Ministerio de Minas y Energía

RESOLUCIÓN 181508 DE 2010 

(Agosto 23)

“Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 18 0757 de 2010”.

El Ministro de Minas y Energía,

en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en los Decretos 070 de 2001, 2687 de 2008, 4670 de 2008 y 1514 de 2010; y

CONSIDERANDO:

Que mediante la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010 se publicó la declaración de producción de gas natural de los campos de La Guajira, de los que atienden la refinería de Barrancabermeja y de Ecopetrol S.A. respecto de sus campos propios, en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 9º del Decreto 2687 de 2008.

Que la anterior resolución fue notificada mediante edicto en lugar público y visible por el término de diez (10) días hábiles a partir del veintiséis (26) de mayo de 2010 a las 8:00 horas.

Que mediante escrito radicado en este ministerio bajo el Nº 2010030594 de 17 de junio de 2010 Ecopetrol S.A., dentro del término legalmente previsto para el efecto y con el lleno de los requisitos legales, interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución solicitando que se modifique la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010 a fin de incluir en la producción comprometida de Ecopetrol S.A.:

i) Las cantidades solicitadas de gas natural requeridas para la operación de la refinería de Barrancabermeja, detalladas en el anexo 1 de dicho recurso;

ii) Las cantidades solicitadas de gas natural requeridas para la operación de la refinería Cartagena;

iii) Modifique las cifras de producción publicadas para los campos de Santa Clara, Tenay - Tenax, Rancho Hermoso, Sardinata, Gibraltar y Tempranillo, y iv) actualice las cantidades declaradas para los campos de Casanare que abastecerán la refinería de Barrancabermeja.

Que adicionalmente Ecopetrol mediante escrito radicado en este ministerio bajo el Nº 2010040921 de 12 de agosto de 2010 realizó una explicación sobre los requerimientos de gas natural para la refinería de Barrancabermeja, como resultado de una reunión realizada entre funcionarios de Ecopetrol S.A. y de la dirección de gas el día 5 de agosto de 2010, relacionada con el recurso de reposición antes mencionado.

Argumentos expuestos por el recurrente

Que el recurrente sustenta su petición en los siguientes hechos:

“1. Motivación de los actos administrativos

Uno de los principios rectores de la actividad de la administración pública es el principio de publicidad en la función administrativa consagrado por la Constitución Política de Colombia de 1991 (en adelante la “CPC”) en su artículo 209. Conforme a dicho principio las autoridades administrativas tienen la obligación de publicar todos los actos que de manera general o particular afectan a los administrados para que aquellos administrados conozcan su contenido y los efectos que la misma norma genera sobre tal sujeto.

El artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 209 de la misma Constitución Política de Colombia, establece que “Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera”. Posteriormente, el mismo artículo explica brevemente tal principio y enuncia claramente que en ejercicio de la función pública, las entidades administrativas deberán publicar todos los actos administrativos de carácter general o particular que se expidan.

En relación con la aplicación de este principio, la Corte Constitucional ha establecido que no solo implica la publicación de los documentos que contienen los actos administrativos, sino que la administración tiene la obligación de motivar suficientemente las decisiones que toma en relación con situaciones especiales que resuelva respecto de particulares.

Inicialmente, la Corte Constitucional expresó en la Sentencia C-054 de 1996 que la motivación en los actos administrativos “no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración”(1) (destacado fuera del texto).

Luego expresó la Corte en sentencia unificadora: “La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo”(2).

Así mismo expresó la Corte: “La discrecionalidad no supone la libertad de la administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la realidad de la actuación concreta. Por lo tanto en el acto administrativo debe integrarse lo que es discrecional de lo que es regla de derecho que le rodean, para encausarle, dirigirlo y sobre todo limitarlo”(3) (destacado fuera del texto).

En otro aparte de la sentencia citada, la Corte manifiesta: “La motivación se orienta al convencimiento de las partes, eliminando cualquier arbitrariedad y facilitando el saber por qué se tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos. Pone de manifiesto la vinculación de la administración al ordenamiento jurídico y por consiguiente, la motivación se puede caracterizar como la explicación, dada por la administración, mediante fundamentación jurídica, de la solución que se da al caso concreto. Y, porque también permite el control de la actividad administrativa por parte de la opinión pública, como extensión del principio de publicidad del artículo 209 de la Constitución Política. En otras palabras, la comunidad tiene derecho a estar informada, la sociedad no es indiferente al conocimiento de las resoluciones que le puedan interesar y por consiguiente para esa sociedad son importantes los motivos que originan una remoción; esta es una proyección del principio de publicidad y es corolario del Estado democrático. La publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano” (destacado fuera del texto).

Es claro entonces que los actos administrativos, en cumplimiento del principio constitucional de publicidad, deben motivar suficientemente las decisiones tomadas a través de los actos administrativos para evitar la arbitrariedad de la autoridad administrativa en sus decisiones.

En cumplimiento del artículo 9º del decreto, la dirección de gas del Ministerio de Minas y Energía debe dar su aval sobre las cantidades de gas natural para el consumo de la refinería de Barrancabermeja para que sean aceptadas y declaradas en el acto administrativo mediante el cual se publica la declaración de producción de los campos de La Guajira, en este caso la resolución.

