellos.

2. Marco legal.

A continuación se describen en orden cronológico las principales normas de la regulación de los márgenes de distribución mayorista y minorista.

De izquierda a derecha se muestran los años en los que fue expedida la regulación, la regla que se fijó en relación con el margen de distribución mayorista y/o minorista, y la norma que reconoció dicha reglamentación.

Las normas que se describen en el siguiente cuadro únicamente tienen en cuenta las modificaciones que se expidieron respecto de la forma de cálculo de los márgenes de distribución(1).

Ilustración 1. Línea de tiempo 1984-1996

Principales reglas que modifican el cálculo de los márgenes mayorista y minorista

norma1
 

1984 - Función de fijación de precios a los derivados del petróleo

La Ley 1ª de 1984(2), reforma la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energía, en adelante “MME o ministerio” y determina funciones específicas en las diferentes áreas objeto de regulación.

Dentro de las funciones del ministerio se incluyó la de fijar los precios de venta de los derivados, de acuerdo con la unidad de asesoría y coordinación - Comisión de precios del petróleo y del gas natural.

1986 - Delegación de fijación de precios en comités municipales para algunos casos

En cumplimiento de la función del MME de fijar precios de los derivados, se expide la Resolución 492 de 1986 por medio de la cual se delegan funciones a los comités municipales de precios, para fijar los precios de los derivados del petróleo sometidos a control, siempre y cuando no existieran plantas de abasto o el MME no los fijara directamente.

En relación con los márgenes se señaló que el precio final de venta al público además de incluir los fletes por concepto de transporte y los precios en planta de abasto más cercana, debía también adicionar los márgenes para la distribución minorista.

1987 - Función explícita de fijar el monto de margen de comercialización

La reglamentación de la distribución del petróleo y sus derivados dio paso a la expedición de la Ley 39 de 1987(3) por la cual se determinó de forma explícita que dentro del precio del galón de la gasolina motor corriente, el gobierno debía fijar el monto del margen de comercialización, así como otros conceptos que afectaran el volumen de la gasolina.

La fijación del margen de comercialización se condicionó a la previa información que pudiera ser notificada por parte de las asociaciones o federaciones de los distribuidores minoristas y representantes de los distribuidores mayoristas.

1988 - Ratificación de función de fijar precios por parte del MME y resoluciones como medios para regularlos

Con la Ley 81 de 1988(4) se designa de manera formal al MME, como la entidad encargada de desarrollar las políticas de precios en todo lo relacionado con el petróleo y sus derivados.

Además establece las resoluciones como los medios administrativos por medio de los cuales el MME fijará los precios de los bienes y servicios sometidos a su control.

1989 - Margen de comercialización minorista

Como complemento de la reglamentación de la distribución del petróleo y sus derivados, se expidió la Ley 26 de 1989(5) en la que se estableció la distribución de combustibles como un servicio público, y se ratificó la obligación del gobierno de fijar entre otros, los márgenes de comercialización.

En el mismo orden, se fijó el margen de comercialización minorista como uno de los valores que formarían parte del precio del galón al público en surtidor en las estaciones de servicio.

1992 - Vigilancia técnica de la distribución de los combustibles por parte del MME

En 1992 se reestructura el MME mediante el Decreto 2119 de 1992(6), y se establece dentro de las funciones de la Dirección de Hidrocarburos la de ejercer la vigilancia técnica del comercio y la distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo.

1993 - Productos sujetos a control de precios

Con el fin de aumentar la competitividad de los derivados del petróleo (industria nacional) con el mercado internacional, se expide la Resolución 32512 de 1993 por la cual se determinan los derivados del petróleo, cuyos precios se someten a control del gobierno.

En cumplimiento de lo anterior se determinaron los siguientes como productos sujetos a control de precios: la gasolina motor corriente, la gasolina motor extra, bencina industrial, aceite de combustibles para motores (ACPM), diésel marino para consumo nacional, electro combustible, queroseno, cocinol, gas propano (GLP) y gas natural.

1996 - Casos de exclusión de control de precios

Con el objeto de reflejar costos reales del mercado, se expidió la Resolución 80278 de 1996 que presentó un esquema de comercialización de combustibles donde el mercado dictaría los precios.

Fue así como se excluyeron del control de precios a la gasolina motor extra y a la bencina industrial, toda vez que tenían un alto costo en el mercado internacional y se ajustó la estructura de precios.

Ilustración 2. Línea de tiempo 1998-2005

Principales reglas que modifican el cálculo de los márgenes mayorista y minorista

norma2
 

1998 - Nuevas estructuras de precios para la gasolina motor corriente y el diésel - fijación de los márgenes de distribución mayorista y minorista

En virtud de las competencias del MME en relación con la determinación de los márgenes de comercialización que habían sido asignadas por la Ley 39 de 1987 y reglamentada en el Decreto-Ley 2119 de 1992, el MME a partir de la Resolución 82438 de 1998, adoptó una nueva estructura de precios de la gasolina motor corriente que tuviera en cuenta el precio de venta al distribuidor mayorista y los regímenes de libertad vigilada y regulada para los precios de venta al público en las estaciones de servicio de forma tal que se promoviera la competitividad y productividad de los distintos niveles de la cadena de distribución.

Fue así como el margen de distribución mayorista fue incluido como uno de los componentes que hace parte de la estructura de precios de la gasolina motor corriente, y fijado en $ 75.00/galón. Se señaló que dicho margen se componía de los gastos de operación relacionados con el negocio de distribución, las pérdidas por evaporación y los costos de aditivación.

En línea con lo anterior, se estableció una lista de ciudades para las cuales el margen del distribuidor mayorista sería fijado libremente por cada agente dedicado a esta actividad.

Para el caso del margen de distribución minorista, también fue establecida la lista de ciudades para la cuales aplicaría un régimen de libertad regulada y por tanto tendrían que aplicarse las fórmulas dispuestas por esta normatividad.

Para los casos descritos en el párrafo anterior, se fijó el margen máximo para la distribución minorista en $ 130.00 por galón, el cual tendría en cuenta los costos de operación en mantenimiento y los gastos de administración y ventas, exceptuando los costos por transporte desde la planta de abasto hasta la estación de servicio.

Considerando las mismas condiciones de reglamentación a principios 1998, se adoptó la nueva estructura para la fijación de precios del diésel mediante la Resolución 82439 de 1998, y se fijó el margen de distribución mayorista en $ 70.30/galón, considerando gastos de operación relacionados con el negocio de distribución del diésel.

Al igual que para la gasolina motor corriente se fijó una lista de ciudades en la cuales el margen de distribución mayorista de diésel se fijaría libremente por cada agente mayorista.

Para los casos donde aplicaba el régimen de libertad regulada en la actividad de distribución minorista del diésel, el margen fue fijado en un máximo de $ 130.00 por galón incluyendo los costos de operación y mantenimiento y los gatos de administración y ventas.

Nota: La Resolución 82439 que reglamentó el margen de distribución mayorista y minorista para el diésel empezó a regir desde el 23 de diciembre de 1998. Y para el caso de los márgenes de distribución mayorista y minorista de la gasolina motor corriente, empezaron a regir desde el 30 de diciembre de 1998.

2003 - Modifica la estructura de precios del diésel para mantener calidad ambiental y establece regímenes de libertad y vigilada y regulada para casos específicos

Con el fin de mantener mejores calidades en materia ambiental, desde el año 2000 se venía suministrando un tipo de diésel “Premium” o “ecológico de bajo azufre” en Bogotá.

Si bien este producto mantenía un estándar de emisiones vehiculares muy bajo en comparación con el diésel “regular”, y por tanto era amable con el medio ambiente, los costos de producción representaban un diferencial importante para Ecopetrol.

Por lo anterior, a partir de la Resolución 180452 de 2003(7) se decidió mantener un diferencial de precios entre el diésel “regular” y los de otras especificaciones, estableciendo ajustes tanto en el IP como en otros ítems de la estructura de precios del diésel.

Los ajustes que se propusieron a los márgenes estarían referidos según el tipo de producto y determinado bajo un régimen de libertad regulada o vigilada. En concreto para el diésel regular se definieron los siguientes valores en pesos por galón bajo un régimen de libertad regulada:

(i) Margen de distribuidor mayorista (123.52);

(ii) Margen de distribuidor minorista (214.20).

Para el caso del diésel “Premium” o “ecológico de bajo azufre”, se estableció un régimen de libertad vigilada con una estructura de precios de referencia para Bogotá, en los casos de margen de distribución mayorista y minorista.

2004 - Dolarización de los márgenes de distribución mayorista y minorista. Incremento de los márgenes de comercialización para expansión y adecuación de infraestructura de almacenamiento de alcohol carburante

Con el desarrollo de la política de ajuste de márgenes de distribución mayorista y minorista, el gobierno fue reglamentando estos ítems de la estructura de precios hasta llevarlos gradualmente a niveles internacionales.

En este contexto, se expide la Resolución 180479 de 2004(8), en la cual se reconoce como margen de distribución mayorista para la gasolina motor corriente, hasta ocho (8) centavos de dólar para cubrir los costos de operación y mantenimiento, gastos de administración y ventas, perdidas por evaporación y costos de aditivación.

Así mismo, se reconoce para el distribuidor minorista un margen máximo de doce (12) centavos de dólar, que pretende cubrir los costos de operación y mantenimiento y los gastos de administración y ventas.

En el 2003 se estableció un programa de oxigenación de los combustibles, que exigía entre otras que antes de septiembre de 2005 las gasolinas que se utilizarían en ciudades como Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla debían contener alcoholes carburantes y cumplir con especificaciones de calidad técnica y ambiental reglamentadas en la Resolución 447 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En virtud del mencionado programa de oxigenación y la necesidad de cumplir las fechas establecidas en la Resolución 447 de 2003, se inició la expansión y adecuación de la infraestructura de almacenamiento requerida para cumplir con el propósito del programa.

