RESOLUCIÓN 2509 DE 2002 

(Febrero 20)

"Por la cual se regula la contratación de espacios televisivos con el propósito de llevar a cabo divulgación política".

El Consejo Nacional Electoral,

en uso de sus facultades, especialmente las que le confieren los artículos 111 y 265 de la Constitución Política, 22 y 23 de la Ley 130 de 1994 en concordancia con el artículo 31 de la Ley 182 de 1995, y

CONSIDERANDO:

Fundamento Constitucional

La Constitución Nacional en su artículo 111 prescribe:

"Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de comunicación social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley. Ella establecerá así mismo los casos y la forma como los candidatos debidamente inscritos tendrán acceso a dichos medios".

La misma norma de normas, respecto a las funciones del Consejo Nacional Electoral, dispone:

"ART. 265.—El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

4. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos.

11. Darse su propio reglamento.

12. Las demás que le confiera la ley".

Fundamento legal

La Ley 130 de 1994, estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, contempla que:

"ART. 22.—Utilización de los medios de comunicación. Los partidos, movimientos y candidatos a cargos de elección popular podrán hacer divulgación política y propaganda electoral por los medios de comunicación, en los términos de la presente ley".

"ART. 23.—Divulgación política. Entiéndese por divulgación política la que con carácter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación así definida podrá realizarse en cualquier tiempo".

"ART. 25.—Acceso a los medios de comunicación social del Estado. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tendrán derecho a acceder gratuitamente a los medios de comunicación social del Estado de la siguiente manera:

1. En forma permanente, para programas institucionales de divulgación política;

2. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección presidencial para que sus candidatos expongan sus tesis y programas.

Si resultare necesaria la segunda vuelta, de acuerdo con el artículo 190 Constitución Política, se les otorgará espacios a los candidatos con la misma finalidad. Por petición conjunta de los candidatos tendrán derecho a realizar los debates de 60 minutos cada uno con las reglas y sobre los temas que ellos señalen en la petición; y

3. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección de Congreso de la República, para realizar propaganda electoral en favor de sus candidatos.

El Consejo Nacional Electoral, previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá el número y duración de los espacios indicados atrás y reglamentará la utilización de los mismos, en forma que se garantice el respeto a las instituciones y a la honra de las personas.

Para la distribución del 60% de los espacios a que se refiere el numeral 1º de este artículo se tendrá en cuenta la representación que tengan los partidos o movimientos en la Cámara de Representantes.

El pago por la utilización de los espacios se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias, las cuales formarán parte del fondo de que trata el artículo 12 de esta ley.

PAR.—Los candidatos debidamente inscritos por partidos o movimientos sin personería jurídica, por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos tendrán derecho a los espacios de que trata el numeral 2º de este artículo".

Por su parte la Ley 182 de 1995 estatuye:

"ART. 31.—Espacios para partidos o movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y reconocimiento de la autoridad electoral, tendrán acceso a la utilización de los servicios de televisión operados por el Estado, en los términos que determinen las leyes y reglamentos que expida la Comisión Nacional de Televisión y el Consejo Nacional Electoral".

Consideraciones de la corporación

Alcance del artículo 111 de la Constitución

El artículo 111 constitucional, se convierte necesariamente en el punto de partida de este análisis al disponer:

"Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de comunicación social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley".

Del anterior precepto se desprende en primer término que se hace alusión a los partidos o movimientos políticos con personería jurídica, esto es aquellos que fueron reconocidos como tal al acreditar el lleno de los requisitos establecidos por el artículo 3º de la Ley 130 de 1994. Por otra parte, el precepto constitucional otorga a tales organizaciones la prerrogativa, a manera de derecho, de acceder a los medios de comunicación social del Estado en todo tiempo.

El artículo 111 de la Constitución, conlleva, por vía de interpretación un alcance superior, de tal suerte que de éste se desprende otros principios y postulados del derecho constitucional colombiano; como también lleva implícito otros derechos y garantías constitucionales.

En primer término, la garantía al acceso de los medios de comunicación por parte de los partidos y movimientos políticos, es también una garantía al pluralismo político, eje fundamental del Estado social de derecho.