En la medida que el Ministerio de Minas y Energía publicó la resolución y esta califica sin duda alguna como acto administrativo, tal acto debió ser motivado en los términos de la jurisprudencia ya citada, para que Ecopetrol S.A. conociera los motivos por los cuales el Ministerio de Minas y Energía, representado por la dirección de gas, no avaló todas las cantidades de gas natural necesarias para la operación de la refinería de Barrancabermeja.

El Ministerio de Minas y Energía publicó las cantidades avaladas para el consumo de la refinería de Barrancabermeja sin justificar las razones por las cuales no avaló el total de las cantidades solicitadas por Ecopetrol S.A. en la declaración de producción. De esta manera, el Ministerio de Minas y Energía desconoció la obligación que tiene como autoridad administrativa de motivar la decisión de no otorgar el aval sobre todas las cantidades solicitadas por Ecopetrol S.A. para el consumo en la refinería de Barrancabermeja.

En consecuencia, y en cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia, la ley y la jurisprudencia, debe modificarse la resolución recurrida incluyendo el total de las cantidades solicitadas por Ecopetrol S.A. para la operación de la refinería de Barrancabermeja con la debida justificación que amerite.

De cualquier manera, a continuación expondré la justificación de orden técnico, económico y jurídico que sustenta la solicitud de cantidades de gas natural para la operación de la refinería de Barrancabermeja presentada por Ecopetrol S.A. en la declaración de producción.

2. Justificación de las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja

Las cantidades para el consumo de la refinería de Barrancabermeja avaladas por la resolución difieren sustancialmente de la declaración de producción para el año 2010 presentada por Ecopetrol S.A. A continuación presentaremos las razones económicas y de mercado que justifican las cantidades que solicitó Ecopetrol S.A. en la declaración de producción para el consumo en la refinería de Barrancabermeja.

En la refinería de Barrancabermeja se presentan tres tipos de consumo de gas natural:

— Consumo en hornos de proceso: la refinería de Barrancabermeja requiere para los procesos normales de refinación el gas natural como combustible en los hornos de proceso, con el fin de incrementar la temperatura de las corrientes del proceso que como objetivo final tiene la producción de combustibles líquidos tales, como diésel, gasolinas, asfalto y gas licuado del petróleo entre otros.

— Consumo para generación de energía eléctrica y vapor: la refinería de Barrancabermeja requiere gas natural para combustión directamente en:

i) La planta de generación eléctrica “turbogás” en la refinería de Barrancabermeja para la generación de energía eléctrica; y

ii) Se usa en calderas como combustible para la generación de vapor que se constituye como fuerza motriz para compresores, turbinas entre otros.

— Consumo para la ejecución de hidrotratamiento: Ecopetrol S.A. como refinador de combustibles líquidos, en especial, gasolina y diésel, tiene la obligación de cumplir con la normatividad ambiental principalmente respecto a la cantidad de contenido de azufre en los combustibles líquidos producidos. Para estos procesos resulta indispensable el suministro de gas natural como materia prima de los convertidores catalíticos que transforman el gas natural, junto con el vapor de agua utilizado en el proceso, en una mezcla de gases rica en hidrógeno.

Luego de procesos de separación y purificación este hidrógeno es utilizado en las unidades de hidrotratamiento de la refinería de Barrancabermeja para reducir los contaminantes presentes en los combustibles líquidos, y así poder cumplir con la normatividad de calidad y ambiente, en especial a lo referente a los niveles de azufre exigidos.

Queremos principalmente poner de presente que la producción de combustibles líquidos desde el año 2011 hasta el año 2019 se verá afectada, como a continuación se explica, si se mantienen las cantidades de gas natural fijadas por la resolución para el consumo en la refinería de Barrancabermeja.

Puntualmente para el año 2011, la falta del aval por parte del Ministerio de Minas y Energía de las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja, impactará principalmente el funcionamiento de las unidades de hidrotratamiento para la producción de gasolina y diésel que empezarán a operar a mediados del año 2010 y que son fundamentales para la obtención de una mejora en la calidad de los combustibles suministrados en el país. En el caso en que estas cantidades no sean avaladas para el consumo de la refinería de Barrancabermeja, la producción de combustibles líquidos que cumpla con las especificaciones de calidad no será suficiente para atender la demanda nacional de combustibles líquidos

Para el año 2012 las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja por Ecopetrol S.A. corresponden al desarrollo del mismo proyecto de hidrotratamiento enunciado para el 2011. Debemos mencionar que para este año no se presentarán ahorros en el consumo de gas natural pues la implementación del plan maestro de servicios industriales (en adelante “PMSI”) se postergó para el año 2014(4) Por lo tanto una falta de suministro de gas natural para la implementación del hidrotratamiento, también causaría una falta de cumplimiento en la calidad de los combustibles para el año 2012 que conllevaría a un eventual incumplimiento del suministro de combustibles líquidos a la demanda de Ecopetrol S.A.

Para los consumos proyectados para el periodo comprendido entre los años 2014-2019 el consumo total de la refinería de Barrancabermeja se estabiliza en 188.1 GBTU por día. Este incremento en las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja es causado por la implementación del plan de modernización de la refinería de Barrancabermeja (en adelante el “PMRB”) y del PMSI que implica la utilización de hidrógeno proveniente del gas natural que se suministraría.