La expansión y adecuación antes descrita requería inversión adicional por parte de los agentes mayoristas y minoristas que incluirían al alcohol carburante en el manejo de productos sujetos a distribución.

Esas inversiones fueron cubiertas y reconocidas en la Resolución 181549 de 2004 así:

(i) El margen máximo reconocido para el distribuidor mayorista era de ocho punto cinco (8.5) centavos de dólar;

(ii) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista era de doce punto cinco (12.5) centavos de dólar.

2005 - Dolarización de los márgenes del diésel

Dando continuidad a la política de ajuste de márgenes de distribución mayorista y minorista y con el fin de dar señales a los agentes de la cadena para promover la expansión de la infraestructura de producción, venta y comercialización de bienes; se expidió la Resolución 180822 de 2005 y, se dolarizó al igual que la gasolina motor corriente el diésel, y se fijaron los márgenes así:

(i) El margen máximo reconocido para el distribuidor mayorista de diésel era de ocho (8) centavos de dólar;

(ii) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista de diésel era de doce (12) centavos de dólar.

Ilustración 3. Línea de tiempo 2007-2015

Principales reglas que modifican el cálculo de los márgenes mayorista y minorista

norma3
 

2007 - Ajuste del margen de distribución minorista con periodo de transición (paso de dólar a pesos), e incremento del margen de distribución mayorista

En un contexto donde los márgenes de distribución se expresaban en dólares, y el dólar estaba pasando por una revaluación importante, el gobierno consideró un posible riesgo de sostenibilidad de mercado de distribución de combustibles, permitiendo así un nuevo reajuste de los mismos con la expedición de la Resolución 180769 de 2007(9).

A continuación se describe en detalle el ajuste para el caso de la gasolina motor corriente:

(i) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor minorista, que se fija máximo en trescientos setenta ($ 370) pesos por galón.

El periodo de transición mencionado en el título de este año hace referencia a los siguientes valores por mes:

Junio: $ 305/galón

Julio: $ 340/galón

Agosto: $ 370/galón

Para el caso del diésel, el ajuste fue el siguiente:

(ii) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor minorista, que se fija máximo en trescientos setenta ($ 370) pesos por galón

El periodo de transición para este producto fue el siguiente:

Junio: $ 295/galón

Julio: $ 335/galón

Agosto: $ 370/galón

En agosto de 2007 se expide la Resolución 181334(10) que ajusta nuevamente los márgenes de distribución mayorista para gasolina motor corriente y diésel, con razón del fenómeno de la revaluación del país en el último año.

Es así como se establece lo siguiente:

(i) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de gasolina motor corriente, se fijó en (12.5) centavos de dólar por galón;

Nota: El anterior margen sería ajustado por un periodo de 8 meses en medio centavo de dólar por galón cada mes, desde septiembre de 2007.

(ii) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de diésel, se fijó en (13) centavos de dólar por galón.

Los márgenes de distribución mayorista para los dos productos (gasolina motor corriente y diésel, se ajustarían por un periodo de 8 meses en medio centavo de dólar por galón cada mes, desde septiembre de 2007.

2008 - Modificación de margen de distribución mayorista en gasolina motor corriente y diésel

El gobierno en el 2008 identificó un impacto en los márgenes de distribución mayorista del diésel y de la gasolina por un incremento en el capital de trabajo de la actividad de distribución, causado por el desmonte de los subsidios a los combustibles.

Por lo anterior, se procedió a reconocer un nuevo reajuste de los márgenes de distribución mediante la Resolución 181231 de 2008(11) así:

(i) El margen del distribuidor mayorista de la gasolina motor corriente (13.3 centavos de dólar), se ajustaría en partes iguales en punto cuatro centavos de dólar por galón por dos meses en (0,4) comenzando en el mes de agosto de 2008;

(ii) El margen del distribuidor mayorista de diésel (14 centavos de dólar), se ajustaría en partes iguales en medio centavo de dólar por galón por dos meses en (0,5) comenzando en el mes de agosto de 2008.

2011 - 2012 - Pasa el margen de distribución mayorista de dólares a pesos y hace un nuevo ajuste

A partir de estudios realizados por el MME durante el 2011 en relación con la valoración económica de los márgenes de la cadena de distribución de combustibles y la estimación de parámetros y costos medios de la prestación de los servicios de distribución, se expidieron las resoluciones 181339(12) y 181340 de 2011(13), por medio de las cuales se fijaron nuevos valores a los márgenes de distribución minorista así:

(i) Para la gasolina motor corriente en ($ 528.65) pesos por galón;

(ii) Para el diésel en ($ 528.65) pesos por galón.

En diciembre del mismo año, se expidió la Resolución 182336(14), por la cual el MME determinó que tanto el margen de distribución mayorista como el de distribución minorista se encontraban por debajo de lo señalado en un estudio técnico contratado por esta entidad, en el cual se consultaron entre otros, los costos medios de la prestación del servicio contando con fuente de información directa por parte de la industria.

Dicho estudio reflejó nuevos costos para remunerar las actividades de distribución de la cadena y encontró que era necesario fijar el margen de distribución mayorista en pesos por galón y no en dólares.

Los ajustes que se reconocieron en la mencionada reglamentación de 2011 son los siguientes:

(i) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor minorista en las ciudades donde aplica el régimen de libertad regulada para la gasolina motor corriente, se fijó en ($ 578) por galón;

(ii) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor minorista en las ciudades donde aplica el régimen de libertad regulada para el diésel, se fijó en ($ 578) por galón;

(iii) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de gasolina motor corriente, se fijó en ($ 265) por galón;

(iv) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de diésel, se fijó en ($ 265) por galón.

Los márgenes antes señalados fueron actualizados desde agosto de 2011 hasta octubre de 2012 con base en el índice de precios al consumidor del 2010 certificado por el DANE.

En octubre de 2012 se expidió la Resolución 91657 por la cual se ajustó el margen de distribución mayorista de la gasolina motor corriente y el diésel con el fin de mantener la competitividad del sector así:

(i) El nuevo margen máximo reconocido a favor del mayorista por la venta de gasolina motor corriente sería de ($ 305);

(ii) El nuevo margen máximo reconocido a favor del mayorista por la venta de diésel sería de ($ 305).

2014-2015 - Los más recientes ajustes del margen de distribución mayorista y minorista

Promoviendo la competitividad del sector de distribución mayorista de la cadena de distribución de combustibles, fue necesario hacer nuevos ajustes reconocidos en la Resolución 90675 de 2014(15) así:

(i) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de gasolina motor corriente, se fijó en ($ 326.40) por galón;

(ii) El margen máximo reconocido a favor del distribuidor mayorista por la venta de diésel se fijó en ($ 326.40) por galón.

Nota: Los márgenes mencionados entre los años de 2014 y 2015 reconocen las inversiones en infraestructura, los costos de operación y mantenimiento, los gastos de administración y ventas y las pérdidas por evaporación.

En línea con la política de promoción de las actividades de distribución minorista y mayorista reglamentada por el MME, se ajustaron los márgenes de distribución minorista a partir de la Resolución 40122(16) de 2015 así:

(i) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista de gasolina motor corriente, en las ciudades en que aplica el régimen de libertad regulada, se fijó en ($ 601,80);

(ii) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista de gasolina motor corriente oxigenada, en las ciudades en que aplica el régimen de libertad regulada, se fijó en ($ 601,80);

(iii) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista de diésel, en las ciudades en que aplica el régimen de libertad regulada, se fijó en ($ 601,80).

(iv) El margen máximo reconocido para el distribuidor minorista de diésel mezclado con biocombustible, en las ciudades en que aplica el régimen de libertad regulada, se fijó en ($ 601,80);

Nota: El ajuste al margen de distribución minorista en 2015 reconoce las inversiones en infraestructura, los costos de operación y mantenimiento, así como los gastos de administración y ventas.

3. Antecedentes

Con el fin de contextualizar los mercados que son objeto de estudio de las presentes bases y sus características actuales, se presentan a continuación los principales antecedentes de la distribución mayorista y la distribución minorista de combustibles líquidos en Colombia. Estos antecedentes consisten en una breve descripción de la cadena de distribución y los agentes que participan en ella, algunas generalidades sobre el estado actual del mercado, los principales estudios que hacen referencia a los márgenes de distribución y algunos referentes internacionales de la regulación de esta actividad.

A. Descripción del estado actual del mercado

i) La cadena de distribución

La distribución de combustibles líquidos en Colombia está definida como una cadena de actividades con unos agentes autorizados. Los agentes y las condiciones en las que transan y distribuyen los productos están sujetos a lo especificado en el Decreto 1073 de 2015(17). A continuación se ilustran de forma esquemática los agentes de la cadena de distribución y sus respectivos flujos de producto. En la columna de la izquierda se encuentran los agentes que prestan los servicios de transporte y almacenamiento, según las necesidades de los demás agentes. A la derecha se encuentran los agentes que transan los productos desde las etapas de importación o refinación hasta la venta al consumidor final.

En el primer eslabón de la cadena de distribución están los productores (de refinados del petróleo y de biocombustibles) y los importadores. En el caso de los productores, se trata de agentes encargados de la transformación de materia bruta en combustible líquido mediante la refinación, la destilación o cualquier otro proceso. Los importadores, por su parte, se encargan de la compra de los combustibles en el exterior, de su transporte y de los trámites aduaneros y portuarios para su nacionalización.

El refinador y el importador están autorizados para abastecer al “Gran consumidor con instalación” con compras mayores a 420.000 galones mes(18). También están autorizados para abastecer a otros refinadores.

Ilustración 4. Cadena de distribución de combustibles líquidos

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Elaboración: CREG.

Estos tres agentes (refinador, importador y productor de biocombustibles) son quienes realizan el suministro de los combustibles para la distribución a nivel mayorista.