El pluralismo político consiste en una serie de reglas de juego que imponen el respeto de la decisión mayoritaria tomada por el pueblo y la vigencia de las libertades públicas que lo hacen posible. Este principio llega hasta nosotros cuando entre los derechos políticos conferidos a todo ciudadano se le otorga el de "constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas" (C. N.. art. 40-3), derecho que se reafirma al expresar más adelante que se "garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse", así como se le garantiza "a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos" (C. N., art. 107).

Además el pluralismo político se refuerza al otorgarse a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica iguales derechos para inscribir candidatos a elecciones populares (art. 108) y a la financiación estatal para su funcionamiento y a las campañas electorales que se adelanten (art. 109); así mismo el otorgamiento de especiales derechos a los partidos y movimientos de oposición (C. N., art. 112). (1)

(1) Pérez Escobar Jacobo. Derecho Constitucional Colombiano. Quinta Edición. Temis. Págs. 2-19, 220.

En ese sentido, también se debe tener en cuenta que el derecho de acceso a los medios de comunicación implica la garantía a la igualdad de oportunidades para los actores políticos; toda vez que de esta manera se contribuye a que todos los partidos o movimientos políticos tengan la posibilidad de difundir sus ideas y programas con la misma capacidad de penetración y sin que medie para ello, por parte de las autoridades, una protección o trato diferente y discriminatorio por razones de origen nacional o familiar, raza, sexo, opinión política o filosófica. (C. N., art. 13).

Finalmente, el precepto constitucional en estudio, nos remite a la garantía de la libertad de expresión y al derecho de difundir libremente las ideas y programas. (C. N., arts. 20 y 40-3 ).

"La expresión, y más concretamente la expresión libre, es la facultad natural del ser humano de exteriorizar sus conceptos, sus opiniones, sus juicios relacionados con su interpretación de los acontecimientos que conforman el diario vivir, de acuerdo con sus creencias, su modo de ser y su misma interioridad" (2) .

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-317 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

"Esta posibilidad de transmisión del pensamiento y del conocimiento, a disposición de todos, es el instrumento jurídico que utiliza el Estado demo-liberal para alcanzar una auténtica participación política en términos de sociabilidad, entendida esta última como el conjunto de acuerdos que expresan la voluntad común de los pueblos de convertirse en sociedades para construir la civilización. De suerte que la libertad de expresión así entendida, resulta un medio indispensable no sólo para la protección de los demás derechos, sino también, para que adquiera cada uno de ellos la fisonomía deseada. Lo que viene a darle a la libertad de expresión el doble carácter de elemento generador de las distintas formas de realidad y de instrumento de valoración, análisis y crítica de la misma realidad social". (3)

(3) Corte Constitucional, Sala de Revisión Nº 5, Sentencia T-048 de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.

En efecto, en uso de sus derechos políticos, todo ciudadano tiene la posibilidad de difundir libremente sus ideas y programas; y si este mismo ciudadano tiene el derecho de fundar partidos y movimientos políticos, como de hecho ocurre, los que a su vez pueden usar los medios de comunicación, deberá concluirse necesariamente que dicha garantía sólo se limita por otras garantías como el pluralismo político y la igualdad de oportunidades para los participantes en contienda electoral.

Si no existe otra limitación de orden legal o constitucional, que las ya anotadas, el intérprete del derecho electoral deberá entender que todo partido o movimiento político con personería jurídica vigente podrá hacer uso de los medios de comunicación en cualquier tiempo siempre y cuando se observen las reglas y principios que permitan la realización de un debate político justo.

En ese sentido se pronunció la honorable Corte Constitucional: "La intención del legislador en el acatamiento a la voluntad del constituyente, ha sido la de establecer ciertas condiciones mínimas para el desarrollo de un debate político justo, en el título VI (L. 130/94) se consagran normas que también protegen las condiciones de igualdad de los participantes y permiten la realización de un debate pluralista y democrático". (3)(sic)

(3)(sic) Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En pro de ese debate político justo, es como el legislador por mandato del artículo 152-c de la Constitución, desarrolla un conjunto de pautas mínimas sobre publicidad, propaganda y encuestas políticas, a través de la Ley Estatutaria 130 de 1994. De tal suerte, que decide regular directamente la utilización de los canales públicos de televisión por parte de los movimientos y partidos políticos, con el propósito que estos realicen divulgación política de manera gratuita (4) ; pues siendo gratuita y sometida a los tejemanejes de la burocracia y el tráfico de influencias, la televisión estatal podría ser instrumento para desequilibrar el "juego" democrático en perjuicio de una u otra organización política.