La implementación del PMRB busca que la refinería de Barrancabermeja pueda utilizar crudos más pesados como materia prima de producción de combustibles líquidos e incrementar su producción de combustibles líquidos considerablemente dentro de las especificaciones de calidad establecidas por las autoridades correspondientes como se explicará en el numeral 3º del presente capítulo.

Este plan se determinó con base en los crudos encontrados en el último tiempo en Colombia y generó la necesidad de construir unidades de proceso, como la unidad de hidrocraqueo, que requiere hidrógeno en grandes proporciones para realizar la operación de rompimiento de moléculas para el mejoramiento de la calidad de los combustibles líquidos y cumplir con la normatividad establecida.

Estos proyectos permitirán asegurar el abastecimiento de combustibles con las calidades exigidas por el país en los años subsiguientes. El hidrógeno con que funciona esta unidad de hidrocraqueo proviene del gas natural que Ecopetrol S.A. solicitó al Ministerio de Minas y Energía en la declaración de producción como consumo de gas natural para la refinería de Barrancabermeja y en consecuencia se convierte en el insumo más importante e indispensable para la producción de combustibles líquidos en la calidad exigida por las autoridades y en las cantidades requeridas por la demanda. Queremos aclarar que estos no son proyectos que se encuentren en instancias de planeación, son proyectos de mejoramiento de infraestructura que actualmente están teniendo lugar y cuyo éxito depende directamente del suministro adecuado de gas natural para Ecopetrol S.A.

Puntualmente, respecto de las cantidades avaladas por el Ministerio de Minas y Energía para el periodo 2014-2019, se presenta un faltante de 32.4 GBTU por día, que para los efectos de la producción de combustibles líquidos impactaría directamente en la generación de hidrógeno, que como ya se dijo anteriormente, impide que Ecopetrol S.A. cumpla con la normatividad de calidad de los combustibles líquidos, lo que conllevaría a un eventual incumplimiento del abastecimiento de combustibles líquidos de la demanda de Ecopetrol S.A.

De igual manera, los requerimientos energéticos de los procesos (electricidad, fuerza motriz, calor), dependen de las cantidades de hidrocarburos procesados. En caso de no disponer de la cantidad suficiente de gas natural para suplir estos requerimientos, resulta necesario utilizar productos alternativos de combustión como gas licuado del petróleo y materias primas petroquímicas (etano, etileno, propano y propileno), en los sistemas y cabezales de gas combustible y consumir fuel oil en las calderas, generando los siguientes efectos económicos:

— En la medida que el mercado de los combustibles líquidos es regulado, se generaría una notable disminución de la rentabilidad y márgenes de refinación por los altos costos de los productos sustitutos del gas natural como combustible. Pues las actuales fórmulas de reconocimiento de los costos del refinador no tienen en cuenta estas variables.

— El consumo de gas licuado del petróleo genera la necesidad de importar este combustible para satisfacer la demanda interna del país. No solo se genera un sobrecosto para Ecopetrol S.A. al quemar este producto para reemplazar gas natural, también se genera un sobrecosto para el país al tener que importar las cantidades necesarias a precios internacionales para satisfacer la demanda nacional del servicio público de gas licuado del petróleo.

— Ecopetrol S.A. como una sociedad anónima con acciones ofrecidas al público y con participación de capitales provenientes del Estado, necesita buscar las fuentes de suministro más económicas que permitan maximizar beneficios a sus socios, incluyendo el Estado colombiano.

— El posible consumo de fuel oil en las calderas de la refinería de Barrancabermeja, al igual que los demás sustitutos genera sobrecostos en la producción de combustibles líquidos.

Adicionalmente aumenta las emisiones de material particulado y contaminantes como óxidos de azufre y un aumento del costo de mantenimiento de las unidades.

Para el año 2009, la sustitución de gas natural por combustibles alternativos para el funcionamiento de la refinería de Barrancabermeja debido a las medidas de racionamiento programado de gas natural a causa de la presencia del fenómeno del Niño, generó a Ecopetrol S.A. un sobrecosto de 50 millones de dólares. Este análisis no tiene en cuenta los efectos de importación requerida de gas licuado del petróleo necesarias para cubrir la demanda interna y el costo del transporte del mismo, que serían asumidos por los consumidores de este combustible, al igual que la cuantificación de los efectos ambientales de las quemas de fuel oil.

La proporción de costos para cada uno de los combustibles utilizados en la refinería de Barrancabermeja para el año 2009 en US$/MMBtu es la siguiente:

Gas naturalUS$ 3/MMBTU
GLPUS%13,10/MMBTU
PropilenoUS$ 18,62/MMBTU
Fuel oil US$ 10,44/MMBTU

Por lo tanto, es evidente que las demás fuentes de combustión utilizadas para la producción en la refinería de Barrancabermeja son inmensamente más costosas para Ecopetrol S.A. y su utilización no solo afecta la estructura de costos de Ecopetrol S.A. sino de los demás agentes que consumen estas fuentes alternativas de energía pues al presentarse escasez de estos elementos sus precios suben.

En el supuesto caso en que Ecopetrol S.A. se viera obligada a adquirir su demanda de gas natural para el consumo en la refinería de Barrancabermeja, resultaría lógico, desde un punto de vista económico, que Ecopetrol S.A. se encontrara dispuesta a pagar un precio aproximado de USD$ 10,44/MMBTU por suministro gas natural, lo que alteraría de manera grave e inadecuada el mercado del gas natural en Colombia. Lo anterior teniendo en cuenta que Ecopetrol S.A. tiene que cumplir con la obligación legal de mantener un suministro regular y constante de combustibles líquidos como se ha manifestado en el presente recurso.