A su vez, el distribuidor mayorista, mediante contratos o acuerdos comerciales, se encarga de la venta de combustibles líquidos en volúmenes superiores a dos millones seiscientos mil (2.600.000) galones al mes(19) y con volúmenes de almacenamiento mínimos requeridos que garantizan el abastecimiento por ese periodo. Este agente está autorizado para abastecer los siguientes agentes: i) distribuidor minorista, ii) “grandes consumidores” y iii) otro distribuidor mayorista.

La distribución minorista, por su parte, se encarga de la venta de los combustibles líquidos a usuarios finales en un punto fijo (a través de estaciones de servicio) o sin instalación fija a través de vehículos de carrocería (comercializador industrial). Los dos tipos de minorista se describen a continuación.

Estaciones de servicio (EDS). Las EDS pueden ser públicas o privadas. Las EDS públicas funcionan con un sistema de “banderas”, es decir, de contratos de exclusividad con los distribuidores mayoristas que las abastecen, y atienden al público general. Las EDS privadas están definidas como establecimientos que pertenecen a “una empresa o institución destinada exclusivamente al suministro de combustibles líquidos derivados del petróleo para sus vehículos, aeronaves, barcos y/o nave”(20).

En función del tipo de demanda que atienden, hay estaciones de servicio (EDS) automotor, marítimo, fluvial y de aviación.

Comercializador industrial. Este agente presta su servicio sin instalaciones fijas y utiliza vehículos tipo carrocería tanque o barcazas para abastecer combustibles a los lugares donde sus clientes desarrollan sus actividades (que pueden ser puntos fijos o móviles). El comercializador industrial únicamente puede vender a “Grandes consumidores” cuya demanda sea menor o igual a 20.000 galones mes.

Todas las relaciones descritas anteriormente se caracterizan por ser transacciones de que implican el intercambio de la propiedad de los combustibles. Algunas de ellas están pactadas en volúmenes o en tiempo a través de contratos, mientras que otras se hacen por medio de nominaciones o por acuerdos comerciales.

Adicionales a ellas se encuentran dos actividades en las cuales no hay necesariamente intercambio de propiedad, pero sí hay traspaso de custodia. Se trata del transporte y el almacenamiento. El transporte puede ser por poliducto, terrestre, aéreo, marítimo, fluvial o férreo, y consiste en entregar la custodia del producto a un agente transportador que se encarga de llevarlo a un punto de destino previamente especificado.

El transporte y el almacenamiento están principalmente asociados a la logística de la cadena, es decir, al conjunto de métodos y procesos necesarios para llevar a cabo la prestación del servicio público de distribución de los combustibles.

Las características del transporte varían en función de los volúmenes manejados por los agentes, de las capacidades disponibles, de los destinos y de los costos. Por ejemplo, puede ser menos costoso el envío de productos por poliducto entre la refinería y la planta mayorista, pero puede ser más rápido enviarlos por carrotanque. El abastecimiento en centros de consumo alejados del poliducto puede realizarse por vía terrestre o por vía fluvial dependiendo de factores logísticos y de costos.

De forma similar, el almacenador de combustibles líquidos presta un servicio a otros agentes de la cadena, arrendando capacidad de lámina bajo las condiciones técnicas establecidas para tal actividad(21). Al igual que en el caso de transporte, el almacenamiento implica una custodia del producto por parte del almacenador pero no implica transferencia de la propiedad a este agente.

ii) Remuneraciones de las actividades de la cadena

La remuneración de las actividades de la cadena de comercialización de la gasolina motor corriente, ACPM y sus respectivas mezclas con biocombustibles están reguladas por el Estado a través de estructuras tarifarias. El precio final de venta al público se define en función del tipo de régimen que aplique en el área de distribución minorista.

Como se describió en el marco legal, en Colombia coexisten dos tipos de régimen (libertad vigilada y libertad regulada). Independientemente del tipo de régimen que aplique, los agentes cuentan con unas estructuras tarifarias que reflejan una separación de las actividades y los costos estimados para cada una de ellas.

El precio de venta al público (PVP) es el resultado de la suma de cada rubro de las estructuras tarifarias. Se trata de un precio techo para las ciudades con libertad regulada, es decir, de un precio máximo que pueden cobrar las EDS al público. En contraste, se trata de un precio de referencia para las ciudades con libertad vigilada.

A continuación se describen brevemente cada uno de los ítems de la estructura tarifaria vigente, que se aplican a cada galón vendido de gasolina motor corriente (GMC) y diésel:

1. El ingreso al productor (IP) tiene dos componentes, que se calculan en función del porcentaje de mezcla. Por un lado está la proporción del IP correspondiente a la remuneración asignada al refinador o al importador de gasolina y diésel que reconoce, según la metodología actual empleada por el Ministerio de Minas y Energía, un precio de paridad de exportación por el combustible. Adicionalmente, está el porcentaje del IP que corresponde a la remuneración de los productores de biodiésel y etanol.

En el caso de la gasolina motor corriente (GMC), el IP dentro de la estructura se calcula de la siguiente manera:

norma5
 

La cantidad de mezcla de etanol puede variar por ciudad y generalmente es cero, ocho o diez por ciento.

En el caso del diésel (ACPM), el IP de la estructura tarifaria se calcula así:

norma6
 

La mezcla entre biodiésel y diésel también se fija en proporciones diferentes para diferentes ciudades y va desde cero hasta diez por ciento.

2. La tarifa de marcación es la remuneración a la adición de una marca que se introduce al combustible con el fin de tener trazabilidad de la distribución en el territorio nacional.

3. La tarifa de transporte por poliducto es la remuneración establecida para esta actividad. Los valores se encuentran regulados. Se aplica a cada galón en la proporción que corresponda a la GMC o al diésel.

4. La tarifa de transporte de biocombustibles se aplica también sobre cada galón vendido de forma proporcional a la mezcla autorizada de etanol o biodiésel.

5. El margen plan de continuidad es el rubro que se remunera de acuerdo con el plan de ampliación de la capacidad de transporte por poliducto.

6. El margen mayorista corresponde a la remuneración de la actividad de que ejerce el distribuidor mayorista por la compra y venta del combustible y los demás aspectos asociados al desarrollo de la actividad.

7. El margen minorista corresponde a la remuneración de la actividad desarrollada por las EDS para la venta al consumidor final de los combustibles.

8. La pérdida por evaporación y merma por transporte, manejo y trasiego de los combustibles entre la planta de abastecimiento y la EDS reconoce un porcentaje del precio de venta en planta de abasto por estos conceptos, considerando que afectan el volumen del producto.

9. La tarifa de transporte terrestre remunera la actividad entre el recibo del producto en planta de abastecimiento hasta la entrega en EDS. En la actualidad se fijan tarifas de referencia en algunos tramos, mientras que en otros la tarifa que deben usar los agentes se encuentra definida por resolución del Ministerio de Minas y Energía.

10. Los impuestos que se encuentran dentro de la estructura tarifaria son el impuesto nacional y la sobretasa.

Hay otras actividades que se llevan a cabo para la distribución de la GMC y el diésel pero que no se encuentran dentro de la estructura tarifaria. Se trata de la importación y el almacenamiento en tanques.

A manera de ejemplo se presentan en la tabla 1 los valores y los porcentajes de cada rubro dentro del precio final de la GMC con ocho por ciento (8%) de mezcla con alcohol carburante para Bogotá, D.C., durante el mes de agosto de 2016.

Tabla 1. Estructura tarifaria para la gasolina motor corriente con mezcla de 8% de alcohol carburante para Bogotá. Porcentaje de cada rubro dentro del precio de venta. Agosto 2016.

 Gasolina motor corriente
CIUDADBOGOTÁ
(8% Etanol)
% del preciode referencia
PORCENTAJE DE MEZCLA POR CIUDAD
IP COMBUSTIBLE DERIVADO DEL PETRÓLEO (%)3.339,942,6%
IP BIOCOMBUSTIBLE (%)625,88,0%
INGRESO AL PRODUCTOR3.965,750,6%
IMPUESTO NACIONAL1.116,514,3%
TARIFA MARCACIÓN7,20,1%
TARIFA DE TRANSPORTE POLIDUCTOS342,54,4%
TARIFA DE TRANSPORTE BIOCOMBUSTIBLE42,40,5%
MARGEN PLAN DE CONTINUIDAD71,50,9%
PRECIO MÁXIMO DE VENTA DISTRIBUIDOR MAYORISTA5.545,870,8%
MARGEN DISTRIBUIDOR MAYORISTA368,64,7%
SOBRETASA1.168,114,9%
PRECIO MÁXIMO DE VENTA PLANTA DE ABASTO7.082,590,4%
MARGEN DISTRIBUIDOR MINORISTA668,08,5%
PÉRDIDA DE EVAPORACIÓN28,30,4%
TRANSPORTE PLANTA DE ABASTO A ESTACIÓN DE SERVICIO54,00,7%
PRECIO MÁXIMO DE VENTA POR GALÓN INCLUIDA SOBRETASA7.832,8100,0%

Fuente: UPME, Ministerio de Minas y Energía. Cálculos CREG.

El margen mayorista vigente para el mes de agosto de 2016, de acuerdo con la tabla publicada por la UPME(22), se encuentra en 368,6 COP, que representan el 4,7% del precio máximo de venta al público por un galón de GMC. El margen minorista para el mismo período es 668,0 COP, es decir, el 8,5% del precio máximo de venta al público.

En total, en Bogotá, D.C., en el mes de agosto de 2016, del precio máximo de venta por galón de gasolina motor corriente, mil treinta y siete pesos (1.037 COP) corresponden a la remuneración de las actividades de distribución mayorista y minorista, es decir, el 13,2%.

A continuación, en la Tabla 2 se presenta la estructura tarifaria del diésel en Bogotá, D.C., en el mes de agosto de 2016.