El Decreto 1514 de 2010 permite a Ecopetrol S.A. solicitar las cantidades de gas natural necesarias para la operación de la refinería de Cartagena. Como se verá en el siguiente punto, Ecopetrol S.A. solicitará la declaración de tales cantidades en el presente recurso. Teniendo en cuenta lo anterior, y que la refinería de Cartagena solo puede ser abastecida por el gas natural proveniente de La Guajira, Ecopetrol S.A. se ve obligada a suministrar gas natural para la refinería de Barrancabermeja de los campos de Casanare. En consecuencia, una vez el Ministerio de Minas y Energía otorgue el aval de las cantidades totales necesarias para la operación de la refinería de Barrancabermeja, se hace necesario modificar la declaración de producción para los campos de Casanare presentada por Ecopetrol S.A. en la declaración de producción y consagrada en la Resolución 180638.

Como expondremos a continuación, las cantidades de gas natural solicitadas para la operación de la refinería de Cartagena resultan igualmente indispensables para la producción de combustibles líquidos por parte de Ecopetrol S.A.

3. Solicitud de cantidades necesarias para el consumo de gas natural en la refinería de Cartagena

El pasado 3 de mayo de 2010, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Decreto 1514 de 2010, en el que como ya se mencionó en los antecedentes del presente recurso, se incluyeron las cantidades necesarias para la operación de la refinería de Cartagena (en adelante la “refinería de Cartagena”) como uno de los elementos que hacen parte de la producción comprometida de un productor-comercializador de gas natural, específicamente de Ecopetrol.

En tal sentido, en el anexo 1 del presente recurso se encontrará el detalle de las cantidades necesarias para la operación de la refinería de Cartagena, cuya única fuente posible de suministro es Guajira. Lo anterior genera una actualización a la declaración de producción en lo referente a los campos de La Guajira.

De cualquier manera consideramos importante explicar al Ministerio de Minas y Energía la importancia de incluir estas cantidades como parte de la producción comprometida de Ecopetrol S.A. como productor-comercializador de gas natural.

El pasado 28 de marzo de 2007 Ecopetrol S.A. celebró el contrato GAS-O11-2007 para el suministro de gas natural en firme por 14.940 MBTUD para el periodo comprendido entre abril 1º de 2007 y el 31 de marzo de 2011. El 23 de enero de 2009, Ecopetrol S.A. celebró el contrato GAS-009-2009 para el suministro de gas natural en firme por 3.996 MBTUD para los meses de enero, febrero y marzo de 2011 y 15.950 MBTUD para los meses de abril a diciembre de 2011. Por lo anterior, las cantidades presentadas para los años 2010 y 2011 se pueden incluir como cantidades comprometidas por parte de Ecopetrol S.A. en contratos de suministro que garantiza firmeza para la atención de demanda nacional que fueron celebrados con anterioridad a la expedición del Decreto 2687 de 2008, tal como lo incluye la definición establecida por el Decreto 1514 de 2010 que modificó el Decreto 2687 de 2008. Lo anterior se podrá constatar en el anexo 1 del presente recurso.

Para el suministro de gas natural para el año 2012, Ecopetrol S.A. requiere las cantidades detalladas en el anexo 1 del presente recurso para disponer de la fuente principal de producción de hidrógeno y de energía para la puesta en marcha de la refinería de Barrancabermeja una vez ampliada ampliada (sic) y producir de combustibles líquidos tales como diésel, gasolinas, y materias primas petroquímicas.

Adicionalmente, para este periodo y los subsiguientes, en el caso en que Ecopetrol S.A. no cuente con el suministro solicitado para la refinería de Cartagena, no podría operar el proyecto en los niveles esperados. Como es conocido por el Ministerio de Minas y Energía, el desarrollo de este proyecto es parte vital de la economía de la región y, por lo tanto, una disminución sustancial en su producción afectaría de manera importante el desarrollo de esta zona.

Como se explicó en el caso de la refinería de Barrancabermeja, la producción de combustibles líquidos a partir de la refinación de petróleo crudo, es un servicio público que debe prestarse de manera regular e ininterrumpida y con unas condiciones de calidad que son de obligatorio cumplimiento por parte de Ecopetrol S.A. Por lo tanto un desabastecimiento de gas natural podría generar una incapacidad de cumplir con los compromisos de abastecimiento de combustibles líquidos dentro de las especificaciones de calidad exigidas por las autoridades competentes.

Para el periodo comprendido entre los años 2013 y 2019, la refinería de Cartagena requiere las cantidades establecidas en el anexo 1 del presente recurso ya que inicia la ejecución del proceso de conversión e hidrotratamiento de los combustibles líquidos producidos en la refinería de Cartagena como parte del cumplimiento de las normas de calidad. Por lo tanto, en el caso en que Ecopetrol S.A. no cuente con las cantidades solicitadas para la operación de la refinería de Cartagena no podría cumplir con sus obligaciones relacionadas con la calidad de sus combustibles como se explicó ampliamente para el caso de la refinería de Barrancabermeja, generando un eventual incumplimiento de las obligaciones de abastecimiento de combustibles líquidos con los clientes de Ecopetrol S.A.