Tabla 2. Estructura tarifaria para el diésel con mezcla de 8% de biodiésel para Bogotá. Porcentaje de cada rubro dentro del precio de venta. Agosto 2016

  Diésel
 CIUDADBOGOTÁ
(8% Biodiésel)
% del preciode referencia
 PORCENTAJE DE MEZCLA POR CIUDAD
 IP COMBUSTIBLE DERIVADO DEL PETRÓLEO (%)3.530,148,6%
 IP BIOCOMBUSTIBLE (%)763,910,5%
1INGRESO AL PRODUCTOR4.294,059,2%
*IMPUESTO NACIONAL1.116,515,4%
2TARIFA MARCACIÓN7,20,1%
3TARIFA DE TRANSPORTE POLIDUCTOS349,94,8%
4TARIFA DE TRANSPORTE BIOCOMBUSTIBLE27,30,4%
5MARGEN PLAN DE CONTINUIDAD71,51,0%

  Diésel
 CIUDADBOGOTÁ
(8% Biodiésel)
% del preciode referencia
 PORCENTAJE DE MEZCLA POR CIUDAD
 PRECIO MAXIMO DE VENTA DISTRIBUIDOR MAYORISTA5.866,480,8%
6MARGEN DISTRIBUIDOR MAYORISTA368,65,1%
*SOBRETASA301,54,2%
 PRECIO MAXIMO DE VENTA PLANTA DE ABASTO6.536,590,1%
7MARGEN DISTRIBUIDOR MINORISTA668,09,2%
8PÉRDIDA DE EVAPORACIÓN  
9TRANSPORTE PLANTA DE ABASTO A ESTACIÓN DE SERVICIO54,0 0,7%
 PRECIO MÁXIMO DE VENTA POR GALÓN INCLUIDA SOBRETASA7.258,4100,0%

Fuente: UPME, Ministerio de Minas y Energía, Cálculos CREG.

Los valores de los márgenes, mayorista y minorista, para el galón de diésel en Bogotá, D.C., son iguales que los de la GMC. Con respecto al precio máximo de venta al público, el margen mayorista representa el 5,1% y el margen minorista corresponde al 9,2%. El valor total de 1.037 COP representa el 14,3% del precio máximo de venta al público.

Se debe considerar adicionalmente que hay dos tipos de distribuidor mayorista: aquel que está conectado al poliducto y aquel que no está conectado. La remuneración de las plantas de abastecimiento mayorista no interconectadas incluye costos de transporte desde la planta interconectada más cercana, además de los rubros reconocidos a la planta conectada.

A continuación se presentan las series desde enero de 1999 hasta junio de 2016 para ambos agentes en Colombia. Estos valores históricos han sido establecidos dentro de las estructuras tarifarias para los dos regímenes, como se describe en detalle en la sección 2. Marco legal.

Ilustración 5. Serie mensual del margen mayorista diésel y GMC en Colombia 1999-2016

norma7
 

Fuente: UPME

Durante el periodo observado, los márgenes mayoristas de la GMC y el diésel mantuvieron valores diferentes desde 1999 hasta 2006. A partir de 2006, el valor del margen es el mismo para ambos combustibles.

Como se explicó en la sección de 2. Marco legal, durante algunos periodos el margen fue establecido en dólares y convertido a pesos con la tasa representativa del mercado. La disminución en el margen mayorista observado entre inicios de 2009 y finales de 2011 se dio como consecuencia de la revaluación del peso.

Desde 2014 se estableció una indexación anual con base en el IPC certificado por el DANE cada 1º de junio.

Ilustración 6. Serie mensual del margen minorista ACPM y GMC en Colombia 1999-2016

norma8
 

Fuente: UPME

Aunque los valores de los márgenes fueron diferentes para la gasolina y el diésel hasta 2006, en la actualidad el margen se actualiza cada 1º de febrero con la inflación de los últimos doce meses certificada por el DANE.

iii) Las relaciones comerciales entre mayoristas y minoristas

Para hacer seguimiento a las actividades de la cadena, el MME creó el sistema de información de combustibles líquidos, Sicom. En él se encuentra registrada la mayoría de los agentes descritos anteriormente.

Los almacenadores, los comercializadores industriales, los distribuidores mayoristas, los distribuidores minoristas con EDS automotrices, fluviales, marítimas y aéreas, los importadores, los productores de biodiésel y etanol, los refinadores, el transportador por poliducto y los grandes consumidores están registrados. Los transportadores terrestres no son agentes registrados en el Sicom.

Para cada tipo de agente, la tabla siguiente contiene la cantidad de empresas que se encuentran registradas con corte a diciembre de 2015(23). Hay empresas que desarrollan más de una actividad a lo largo de la cadena y por lo tanto se encuentran reportadas en más de un rubro. Por ejemplo, una empresa registrada como almacenador y como distribuidor mayorista contará en ambas filas.

En el contexto de las bases metodológicas de los márgenes mayorista y minorista, se reportan 17 empresas registradas como distribuidores mayoristas, que abastecen las 4.812 estaciones de servicio automotrices y fluviales (EDS).

Tabla 3. Agentes de la cadena de combustibles líquidos

Tipo de agenteNúmero de agentes
Almacenador 23
Comercializador industrial 249
Distribuidor mayorista 17
EDS automotriz y fluvial 24 4.812
EDS de aviación 25
EDS marítima 38
Importador 22
Productor de biodiésel y etanol 21
Refinador 21
Gran consumidor 303

Fuente: Sicom, marzo 2016(24).

Para efectos del documento se presentan de forma agregada todos los tipos de diésel y sus respectivas mezclas. La tabla siguiente contiene todos los tipos de diésel reportados por el Sicom.

Tabla 4. Tipos de diésel y mezclas reportadas en el Sicom, agrupados en el reporte de ventas de los distribuidores mayoristas

ACEM - Diésel ecológico
ACPM - Diésel
ACPM Diésel importado
BIOACEM AL 2%-40%25
BIODIÉSEL AL 2%-10%26
BIODIÉSEL CORRIENTE
BIODIÉSEL EXTRA

Fuente: Sicom, marzo 2016(25).

En cuanto a la gasolina corriente, los tipos de gasolina corriente y sus mezclas, de acuerdo con la información proveída por el Sicom están en la siguiente tabla. Para el reporte de las ventas de los distribuidores mayoristas a los minoritas, se toman de forma agregada.

Tabla 5. Tipos de gasolina corriente y mezclas reportadas en el Sicom, agrupados en el reporte de ventas de los distribuidores mayoristas

ET 10 - GASOLINA CORRIENTE OXIGENADA
ET 8 GASOLINA CORRIENTE OXIGENADA
GASOLINA CORRIENTE
GASOLINA CORRIENTE - IMPORTADO
GASOLINA CORRIENTE OXIGENADA

Fuente: Sicom, marzo 2016(26).

A continuación se presenta la información de ventas de los distribuidores mayoristas a las EDS automotrices y fluviales en millones de galones, obtenidas del Sicom.

Los volúmenes de diésel vendidos por mayoristas en la Ilustración 7 se presentan para el total de enero a diciembre de cada año desde 2009 hasta 2015 (en millones de galones). Para el último año, los mayoristas vendieron un volumen aproximado de 1.964 millones de galones. De ellos, el 74% fue destinado a EDS automotrices y fluviales, que corresponde a 1.444 millones de galones.

Se observa una tendencia creciente en los volúmenes de ventas entre 2009 y 2013. A partir de 2013 los volúmenes permanecieron relativamente estables. La proporción destinada al abastecimiento de las EDS automotrices y fluviales durante todo el periodo 2009-2015 estuvo alrededor de 74%. El restante 26% de las ventas de diésel que hacen los distribuidores mayoristas fue destinado a grandes consumidores, a comercializadores industriales y a otro tipo de estaciones de servicio.

Ilustración 7. Ventas de diésel de distribuidores mayoristas

Serie 2009-2015 (en millones de galones)

norma9
 

Fuente: Sicom 2016.

En contraste con las tendencias de las ventas de diésel reportadas en la gráfica anterior, las ventas de gasolina motor corriente en la ilustración 8 presentan niveles estables entre 2009 y 2012. El crecimiento en los volúmenes vendidos se concentró en el periodo 2013-2015. La proporción destinada al abastecimiento de las EDS automotrices y fluviales se mantuvo durante toda la serie alrededor de 92%.

Para 2015, los mayoristas vendieron casi 1.685 millones de galones de gasolina motor corriente, de los cuales 1.509 millones se distribuyeron a las EDS automotrices y fluviales, que corresponden al 89,5%. El restante 10,5% fue vendido a otro tipo de EDS (fluviales o marítimas), a grandes consumidores y a comercializadores industriales.

Ilustración 8. Ventas de gasolina motor corriente de distribuidores mayoristas

Serie 2009-2015 (en millones de galones)

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Fuente: Sicom 2016.

El Sicom no contiene información sobre los volúmenes de ventas al consumidor final por parte de las EDS. Adicionalmente, es el mayorista quien recauda la sobretasa a la gasolina motor corriente y el diésel. En consecuencia, y ante la ausencia de otra fuente de información oficial sobre el consumo final en EDS, para efectos de este análisis se tomarán las ventas realizadas por los distribuidores mayoristas a las EDS como las ventas al consumidor final.

Tabla 6. Distribución de EDS automotrices y fluviales y porcentajes de ventas de diésel y gasolina motor corriente y sus respectivas mezclas en 2015(27)

Distribuidores mayoristasEDS automotrices y fluviales que abastece (%)% de ventas de diésel a las EDS abanderadas 2015% de ventas de gasolina motor corriente a las EDS abanderadas 2015
2 principales mayoristas 54,564,563,7
Siguientes 5 mayoristas 36,228,028,6
Restantes 10 mayoristas 9,37,57,7

Fuente: Sicom 2016, Cálculos CREG.

Cada EDS debe estar abanderada por un solo mayorista que le suministre los combustibles en las cantidades y tiempos que se pacten entre los dos agentes. La tabla anterior permite observar una alta concentración de la cantidad de EDS y de los correspondientes volúmenes de combustibles entre pocos mayoristas.

En términos de cantidad de EDS, los dos (2) principales mayoristas abanderan el 54,5% de las EDS autorizadas para operar durante el año 2015. Cinco (5) distribuidores mayoristas abanderan 36,2% de las EDS y finalmente hay diez (10) distribuidores que abastecen el 9,3% de las EDS.