Lo anterior, como se manifestó para el caso de la refinería de Barrancabermeja generaría un incumplimiento en el deber legal de Ecopetrol S.A., como refinador, de prestar un servicio regular e ininterrumpido de suministro de combustibles líquidos.

Adicionalmente queremos poner de presente que actualmente, Ecopetrol S.A. está realizando altas inversiones en la implementación del sistema de hidrotratamiento para cumplir con las especificaciones de calidad establecidas por las autoridades correspondientes. En el caso de no contar con este suministro, estas inversiones serían subutilizadas, porque como se manifestó anteriormente, para el hidrotratamiento, el gas natural resulta irremplazable e indispensable para lograr la calidad requerida para los combustibles líquidos.

Por lo tanto, solicitamos que el Ministerio de Minas y Energía incluya como parte de la declaración de producción de Ecopetrol S.A. de gas de La Guajira, las cantidades solicitadas para el abastecimiento de la refinería de Cartagena, de acuerdo con lo solicitado en el anexo 1 del presente recurso.

4. Argumentos legales para la solicitud de gas natural para el consumo en la refinería de Barrancabermeja y en la refinería de Cartagena

El Código de Petróleos, Decreto 1056 de 1953, establece que el transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un servicio público y que en consecuencia las personas o entidades dedicadas a esa actividad deberán ejercitarla de conformidad con la normatividad aplicable al caso y en guarda de los intereses generales.

Así mismo el Decreto 4299 de 2005, establece en el parágrafo 1º del artículo 1º que las actividades de refinación, almacenamiento, manejo, transporte y distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo son considerados servicios públicos.

En desarrollo de esta característica de la producción de combustibles líquidos, el numeral 1º, 14 y 16 del artículo 6º del Decreto 4299 de 2005 establece las siguientes obligaciones a cargo del refinador:

“ART. 6º—Obligaciones. Todo refinador además de sujetarse a las normas vigentes, deberá cumplir las siguientes obligaciones:

1. Mantener una prestación regular del servicio.

14. Entregar a sus clientes los certificados de calidad y cantidad de los combustibles líquidos derivados del petróleo producidos y despachados, sobre el cumplimiento de los requisitos de calidad y de marcación establecidos en los reglamentos técnicos y en el presente decreto.

16. Cumplir con las normas establecidas sobre protección y preservación del medio ambiente”.

Por otra parte, la Ley 1205 de 2008, la Resolución 1802087 de 2007 y la Resolución 180689 de 2010 establecen los requisitos de calidad para los combustibles líquidos distribuidos en Colombia. Estas normas son de obligatorio cumplimiento en Colombia y no hay excepción alguna a su cumplimiento.

Ecopetrol S.A. como refinador de petróleo para la producción de combustibles líquidos debe cumplir con la obligación de suministro regular de combustibles líquidos a sus clientes cumpliendo con las especificaciones de calidad. En consecuencia, Ecopetrol S.A. fijó un plan de desarrollo de infraestructura (PMSI y PMRB en la refinería de Barrancabermeja y la construcción de la infraestructura para el tratamiento de combustibles líquidos con hidrógeno en el caso de la refinería de Cartagena) para implementar el tratamiento con hidrógeno obtenido del gas natural que permite cumplir con los estándares de calidad exigidos por la regulación aplicable en las cantidades a suministrar a los clientes de Ecopetrol S.A.

Como se ha podido ver a través del presente recurso si la refinería de Barrancabermeja y la refinería de Cartagena no disponen de las cantidades de gas natural solicitadas en la declaración de producción, Ecopetrol S.A. no podrá entonces generar los combustibles líquidos dentro de las especificaciones normativas expedidas por el Ministerio de Minas y Energía en las cantidades necesarias para la satisfacción de la demanda presentada por sus clientes.

Por lo tanto, en el caso en que no se cuente con el aval del Ministerio de Minas y Energía sobre las cantidades necesarias para el consumo de gas natural en las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, no será posible implementar el proceso de hidrotratamiento de la forma en que Ecopetrol S.A. lo ha proyectado para cumplir con la regulación ambiental aplicable y no podría comercializar los combustibles líquidos dentro de las especificaciones de calidad establecidas y en las cantidades necesarias para satisfacer la demanda de sus clientes en Colombia. Como es conocido por el Ministerio de Minas y Energía, para el mejoramiento de la calidad de los combustibles líquidos no existe un tratamiento alternativo ni un sustituto viable para cumplir con las especificaciones de calidad establecidas por la regulación.

Adicionalmente, Ecopetrol S.A. reitera que es titular de un derecho de utilización del gas natural producido en campos propios, otorgado por el Decreto 2687 de 2008 y las demás normas que lo modifiquen, adicionan o sustituyan. El espíritu de este derecho tiene en cuenta todos estos factores económicos, ecológicos y jurídicos que se han mencionado y busca otorgar el suministro de gas natural necesario para el funcionamiento de las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena para permitir el desarrollo de estas actividades que como se mencionó anteriormente se constituyen como servicio público.