Sin embargo la cantidad de EDS no necesariamente refleja la concentración de los volúmenes distribuidos. Para considerar las disparidades entre EDS que distribuyen grandes volúmenes y aquellas que distribuyen muy pocos, se presentan los porcentajes de ventas de diésel y gasolina motor corriente.

Como se mencionó anteriormente, con corte a marzo de 2015, el Sicom reporta 17 distribuidores mayoristas que abastecen las 4.812 EDS automotrices y fluviales. Los dos principales mayoristas abastecen aproximadamente el 64% de las EDS automotrices y fluviales en gasolina y diésel, mientras que los siguientes cinco (5) mayoristas abastecen alrededor del 28% de los mercados de estos dos productos. Los 10 mayoristas restantes abastecen un poco menos del 8% de la gasolina y el diésel.

Las relaciones comerciales entre los agentes mayoristas y los minoristas están formalizadas a través de contratos de suministro y de otros tipos en los que pactan los volúmenes, los tiempos, los productos y otros términos del intercambio comercial.

Las modalidades contractuales son variadas, al igual que los términos que se pactan. Uno de los aspectos que se acuerda dentro de los contratos (y que resulta pertinente para las bases metodológicas de remuneración de las actividades mayorista y minorista) es la negociación de los márgenes que consiste generalmente en cesiones por parte del mayorista de una porción de su margen al minorista. Este tema será explorado en el numeral 4º.

Este y otros temas como la remuneración a las inversiones realizadas por los agentes, sus tasas de retorno, etc. requieren de un análisis detallado de las relaciones entre mayoristas y minoristas y de los mercados que se manejan a un nivel desagregado.

Para lograr el nivel de detalle requerido, la comisión y previamente el Ministerio de Minas y Energía llevaron a cabo estudios sobre la remuneración de la actividad que abarcan los elementos relevantes para la operación, la administración, el mantenimiento y las inversiones asociadas a las actividades de distribución mayorista y minorista.

B. Estudios

A continuación se presenta un compendio de los principales estudios técnicos contratados por el Ministerio de Minas y Energía y la CREG para el análisis del sector de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo.

i) Estudio McKinsey - 1996

En 1996 el Gobierno Nacional, a través de la empresa Ecopetrol, en ese entonces empresa pública, contrató con la firma consultora McKenzie el “Estudio de márgenes para la distribución de combustibles en Colombia”. El énfasis de esta consultoría fue analizar los siguientes aspectos:

1. Experiencias de desregulación en otros países.

2. Sostenibilidad del sector de distribución de combustibles - abastecimiento.

3. Medidas para obtener un mercado de combustibles eficiente, moderno y atractivo.

Las conclusiones presentadas por parte del consultor fueron que:

1. La desregulación de la distribución de combustibles en otros países parece generar mayor eficiencia en algunos de los casos observados. La implementación fue acompañada de políticas sobre propiedad de los activos de refinería y cadena de comercialización, precio reconocido en puerta de refinería y margen de comercialización, acceso al producto, barreras de entrada al sector, así como sobre quien recaía la responsabilidad de abastecimiento.

2. La rentabilidad de los distribuidores mayorista y minorista eran baja y negativa, respectivamente. Los agentes usaban el margen de calibración de medida en su nivel más bajo para compensar por la baja rentabilidad.

3. Se recomendó incrementar los márgenes para permitir cubrir los costos operativos y para incentivar inversiones en ampliación de capacidad. Se esperaba que los márgenes, aunados a una planificación del sector coordinada con los agentes, regulación y vigilancia (fiscalización) condujeran a mayor competencia y eficiencia.

Finalmente, el consultor recomendó aplicar ajustes graduales con periodos de tiempo mayores a dos (2) años para evitar choques inesperados.

En el año 1998 se implementó la fórmula de ingreso al productor basado en el criterio de costo de oportunidad y se inició un proceso de desregulación del sector de distribución de combustibles líquidos.

ii) Estudio Booz Allen - 1998

La Asociación Colombiana del Petróleo, ACP, contrató el estudio “Desregulación del Downstream de combustibles” con la firma Booz Allen en el año 1998. Esta consultoría analizó la situación de toda la cadena refinación, transporte y distribución de combustibles, concluyendo que hay un alto grado de concentración en algunos eslabones de la cadena, baja eficiencia en la refinación, subsidios, falta de claridad en las reglas de acceso a infraestructura de transporte por poliducto y almacenamiento, tarifas reguladas y no competitivas y limitada oferta de servicios a clientes.

Con relación a los márgenes de distribución mayorista y minorista, el consultor concluyó que su nivel en Colombia era menor en comparación con el registrado en otros países. Además propuso incrementar los márgenes con el fin de financiar inversiones adicionales en almacenamiento y modernización de la red.

iii) Estudio Itansuca - 2009

En el año 2009 el Ministerio de Minas y Energía contrató con la firma Itansuca la “Elaboración del estudio para establecer el marco conceptual y metodológico con el fin de valorar económicamente los márgenes de la cadena de distribución de combustibles”.

El estudio se desarrolló en tres etapas: 1) ingeniería detallada de los tipos más representativos de plantas de distribución mayorista y minorista de combustibles en Colombia teniendo en cuenta capacidad instalada y volúmenes de ventas, 2) estimación de costos asociados (inversión y operativos) según tipo de planta por galón vendido, y 3) determinación de un margen de distribución según tipo de planta por galón vendido utilizando un WACC.

De acuerdo con el consultor, a medida que el tamaño de las plantas y volumen de ventas se incrementa, el margen requerido para cubrir costos y remunerar el capital es menor. Por esta razón, las plantas con mayores ventas requerían un margen menor al vigente en el momento y las plantas pequeñas requerían un margen mayor al margen reconocido por el Ministerio de Minas y Energía.

iv) Estudio Sumatoria - 2015

En el 2015, la CREG contrató con la firma Sumatoria la “Consultoría para el análisis de márgenes de la gasolina y el diésel”, que indagó directamente con los agentes mayoristas y minoristas por las inversiones y los costos de inversión, administración, operación y mantenimiento con el fin de actualizar los valores a precios corrientes, utilizando además información del Sicom. La consultoría hizo una propuesta metodológica para el cálculo de los márgenes.

La consultoría concluyó que:

• La distribución mayorista tiene características de oligopolio y mantiene distribuciones a nivel geográfico que no son óptimas.

• Hay barreras de entrada al negocio de distribución minorista, principalmente en términos de localización y disponibilidad de acceso al poliducto.

• La cesión de una proporción del margen mayorista a las EDS que abandera es una práctica común, que indica una sobrevaloración del margen mayorista.

• La cesión parece trasladarse, al menos en parte, al consumidor final, en forma de una disminución en el precio de venta el público.

• La integración vertical entre mayoristas y minoristas prevalece bajo contratos tipo DODO y CODO(28).

C) Experiencias internacionales

A continuación se presentan algunos casos de países que han adoptado diferentes niveles de regulación para la distribución de combustibles:

Argentina: Prevalece un mercado libre en materia de regulación de precios. La integración es restringida. Los márgenes y el precio público son de libre fijación por parte de los agentes. Fuente: Ministerio de Energía y Minería, Argentina.

Chile: El mercado no está regulado. Existe un alto nivel de integración entre los distribuidores mayoristas y minoristas. El margen minorista se mantiene cercanos a los valores internacionales y el precio público de los combustibles está determinado por el de paridad de importación. Fuente: ENAP Chile.

Brasil: Existe libertad de la fijación de los precios en toda la cadena. Existe un mayorista que abarca un alto porcentaje del mercado. Fuente: Agencia Nacional del Petróleo (ANP), Brasil.

España: Hay un alto número de agentes y los márgenes se fijan libremente. No hay intervención regulatoria. El mercado se vigila por parte del ente de control. Fuente: Ministerio de Industria, Energía, España.

Ecuador: Este es un país importador de combustibles con precios bajos frente a estándares internacionales y e intervención estatal a través de subsidios. En las actividades de distribución mayorista y minorista se fijan márgenes brutos de distribución. La empresa EP Petroecuador es monopolio.

Perú: Repsol y Petroperú suministran los combustibles en proporciones similares. Los márgenes no son regulados.

La ilustración 9 presenta los valores de los márgenes en varios países de la región en dólares por galón. Esta comparación se puede observar que los mayores márgenes están en Brasil, seguidos de Colombia y Perú. Ecuador, en relación con los demás países, tiene unos márgenes de distribución relativamente bajos.

Ilustración 9. Niveles de los márgenes en países de la región (US$ /gl)

norma11
 

Fuente: Estimación basada en cruce de información Cepal y PFC Energy, año 2014

4. Identificación de problema.

El Estado ha definido el servicio de distribución de combustibles como un servicio público con el fin de garantizar el abastecimiento de combustibles como consumo intermedio y como consumo final. De esta manera interviene para establecer las tarifas y regular los componentes de dichas tarifas, dentro de los cuales se encuentran el margen mayorista y el margen minorista de la gasolina motor corriente y del diésel.

Como servicio público, la prestación debe hacerse de manera eficiente, procurando la continuidad en el suministro, teniendo en cuenta la suficiencia financiera del sector, promoviendo la competencia o regulando los monopolios en los casos que aplique. En cualquier caso, dando las señales regulatorias necesarias para que los agentes operen de manera eficiente y los consumidores perciban las mejoras en eficiencia.

La cadena de distribución opera con diferentes características en cada etapa. La refinación y el transporte por poliducto son, por ejemplo, monopolios naturales. En contraste, a nivel nacional la distribución mayorista y la distribución minorista tienen un mayor número de agentes y por tanto operan en escenarios relativamente más competitivos.