La normatividad anteriormente citada busca la protección de los intereses y derechos de la colectividad, tales como:

i) Un ambiente sano(5); y

ii) La prestación continua y regular del servicio público de distribución de combustibles líquidos(6). En la medida que Ecopetrol S.A. es sujeto pasivo de la normatividad que obliga a la protección de estos derechos e intereses, es posible afirmar entonces, que la declaración de producción presentada por Ecopetrol S.A., en la que se incluían las cantidades requeridas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja buscaba el cumplimiento de la normatividad de calidad y regularidad del servicio expedida por el propio Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el marco del desarrollo de las actividades de producción de combustibles líquidos que desarrolla Ecopetrol S.A.

En consecuencia y para lograr el cumplimiento de la normatividad ya mencionada en varias ocasiones y proteger los intereses y derechos colectivos enunciados, resulta necesario que el Ministerio de Minas y Energía modifique la resolución y avale la totalidad de las cantidades requeridas para la operación de la refinería de Barrancabermeja que se detalla en el anexo 1 del presente recurso e incluya las cantidades necesarias para la operación de la refinería de Cartagena.

5. Solicitud de corrección de las cantidades de gas natural declaradas para algunos campos de gas natural correspondientes a Ecopetrol

De la revisión de la resolución, pudimos observar algunas incongruencias presentadas entre la información entregada por Ecopetrol S.A. en relación con algunas de las cifras de producción para algunos campos de producción de gas natural.

Para el presente caso, como se ha manifestado anteriormente, el Ministerio de Minas y Energía debe reflejar exactamente las cifras entregadas por Ecopetrol S.A. para los campos que correspondan a Ecopetrol S.A. pues en ese sentido, el Decreto 2687 de 2008 y sus modificatorios no prevén examen o aval alguno por parte del Ministerio de Minas y Energía respecto de las cantidades declaradas por Ecopetrol S.A. Por lo tanto, en cumplimiento del principio de legalidad(7), las autoridades como el Ministerio de Minas y Energía deben actuar de conformidad a lo permitido por las normas, que como el mencionado decreto, obliga al Ministerio de Minas y Energía a la publicación de la información de producción entregada por Ecopetrol S.A. en los términos de la misma norma.

Por lo tanto, solicitamos comedidamente que se corrijan las cifras publicadas por el Ministerio de Minas y Energía para los siguientes campos:

i) Santa Clara;

ii) Tenay y Tenax;

iii) Rancho Hermoso;

iv) Sardinata(8);

iv) Gibraltar; y

v) Tempranillo de acuerdo con lo indicado en el anexo 2 del presente recurso.

Teniendo en cuenta lo expuesto para el consumo de gas natural proveniente de los campos de Casanare, resulta necesario modificar de la Resolución 180638 de 2010 para el suministro de gas natural a la refinería de Barrancabermeja, de acuerdo con lo establecido en el anexo 2 del presente recurso, para que sea posible el consumo de tal fuente en la refinería de Barrancabermeja”.

Que las cantidades solicitadas para las Refinerías de Barrancabermeja y Cartagena se resumen en los siguientes cuadros:

Tabla 1-181508.BMP
 

Peticiones del recurrente

Teniendo en consideración las razones de orden legal y económico que se expusieron a través del presente recurso, Ecopetrol S.A. solicita modificar la Resolución 180757 del 5 de mayo de 2010 y, a fin de incluir en la producción comprometida de Ecopetrol S.A.:

i) Las cantidades solicitadas de gas natural requeridas para la operación de la refinería de Barrancabermeja.

ii) Las cantidades solicitadas de gas natural requeridas para la operación de la refinería de Cartagena.

iii) Modificar las cifras de producción publicadas para los campos: Santa Clara, Tenay - Tenax, Rancho Hermoso, Sardinata, Gibraltar y Tempranillo.

iv) Actualizar las cantidades declaradas para los campos de Casanare que abastecerán la refinería de Barrancabermeja.

Para resolver se considera

1. Motivación de los actos administrativos y argumentos legales para la solicitud de gas natural para el consumo en la refinería de Barrancabermeja y en la refinería de Cartagena.

Dado que los planteamientos expuestos en los numerales 1º y 4º del recurso de reposición se refieren a aspectos legales y de procedimiento en la expedición del acto administrativo que nos ocupa, estos serán abordados a continuación de forma conjunta.

En primera instancia, respecto de los argumentos correspondientes a la falta publicidad del acto impugnado, es pertinente señalar que el Decreto 2687 de 2008, modificado por los Decretos 4670 de 2008 y 1514 de 2010, contienen toda la motivación sobre la cual se sustenta la obligación de presentar las declaraciones de producción y por otra parte avalar la información suministrada, relacionada con el consumo mínimo de gas natural como combustible en las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, así como el gas de operación de cada campo.

Dichos decretos fueron debidamente publicados en los diarios oficiales 47.058 y 47.200 de 2008 y 47.698 de 2010, dando cumplimiento a la normatividad que en este sentido cobija la publicidad de este tipo de actos administrativos, lo que no permite inferir el desconocimiento de dicha norma por parte de ninguno de los agentes productores-comercializadores de gas natural allí contemplados.

Es claro que las normas citadas ordenan la publicación de las declaraciones de producción de gas natural por parte de los agentes productores-comercializadores. En este sentido las resoluciones mediante las cuales se publican dichas declaraciones son actos de ejecución, mediante los cuales se da aplicación a la norma de carácter general.