Sin embargo, el análisis a nivel regional arroja un resultado diferente. No todas las regiones cuentan con niveles de competencia que aseguren que el mercado funcione de manera eficiente. La definición de los mercados relevantes de mayoristas y minoristas, sus respectivos niveles de concentración y la potencial existencia de posición dominante de algunos actores del mercado son aspectos que podrían ir en contravía con la prestación eficiente del servicio público.

La presente resolución se ocupa de la metodología para la determinación de los márgenes. En línea con lo anterior, su aplicación debe hacerse en concordancia con un análisis de nivel de competencia en mercados relevantes, que complementa y modula el alcance regulatorio de los márgenes que esta metodología determine.

Finalmente, se debe considerar que los combustibles líquidos son sustancias peligrosas sobre la salud y la seguridad, razón por la cual se han generado normas técnicas por parte del Ministerio de Minas y Energía que obligan al tratamiento bajo estándares de calidad del producto y del servicio. Estas normas significan costos para los agentes distribuidores impuestos para salvaguardar los intereses generales.

Aunque actualmente se aplica una regulación de libertad vigilada o regulada según regiones, no existe un sustento analítico explícito que permita evaluar los parámetros que están vigentes para la remuneración de cada uno de los componentes de los márgenes, ni alternativamente evaluar si sería pertinente liberara el mercado o cambiar la manera de regularlo.

A. Retos para abordar el problema

La remuneración de las actividades de distribución mayorista y minorista de gasolina motor corriente y diésel se encuentra regulada mediante resoluciones del MME. A partir de la reasignación de funciones a la CREG con el Decreto-Ley 4130, es la comisión quien debe determinar la manera óptima de remunerar estas actividades, estableciendo los regímenes aplicables a cada mercado y consecuentemente la formación eficiente de los precios (márgenes).

La información recogida por la comisión mediante los estudios relacionados en el numeral 3º, literal B de este documento y aquella suministrada por los diferentes agentes de la cadena que participan en estas etapas de distribución, se han identificado los siguientes retos para el análisis:

• En algunas zonas del país, a la luz del análisis de precios al consumidor final, es posible que exista competencia efectiva entre los agentes distribuidores. En la medida en que los niveles de competencia se traducen en beneficios para el consumidor final, la determinación de intervenir los mercados por medio de la fijación de márgenes máximos se hace menos evidente, y podría ser apropiado considerar alternativas con libertad de precios. En todo caso, la manera de establecer cuáles zonas presentan esta dinámica de mercado es parte del análisis relevante para la regulación.

• Al interior de los distribuidores mayoristas existe una alta heterogeneidad, en sus estructuras de costos, las capacidades de las plantas de abasto y los modelos de operación.

• También hay heterogeneidad al interior de la actividad de distribución minorista.

— En términos de competencia, hay estaciones de servicio que operan en áreas con altos niveles (por ejemplo en las grandes ciudades dónde hay muchas EDS), mientras que hay otras en mercados poco competitivos (ubicadas en zonas aisladas).

— Los tamaños de las estaciones (en términos de volúmenes de combustible) también aportan un alto grado de disparidad a su caracterización.

— El tipo de consumidor puede además diferir ampliamente entre unas estaciones y otras. Las EDS pueden atender transporte de carga o vehículos livianos, lo que implica diferencias en el tipo de combustible que manejan y en los tiempos de rotación del inventario, por ejemplo.

• Adicionalmente, existe integración vertical entre el mayorista y el minorista. La integración no implica necesariamente que haya prácticas en detrimento de la competencia. Sin embargo es un aspecto que se debe tener en cuenta para entender la problemática de estas dos actividades y sus respectivas remuneraciones. Concretamente, la integración puede generar internalización de los costos que cubren los márgenes, dificultando el análisis de dichos costos por parte del regulador.

• La cesión de los márgenes, principalmente del mayorista, como práctica generalizada, da indicios de condiciones de operación diferentes a las que se han asumido para la fijación de los valores. La cesión puede ser transferida al consumidor final (como una disminución en el precio de venta al público), sin embargo debe entenderse bien por qué se presenta esta situación y cómo se distribuyen las ganancias entre los agentes y el público general(29).

En síntesis, la heterogeneidad de los agentes hace difícil obtener un cálculo para la remuneración de cada actividad. La integración entre ellos limita la transparencia disponible al mercado en términos de costos y de eficiencia. Los valores establecidos de los márgenes tienen en cuenta los criterios definidos por la regulación existente hasta el momento pero no cuentan con una metodología que explícitamente proporcione información al mercado sobre las condiciones óptimas de operación.

B. Justificación de la intervención del gobierno

Como se mencionó en la introducción del numeral 4º, la justificación de la intervención por parte del gobierno se origina en la definición del mismo como un servicio público.

El consumo de combustibles es considerado un gasto básico para el funcionamiento del transporte personal dentro de la canasta familiar. En promedio, los hogares colombianos destinan casi 3% de sus gastos mensuales, de acuerdo con la metodología vigente para el cálculo del índice de precios al consumidor elaborada por el DANE(30). En la canasta, que contiene 181 gastos básicos que van desde los condimentos hasta el arrendamiento, los gastos en combustibles para el transporte son el sexto grupo, con ponderaciones cercanas a los gastos en servicios de telefonía y en energía eléctrica.

En este contexto, los componentes del precio de venta al usuario final resultan de alto impacto para el consumo de los hogares. Consecuentemente, los márgenes de mayoristas y minoristas, que representan en conjunto más del 13% del precio de venta al usuario final de la gasolina y el diésel, constituyen un objeto de regulación de alta prioridad.

Adicionalmente, los precios de los alimentos y otros productos de la canasta familiar dependen a su vez de los costos de transporte, dentro de los cuales se encuentran los combustibles.

La articulación entre la actividad privada (por parte de los distribuidores mayoristas y minoristas) y el objetivo de velar por el interés público de eficiencia, calidad y garantía de abastecimiento son labores del Gobierno Nacional.

Concretamente para la comisión en el caso de los márgenes, la búsqueda de resultados eficientes en el mercado da paso al análisis de diferentes alternativas de regulación. Estas alternativas abarcan un espectro que va desde la libertad de mercado hasta la fijación de un margen para cada agente y se evalúan en el marco de análisis costo-beneficio. Es a partir de los resultados de estos análisis que se determinará la forma que tome la regulación, siempre y cuando se detecte una metodología efectiva implementar la intervención a partir de criterios de eficiencia económica y suficiencia financiera para el sector.

C. Opciones de intervención

La intervención del Estado y la profundidad de la misma en el mercado dependen de las condiciones de competencia y de la viabilidad con la cual se pueda aplicar la regulación para obtener los resultados esperados.

En el caso de los márgenes de distribuidores mayoristas y minoristas, la comisión deberá, a partir de sus funciones explicadas en el numeral 2º. Marco legal establecer la metodología de remuneración de las dos actividades.

No siempre en la presencia de una falla de mercado la solución está en manos del regulador. Es posible que los incentivos a la competencia o los incentivos a incrementar la eficiencia de los actores puedan provenir de otros tipos de intervención, diferentes a la regulación económica. También puede darse el caso de regulación económica cuyos costos de implementación o los costos que se generan al mercado sean mayores que los beneficios que arroje.

A continuación se presentan las opciones de intervención relacionadas con la formación de valores que remuneren de las actividades de distribución mayorista y minorista y con el ámbito de aplicación de dichos valores dentro del territorio nacional. Los valores se denominan márgenes (mayorista y minorista). Además de la formación de los márgenes, existen alternativas de intervención relacionadas con la estructura del mercado, como los límites a las integraciones empresariales (horizontales y verticales). Estas últimas no se exploran en este documento por tratarse de aspectos más allá de la mera remuneración de las actividades.

Una vez identificadas las alternativas, la comisión está en la tarea de evaluar cada una de ellas y determinar, con la debida retroalimentación por parte de los interesados, las medidas más eficientes de regulación económica para el margen mayorista y el margen minorista.

Las alternativas se han identificado en dos grandes grupos. El primero hace referencia al ámbito de aplicación, es decir, a dónde y cómo aplicar los márgenes. El segundo grupo es la valoración de los márgenes, es decir, la metodología de cálculo de la remuneración de mayoristas y minoristas.

i) Grupo 1: alternativas de ámbito de aplicación de los márgenes

Es de resaltar que la aplicación adecuada de las alternativas de regulación que se consideran a continuación depende del análisis del nivel de competencia en cada mercado. Por lo tanto, una metodología para definir los mercados relevantes y el correspondiente análisis de resultados son un insumo necesario para optar por una alternativa de intervención u otra (o una combinación de alternativas), o por liberar precios.

Alternativa 1: No intervenir

Mayoristas

En mercados competitivos, en los cuales una región tiene plantas de abasto operadas por (o de propiedad de) un número de mayoristas, el ente regulador puede dejar que los agentes fijen sus márgenes a partir de resultados de la interacción en el mercado. En estos casos, se analiza la presencia de posición dominante y la posibilidad de abuso de posición dominante por parte de un agente o de un grupo de agentes.

No se fija entonces un techo ni un piso para la remuneración de quien ejerce la actividad de distribución mayorista y los riesgos de precios, de volúmenes, de costos, de gastos y de ingresos son asumidos por el agente.

Minoristas

Cuando la distribución minorista es ejercida por un número alto de estaciones de servicio, es posible que el nivel de competencia sea suficiente para que no se presenten abusos de posición dominante. Sin embargo, es necesario tener en cuenta para el análisis, no solamente la cantidad de estaciones de servicio, sino también la concentración de EDS de una misma bandera en un mercado.

El abanderamiento no es estrictamente una integración horizontal, puesto que los distribuidores mayoristas que abanderan las EDS pueden tener estaciones propias o afiliadas bajo diferentes modalidades contractuales. Sin embargo, un mayorista con gran porcentaje de estaciones abanderadas concentra efectivamente una alta proporción del abastecimiento.

Cuando un mercado cuenta con varias banderas diferentes y un número elevado de EDS, el regulador puede optar por dejar libre el margen minorista, permitiendo que los distribuidores minoristas sean remunerados a partir de los resultados de la interacción entre oferta y demanda.