En lo referente a los argumentos legales para aumentar y reconocer mayores cantidades de gas para las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, amparados en aspectos relacionados a un ambiente sano y la prestación continua y regular del servicio público de distribución de combustibles, el Ministerio de Minas y Energía, solo reconoce las cantidades solicitadas para la refinería de Barrancabermeja hasta el año 2013, y no las comprendidas entre 2014 y 2019, dada la falta de evidencia técnica del requerimiento y, la falta de aprobación por parte de la junta directiva de Ecopetrol S.A. relacionado con nuevos proyectos que demanden las cantidades solicitadas.

Respecto de la refinería de Cartagena, efectivamente se reconocen como cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por Ecopetrol S.A. como combustible para la operación de esta refinería 30.000 MBTUD, pero no el total de las cantidades solicitadas por Ecopetrol S.A., como se desarrollará en el numeral 3º.

2. Justificación de las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja.

En cuanto a la insuficiente justificación de las cantidades solicitadas para el consumo en la refinería de Barrancabermeja, se debe observar que en los considerandos de la Resolución 18 0757 de 2010, se hace referencia a que en el artículo 3º de la Resolución MME 18 0008 de 2009 se dispusieron las cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por Ecopetrol S.A., como combustible, para la operación de la refinería de Barrancabermeja, e igualmente, que durante los días 12 y 13 de abril de 2010 la dirección de gas del ministerio llevó a cabo una visita de campo a las instalaciones de la refinería de Barrancabermeja con el fin de conocer las cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por Ecopetrol S.A., como combustible, para la operación de la refinería de Barrancabermeja.

En el informe de la visita realizada durante los días 12 y 13 de abril de 2010, se observa que los consumos de la refinería de Barrancabermeja no han tenido aumento y, que el único proyecto que comenzaría a funcionar es el de la planta de hidrotratamiento, cuya demanda aproximada sería de 17.000 MBTUD.

A partir de estas consideraciones, el informe recomienda los mismos consumos aprobados en la Resolución 18 0008 de 2009, la cual está debidamente ejecutoriada y que corresponden a las cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por la refinería de Barrancabermeja como combustible.

Una vez revisadas la declaración de producción de Ecopetrol S.A. y la información presentada en el recurso interpuesto al respecto, no existe evidencia que a partir del año 2014 se ejecuten proyectos que lleven a la refinería de Barrancabermeja a consumir 188.100 MBTUD.

De esta forma se considera viable acceder parcialmente a las cantidades solicitadas por Ecopetrol S.A. como cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente, como combustible para la operación de esta refinería hasta el año 2013, en virtud de la entrada en operación de la planta de hidrotratamiento. No obstante a partir de 2014, se mantienen las cantidades previamente avaladas por la dirección de gas del Ministerio de Minas y Energía, mediante la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010.

3. Solicitud de cantidades necesarias para el consumo de gas natural en la refinería de Cartagena.

En lo que respecta a las cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por Ecopetrol S.A., como combustible para la operación de la refinería de Cartagena, se debe hacer total claridad en el hecho de que este particular no fue objeto de pronunciamiento en el acto administrativo impugnado, sin embargo es claro que los supuestos de facto que dan pie a las declaraciones de producción fueron efectivamente modificados mediante el Decreto 2730 de 29 de julio de 2010, mediante el cual se modifica la metodología de comercialización de la producción disponible para ofertar, lo que por demás implica modificaciones al Decreto 2687 de 2008.

En este orden la información suministrada indica que los consumos estimados para los años 2010, 2011 y 2012 son de 14.940, 16.697 y 14.399 MBTUD, respectivamente, y que según información de la dirección de hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, el proyecto del plan maestro de desarrollo, PMD, de la refinería de Cartagena se concibió inicialmente para ampliar su capacidad de tratamiento desde 80.000 a 150.000 barriles por día —BPD—. Posteriormente, el 20 de octubre de 2009 la junta directiva de la refinería de Cartagena S.A., Reficar S.A., aprobó la ampliación del proyecto de modernización de esta refinería a 165.000 barriles, definió su configuración técnica y autorizó continuar con todas las actividades de ingeniería detallada, compras y construcción, con fecha estimada de finalización del proyecto para el primer trimestre de 2013. Esto indica que al pasar a una capacidad de producción del doble a la actual capacidad, así mismo se duplicarán los requerimientos mínimos de gas natural utilizado como combustible en dicha refinería.

Así las cosas consideramos que efectivamente resulta necesario incluir el consumo mínimo como combustible de la refinería de Cartagena, con fuente en los campos de producción de Guajira en 30.000 MBTUD, por las razones anteriormente expuestas.

4. Solicitud de corrección de las cantidades de gas natural declaradas para algunos campos de gas natural correspondientes a Ecopetrol S.A.

En cuanto a la solicitud de corrección de las cantidades de gas natural declaradas en algunos campos como Lisama y Lisama Profundo, Santa Clara, Tenay – Tenax, Rancho Hermoso, Sardinata, Gibraltar y Tempranillo, si bien es cierto que Ecopetrol S.A. suministra la información del potencial de producción, también lo es que no considera en su declaración, que el gas natural correspondiente al Estado forma parte de dicho potencial, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2687 de 2008, que establece el balance entre:

i) PP (potencial de producción).

ii) PC (producción comprometida).

iii) PDOI (producción disponible para ofertar interrumpible).

iv) PDOF (producción disponible para ofertar firme).