En el caso de la CREG, la alternativa 1 requiere un alto nivel de análisis sobre los mercados relevantes en los niveles de distribución mayorista y minorista, aspecto en el que se encuentra trabajando la comisión. Lo anterior con el fin de contar con un criterio objetivo para la determinación del nivel de competencia en cada área, de manera que la decisión de optar por esta alternativa esté técnicamente sustentada.

Alternativa 2: Libertad vigilada

Mayoristas

En un régimen de libertad vigilada, los mayoristas reportan el margen que negocien con las estaciones de servicio que abanderan, sin que se fije un límite inferior o superior para dicho margen. De nuevo, los riesgos de precios, volúmenes, costos, gastos e ingresos los asume el agente mayorista.

Cuando un mercado mayorista tiene varios participantes pero existe un nivel de concentración que pueda prestarse para el abuso de posición dominante por parte de uno de los actores, el regulador puede optar por establecer un régimen que permita la libre negociación del margen. La obligación de reporte de dicho margen se hace con el fin de obtener información sobre el comportamiento del mercado para efectos de control y vigilancia de los niveles de competencia.

Minoristas

Los minoristas en un régimen de libertad vigilada reportan los márgenes que reciben por ejercer su actividad de distribución. Estos márgenes son el resultado de la interacción de oferta y demanda pero son vigilados por el ente responsable, con el fin de identificar comportamientos que reflejen prácticas anticompetitivas en el mercado.

En principio este régimen se aplica a mercados minoristas con suficientes niveles de competencia para garantizar su operación eficiente, con un nivel de vigilancia que desincentive comportamientos prácticas restrictivas de la competencia, como dumping (venta a pérdidas para excluir actores del mercado) o incrementos en los precios por encima de la recuperación de costos eficientes.

A diferencia de la alternativa 1, en la alternativa 2 se implementa un monitoreo como parte del esquema regulatorio.

Alternativa 3: Libertad regulada

Mayoristas

En mercados mayoristas con bajos niveles de competencia, en los que hay muy pocas plantas de abasto o las que hay están altamente concentradas en uno o pocos actores, el regulador puede determinar necesaria la fijación de un margen sin extracción de rentas por parte de los agentes.

En un régimen de libertad regulada el ente regulador fija el valor que recibe el mayorista, independientemente de las condiciones de oferta y demanda en las que opere.

En un régimen de libertad, para establecer un precio máximo o un ingreso máximo se debe tener información detallada de las estructuras de costos de las empresas que prestan el servicio de distribución mayorista.

En un mercado con alta heterogeneidad entre los agentes proveniente de diferencias en las estructuras de costos y en las demandas, se hace más complejo determinar el valor del margen que remunere los costos eficientes, tanto de las grandes empresas con altos costos fijos y economías de escala, como de las empresas pequeñas cuyos costos son principalmente variables. Consecuentemente, remunerar la prestación del servicio según la estructura de costos eficientes por tipo y tamaño de mercado está sujeto a una definición precisa y estable de la tipología de los agentes.

Minoristas

Cuando la concentración en un mercado de distribución minorista es alta (en términos de banderas) o cuando hay muy pocas estaciones de servicio abasteciendo una zona determinada, es posible fijar un valor para el margen que remunere la actividad de esos actores. En este caso, al igual que para el margen mayorista, una metodología que remunere la actividad con un margen fijo debe contar con información precisa para incentivar la entrada de nuevos actores que permitan incrementar los niveles de competencia y la continuidad en la prestación del servicio.

En términos generales, este tipo de intervención es más fuerte. Su aplicación con miras al incremento de la competencia implica que al lograr niveles aceptables, se revise la metodología y se haga una transición hacia un régimen menos intervencionista.

ii) Metodologías de remuneración(31) 

En función de las condiciones de los mercados y de la información disponible que sea veraz y se encuentre actualizada, se puede remunerar a los agentes por medio de diferentes metodologías. Estas metodologías asignan diferentes niveles de riesgo a las empresas reguladas, con incentivos diferentes para el incremento en los niveles de eficiencia.

Alternativa 1: Precio máximo

Se puede fijar un valor máximo para el margen que cubra el riesgo de que el resultado esté por encima de los niveles de eficiencia. El incentivo para la empresa es incrementar su eficiencia reduciendo los costos de operación, con el fin de obtener mayores márgenes. Esta metodología, no cubre los riesgos asociados a los volúmenes, los costos y los gastos, que debe asumir el agente. Las revisiones por parte del regulador deben ser oportunas, de manera que las ganancias en eficiencia por parte de las empresas se transfieran a los usuarios (consumidor final). En general esta metodología de remuneración se aplica en mercados maduros donde el riesgo de demanda no es elevado y en los cuales los agentes tengan suficientes incentivos para asumir los costos de capital.

Cuando se establece un precio máximo dentro de un régimen de libertad regulada, el precio máximo equivale efectivamente al techo por encima del cual los agentes no pueden cobrar. En un régimen de libertad vigilada, el “precio máximo” es un precio de referencia sujeto a la vigilancia por parte de los entes de control pero que no es restrictivo para el agente. De acuerdo con las reglas que se establezcan, el organismo encargado de control y vigilancia estará atento en estos casos a determinar si debe intervenir el mercado en el caso en el que considere que el incremento del precio por encima del valor de referencia afecte, por ejemplo, a los consumidores finales.

Alternativa 2: Ingreso máximo

También se puede fijar un ingreso máximo para el distribuidor mayorista, que le permita cubrir los riesgos asociados a cambios en los niveles de demanda. En lugar de recibir una remuneración por unidad de producto vendido, esta metodología remunera los ingresos totales máximos (precio x cantidad).

Cuando la estructura de costos de estos agentes es principalmente de costos fijos, se incentiva la reducción de costos por parte del agente regulado, pero no se ata la remuneración a la cantidad de unidades vendidas.

Alternativa 3: Tasa de retorno

La regulación de la tasa de retorno busca remunerar las empresas reguladas fijando una tarifa que tiene en cuenta los costos en los que incurre para la prestación del servicio y una tasa de retorno que se establezca previamente.

En este caso los agentes regulados limitan su exposición al riesgo de demanda al mínimo, trasladando todos los costos en los que incurran vía tarifa y manteniendo la tasa de retorno pactada. Además, las empresas tienen incentivos para realizar inversiones, que recuperan en la tarifa.

Con el fin de remunerar los costos eficientes y la recuperación de las inversiones necesarias para el abastecimiento (evitando el riesgo de sobre-capitalización) sin eliminar los incentivos mencionados, el regulador debe establecer reglas claras sobre lo que va a reconocer.

Alternativa 4: Precio mínimo

El establecimiento de un precio mínimo tiene como propósito impedir por vía regulatoria que un agente venda por debajo de sus costos, algo que es considerado una práctica anticompetitiva. Adicionalmente, evita que en la competencia por menores costos se afecte parámetros de calidad o de seguridad que deben ser controlados.

Esta alternativa implica por parte del regulador de un análisis de los costos mínimos eficientes de los agentes regulados y de una revisión periódica de dichos costos que permita actualizar los costos y pasar las mejoras en eficiencia a los consumidores finales.

iii) Metodologías híbridas

Las alternativas de valoración de un margen no son mutuamente excluyentes. Un mercado puede estar sujeto a un margen mínimo y un máximo, por ejemplo. Las condiciones en las que se implementen metodologías que combinen varias alternativas están en función de las características del mercado relevante.

5. Consultas.

Para la emisión de una nueva norma, la CREG sigue una serie de pasos que garantizan la transparencia del proceso y la participación ciudadana en el desarrollo de la regulación. Para efectos de metodologías que determinan la remuneración de un prestador de servicios públicos, y concretamente en este caso la remuneración de los distribuidores mayoristas y minoristas de combustibles líquidos, se siguen las siguientes etapas:

A. Bases metodológicas

La CREG publica las bases metodológicas de la remuneración de los distribuidores mayoristas y minoristas de combustibles líquidos. Este documento presenta la problemática identificada, las características actuales de los mercados que se van a analizar y las alternativas de regulación que han sido identificadas. Estas alternativas constituyen el eje central del análisis que debe llevar a cabo la comisión para determinar la forma que tome la regulación.

Las bases metodológicas se ponen a disposición del público interesado para comentarios con el fin de identificar las inquietudes de los agentes directa o indirectamente afectados. Todos los comentarios recibidos son tenidos en cuenta para el análisis y se responde a ellos en el documento soporte durante la siguiente etapa (resolución de consulta).

B. Resolución de consulta

A partir del análisis técnico y económico que realiza la comisión, se elabora una resolución de consulta con una propuesta específica para la intervención. La comisión debe identificar los agentes dentro y fuera de la cadena de distribución de combustibles líquidos que sean afectados directa e indirectamente por la regulación, incluyendo al Estado y al público general.

Para la resolución de consulta se lleva a cabo un análisis costo-beneficio de cada una de las alternativas identificadas en las bases metodológicas, considerando, además de los aspectos técnicos y económicos, la viabilidad en la implementación de cada alternativa y las implicaciones monetarias y no monetarias sobre el mercado de distribución mayorista y minorista.

Los resultados de los estudios determinarán cual es la mejor alternativa para la regulación, que será puesta al público para comentarios.

C. Documento de análisis

De forma complementaria a la elaboración de la resolución de consulta, se genera un documento CREG con el análisis desde el punto de vista técnico hecho por la comisión.

La socialización de los avances busca obtener retroalimentación por parte del público, viabilizando el mayor impacto positivo al mercado cuando se emita la regulación definitiva.

El documento de análisis tiene un enfoque más técnico y se puede presentar bien sea previamente a la resolución de consulta o como soporte de la misma.

D. Resolución definitiva

Contando con el análisis interno y con la retroalimentación de agentes, entidades y demás interesados, la comisión elabora la resolución definitiva que determina la metodología de remuneración del margen mayorista y del margen minorista. Cabe la posibilidad de que se expida una resolución separada para cada margen.