No obstante no haber tenido en cuenta el balance entre las anteriores variables, consideramos que no se ve afectado el potencial de producción de cada campo, ni el gas disponible del Estado, de tal forma que se debe acceder en este aspecto a lo solicitado respecto de los campos como Lisama y Lisama Profundo, Santa Clara, Tenay - Tenax, Rancho Hermoso, Gibraltar y Tempranillo.

En cuanto al campo Sardinata, se tiene que mediante Resolución 18 1125 de 28 de junio de 2010 se actualizó la declaración de producción de gas natural del mismo.

5. Como resultado de las modificaciones anteriores resulta necesario modificar también la declaración de producción de los campos de Guajira, Casanare y Payoa, debido a que la nueva asignación del gas a las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, conlleva la modificación de la producción comprometida en esos campos para dichas refinerías.

En cuanto a los campos de Guajira y Casanare, también se ve modificada la producción disponible para ofertar interrumpible.

De conformidad con lo anteriormente expuesto:

RESUELVE:

ART. 1º—Acceder parcialmente a la solicitud de modificación presentada por Ecopetrol S.A., y en consecuencia de lo expuesto en la parte motiva, modificar el artículo 3º de la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010, el cual quedará así:

ART. 3º—Conforme a lo previsto en el artículo 1º del Decreto 2687 de 2008, modificado por el artículo 1º del Decreto 1514 de 2010, las cantidades mínimas de gas natural requeridas diariamente por Ecopetrol S.A., como combustible, para la operación de las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, avaladas por la dirección de gas del Ministerio de Minas y Energía, desagregadas por campo, son las siguientes:

Tabla 2-181508.bmp
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ART. 2º—De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución, modificar la declaración de producción de gas natural de Ecopetrol S.A. de los campos de La Guajira, contenida en el anexo 1 de la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010, respecto de la producción disponible para ofertar interrumpible y la producción comprometida en las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, la cual quedará así:

Tabla 3-181508.bmp
 

ART. 3º—De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución, modificar la declaración de producción de gas natural de Ecopetrol S.A. de los campos del Casanare, contenida en el anexo 1 de la Resolución 18 0638 de 20 de abril de 2010, respecto de la producción disponible para ofertar interrumpible y la producción comprometida en la refinería de Barrancabermeja, la cual quedará así:

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ART. 4º—De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución, modificar la declaración de producción de gas natural de Ecopetrol S.A. de los campos de Payoa, contenida en el anexo 8 de la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010, respecto de la producción comprometida en la refinería de Barrancabermeja, la cual quedará así:

Tabla 5-181508.bmp
 

ART. 5º—De conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución, modificar la declaración de producción de gas natural de Ecopetrol S.A. de los campos de producción Lisama y Lisama Profundo, Santa Clara, Tenay - Tenax, Rancho Hermoso, Gibraltar y Tempranillo, contenida en la Resolución 18 0757 de 5 de mayo de 2010, tal como se presenta en los anexos 1 a 6 de la presente resolución.

ART. 6º—Notificar personalmente a Ecopetrol S.A. la presente resolución, a través de su representante legal o de su apoderado, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

ART. 7º—Publicar la presente resolución en el Diario Oficial.

Notifíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 23 de agosto de 2010.

Anexo 1

Tabla 6-181508.bmp
Tabla 6-181508.bmp

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

** Sin aval de la dirección de hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía

Anexo 2

Tabla 7-181508.bmp

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

** Sin aval de la dirección de hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía

Anexo 3

Tabla 8-181508.bmp

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

** Sin aval de la dirección de hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía

Anexo 4

Tabla 9-181508.bmp
 

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

Anexo 5

Tabla 10-181508.bmp

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

Anexo 6

Tabla 11-181508.bmp
 

* Potencial de producción dado por Ecopetrol S.A.

** Sin aval de la dirección de hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 1996, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Corte Constitucional, Sentencia SU-250 de 1998, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.

(3) Corte Constitucional, Sentencia SU-250 de 1998, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.

(4) El PMSI es un proyecto que permite la optimización del uso de los recursos energéticos de la refinería de Barrancabermeja para la generación de energía eléctrica y otras fuentes energéticas que resultan en un ahorro en el consumo de gas natural.

(5) Desarrollado desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 79, la Ley 1205 de 2008, las resoluciones 1802087 de 2007 y 180689 de 2010, expedidas por el Ministerio de Minas y Energía.

(6) Parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 4299 de 2005.

(7) El principio de legalidad es uno de los principios rectores de la actividad de la administración, que la Constitución Política consagra en su artículo 6º. Conforme a dicho principio, mientras que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política de Colombia y las leyes, los servidores públicos lo son por la misma causa, así como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, lo cual implica que la administración, en general, y los funcionarios del gobierno, en particular, solo pueden hacer lo que la ley les permite, de modo que deben actuar conforme a las facultades que les confieren la Constitución y la ley. Lo anterior se ratifica en el artículo 121 de la Constitución Política, que establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Lo anterior se reitera y explica ampliamente por la Corte Constitucional principalmente en las sentencias C-337 de 1993, C-383 de 2000, T-550 de 1992, T-796 de 2006.

(8) Esta declaración corresponde a lo presentado por Ecopetrol S.A. en días pasados para este campo.