La regulación definitiva cuenta con una etapa de socialización mediante la cual la comisión debe presentar a los agentes y demás interesados la forma en la cual se calcula cada margen de manera clara. Los participantes de este proceso de socialización en el territorio nacional deben recibir la información que les permita conocer los procesos y requerimientos con los cuales serán remunerados los márgenes a futuro y los tiempos de implementación establecidos para la transición entre la metodología anterior y la nueva.

La divulgación se logra por medio de talleres presenciales y virtuales, además de las socializaciones por la página web de la entidad.

6. Aspectos adicionales a considerar.

Como parte integral del análisis que lleva a cabo la comisión para realizar la propuesta metodológica de remuneración de los márgenes mayorista y minorista, se ha identificado la necesidad de considerar los siguientes aspectos, puesto que pueden afectar la formación del valor de la remuneración de los dos agentes.

A. Efectos de variación en temperatura

Los cambios en temperatura generan variaciones sobre el volumen de los combustibles. El estudio de SNC-LAVALIN - Itansuca contratado por el Ministerio de Minas y Energía en 2012 define expansión volumétrica como “la diferencia entre el volumen bruto y el volumen neto, generado diariamente debido a factores externos a los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo por oscilaciones en las condiciones atmosféricas. Por lo tanto puede presentarse tanto expansión como compresión volumétrica. Sin embargo, el término expansión volumétrica se utiliza para ambos casos”(32).

Este fenómeno ocurre a lo largo de la cadena de distribución. Se corrige la expansión volumétrica en las entregas en malla de refinería y durante la importación. No se corrige en las demás etapas de la cadena.

En el contexto de la metodología de remuneración de los márgenes mayorista y minorista, se debe considerar el efecto económico de la medición realizada para la facturación de los distribuidores mayoristas, los distribuidores minoristas y los consumidores finales.

B. Lleno de línea

El lleno de línea hace referencia al volumen de combustible a condiciones estándar contenido en el sistema de transporte (ductos, tanques de almacenamiento, entre otros equipos) en un momento dado. Incluye cantidades de producto de los remitentes que se estén transportando, cuñas y demás cantidades de combustible de propiedad del transportador, utilizadas por él para el desarrollo de su actividad.

Aquel volumen de propiedad de los distribuidores mayoristas es parte de su capital de trabajo y deberá considerarse durante la elaboración de la metodología que remunere su actividad.

C. Tipificación de agentes

Dada la heterogeneidad de agentes mayoristas y minoristas y la cantidad de agentes a nivel de EDS, tradicionalmente se ha hecho el análisis a partir de subconjuntos de agentes, desagregados en función de unas características específicas.

En el caso de los mayoristas, se toman los tipos de combustibles que manejan las plantas y las capacidades de almacenamiento. Los minoristas se agrupan según el número de islas y el volumen de ventas, que en principio corresponden a diferentes tipos de ciudades o poblaciones atendidas.

La tipificación de los agentes se debe tener en cuenta durante el desarrollo de la metodología de remuneración. La segmentación de los tipos de agente incide en el resultado del análisis de estructuras de costos, inversiones y rentabilidades tanto para mayoristas como para minoristas.

D. Transporte Terrestre y compensación entre planta de abasto y EDS

Teniendo en cuenta que el transporte terrestre entre las plantas de abasto y las EDS es un rubro independiente de la estructura tarifaria y consecuentemente tiene una metodología aparte para su valoración, los márgenes no incluyen la remuneración de esta actividad.

Sin embargo, se debe tener claridad en la relación de los agentes desde el punto de vista regulatorio y la integración que existe en estas actividades. Concretamente, el transporte terrestre se encuentra frecuentemente integrado con la EDS o con el distribuidor mayorista. Por ejemplo, el minorista puede ser el dueño del carro-tanque encargado de transportar el combustible desde la planta hasta la EDS.

Para el desarrollo de la metodología de remuneración de los márgenes, se tendrá en cuenta dentro del análisis la separación de actividades y la integración, de manera que no haya traslape entre esta metodología y aquella que se aplique a la remuneración de la actividad de transporte.

E. Aditivos

Se hace referencia en este caso a la inclusión de detergentes dispersantes del tipo controladores de formación de depósitos, cuya función consiste en mantener limpios los sistemas de admisión de combustibles de los motores de los vehículos. El proceso se denomina aditivación.

Durante el desarrollo de la metodología que se presenta en estas bases se debe analizar la obligación y los costos asociados a la aditivación en las actividades de distribución mayorista y minorista.

1 Existen además aquellas resoluciones que oficializan los valores de los márgenes, en algunos casos con periodicidad mensual. No se incluyen dentro del presente documento por simplicidad.

2 La Ley 1ª de 1984 fue derogada por el Decreto 2119 de 1992.

3 La Ley 39 de 1987 fue (modificada por la L. 812/2003, adicionada por la L. 26/89 y reglamentada por el D. 2613/89).

4 La Ley 81 de 1988 fue reglamentada parcialmente por el Decreto 1988 de 2013, por el Decreto 970 de 1991, por el Decreto 969 de 1991, por el Decreto 1555 de 1990, por el Decreto 700 de 1990 y por el Decreto 1078 de 1989. Derogada parcialmente por el Decreto 219 de 2000 y por la Ley 142 de 1994, por el Decreto 2350 de 1991, por la Ley 7ª de 1991 y por el Decreto 2406 de 1989. Y desarrollada por el Decreto 625 de 2014.

5 La Ley 26 de 1989 fue reglamentada por el Decreto 3322 de 2006, por el Decreto 353 de 1991 y por el Decreto 844 de 1989.

6 El Decreto 2119 de 1992 fue derogado por el Decreto 1141 de 1999. Modificado por el Decreto 1683 de 1997, por el Decreto 1674 de 1997 y por el Decreto 10 de 1995. Derogado parcialmente por el Decreto 1682 de 1997 y por la Ley 142 de 1994. Y adicionado por el Decreto 2914 de 1994.

7 La Resolución 180452 de 2003 modifica la Resolución 82439 de 1998.

8 La Resolución 180479 de 2004 fue derogada por la Resolución 181549 artículo 3º.

9 La Resolución 180769 de 2007 modifica el artículo 6º de las resoluciones 82438 y 82439. Artículo 2º de la Resolución 181549 de 2004 y artículo 2º de la Resolución 180822 de 2005.

10 La Resolución 181334 de 2007 modifica los artículos 4º de las resoluciones 82438 y 82439 de 1998, modificados por los artículos 1º de las resoluciones 181549 de 2004 y 180127 de 2007, en relación con la estructura de precios de la gasolina motor corriente y el diésel.

11 La Resolución 181231 de 2008 modifican los artículos 4º de las resoluciones 82438 y 82439 de 1998, modificados por los artículos 1º y 2º de la Resolución 181334 de 2007, en relación con la estructura de precios de la gasolina motor corriente y del diésel.

12 La Resolución 181339 de 2011 modificó la Resolución 82438 de 1998.

13 La Resolución 181340 de 2011 modificó la Resolución 82439 de 1998.

14 La Resolución 182336 de 2011 modifica las resoluciones 82438, 82439 de 1998 y 180769 de 2007, 181339 y 181340 de 2011, en relación con los márgenes de distribución mayorista y minorista de gasolina motor corriente y diésel. También deroga la Resolución 181231 de 2008.

15 La Resolución 90675 de 2014 derogó la Resolución 91657 de 2012.

16 La Resolución 40122 de 2015 fue derogada por la Resolución 40222 de 2015 en su artículo 5º.

17 Decreto compilatorio de normas incluidos el Decreto 4299 de 2005 y sus modificaciones.

18 Este usuario final utiliza diésel en actividades como generación eléctrica térmica o explotación de minas y canteras. Sin embargo existen dos grupos adicionales de grandes consumidores: i) aquellos con un volumen mensual de compras entre 20.000 y 420.000 galones y ii) grandes consumidores con consumo mensual menor a 20.000.

19 La regulación incluyó excepciones para los casos de plantas existentes en Turbo y los nuevos departamentos.

20 Decreto 1717 de 2008.

21 Artículo 2.2.1.1.2.2.3.8.1 del Decreto 1073 de 2015.

22 http://www.sipg.gov.co/Sipg/Inicio/SectorHidrocarburos/Precios/PreciosCiudades/tabid/113/language/es-CO/Default.aspx. 29 de agosto de 2016.

23 La información fue actualizada en marzo de 2016 para las EDS automotriz y fluvial y para los grandes consumidores.

24 El Sicom arroja la información de EDS automotor y EDS fluvial de forma consolidada. http://sicom.

gov.co/index.shtml/Listado EDS certificadas automotriz y fluvial.

25 El Sicom reporta porcentajes de mezcla de Bioacem entre el 2 y el 40%. Se presentan agregadas por simplicidad.

26 El Sicom reporta porcentajes de mezcla de biodiésel entre el 2 y el 10%. Se presentan agregadas por simplicidad.

27 El Sicom reporta las banderas de las EDS certificadas a marzo de 2016. Las ventas de 2015 de las estaciones que no se encuentran activas al momento de la elaboración de la tabla no cuentan con información sobre el respectivo mayorista. Los volúmenes de dichas estaciones corresponden a medio punto porcentual de las ventas totales.

28 Por sus siglas en inglés, CODO se refiere a EDS de propiedad del mayorista operados por el minorista. DODO se refiere a EDS de propiedad y operados por el mayorista.

29 El estudio de Sumatoria 2015 hace referencia a la cesión de margen con información obtenida de los agentes.

30 www.dane.gov.co - IPC - Ponderaciones gastos básico y números índice total nacional.

31 El estudio de márgenes de Sumatoria 2015 contratado por la CREG relaciona las características de cada metodología de remuneración.

32 Consultoría para la valoración económica del efecto de la expansión volumétrica en la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo. SNC-LAVALIN Itansuca para MME 2012. Informe definitivo, numeral 4.3.