(4) Artículo 25, Ley 130 de 1994.

Corrobora lo anterior, la facultad que la Constitución confiere al Consejo Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las normas sobre publicidad y encuestas de opinión y reglamentar la participación de los partidos y movimientos en los medios de comunicación social del Estado (C.N., arts. 265-5 y 9º), facultad que además debe leerse a la luz del artículo 22 de la Ley 130 de 1994, concordado con el artículo 131 de la Ley 182 de 1995.

"ART. 22.—Utilización de los medios de comunicación. Los partidos, movimientos y candidatos a cargos de elección popular podrán hacer divulgación política y propaganda electoral por los medios de comunicación, en los términos de la presente ley" (5) .

(5) Ley 130 de 1994.

"ART. 31.—Espacios para partidos o movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y reconocimiento de la autoridad electoral, tendrán acceso a la utilización de los servicios de televisión operados por el Estado, en los términos que determinen las leyes y reglamentos que expida la Comisión Nacional de Televisión y el Consejo Nacional Electoral" (6) .

(6) Ley 182 de 1995.

Es así como, la Constitución Nacional en su artículo 111 y la Ley 130 de 1994 en su artículo 22, otorgan el derecho y la garantía a los partidos y movimientos políticos de acceder a los medios de comunicación social en todo momento; correspondiéndole a la ley regular directamente el acceso a los medios de comunicación de manera gratuita; puesto que su no regulación podría poner en peligro los fines del proceso electoral y vulnerar en un momento dado el principio democrático; y otorgándole al Consejo Nacional Electoral la facultad de regular lo pertinente al acceso a los medios de comunicación televisivos de manera contratada.

En ese sentido se manifestó la Corte Constitucional cuando por medio de Sentencia C-089 de 1994, revisó la constitucionalidad del proyecto de Ley 11-Cámara de 1992, que más tarde sería la Ley 130:

"Es evidente que la intervención de la ley debe ser apenas la necesaria para promover y garantizar un proceso político equilibrado, leal y pluralista entre las fuerzas que en él participan y que, por otra parte, evite equívocos y confusiones que interfieran en la formación de una opinión pública consciente y debidamente informada sobre los programas, ideas, medios y fines de los actores políticos. En otras palabras, la intervención se justifica y tiene validez en tanto persiga razonablemente estos objetivos y, en caso contrario, la pierde, pues, no puede ella desconocer que la publicidad es un medio legítimo para difundir el pensamiento político y expresar libremente las ideas".

De la divulgación política contratada

La Ley 130 de 1994, distingue las nociones de divulgación política y propaganda electoral.

Se entiende por divulgación política "la que con carácter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación así definida podrá realizarse en cualquier tiempo" (7) .

(7) Artículo 23, Ley 130 de 1994.

"Entiéndase por propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con el fin de obtener apoyo electoral.

Esta clase de propaganda electoral únicamente podrá realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones". (8) .

(8) Artículo 24, Ley 130 de 1994.

Con esta distinción, la ley intenta circunscribir el debate a los asuntos ideológicos, programáticos e informativos de los partidos políticos frente a sus electores; a la vez que se pretende reducir la carga electoral connatural a la actividad política, cuando ésta se efectúa por fuera del período de campañas, a través de los medios de comunicación social.

Esta resolución pretende reglamentar la contratación de espacios televisivos con el propósito que los partidos o movimientos políticos con personería jurídica reconocida realicen y lleven a cabo divulgación política; por tanto no es posible aplicar las reglas que acá se erigen a la propaganda electoral contratada.

Se ha definido legalmente a los partidos como "instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y mantenimiento de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.

Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones". (9) .

(9) Artículo 2º, Ley 130 de 1994.

Tanto a los partidos como a los movimientos políticos les asiste la vocación permanente de poder y en su intento por alcanzarlo se constituye como fin primordial el "conquistar" a un grupo de adeptos y militantes, bien para que profesen sus ideologías o para que apoyen a sus candidatos.

Es en la búsqueda perpetúa por lograr que los integrantes de una colectividad política se identifiquen con sus principios y fines, que las organizaciones políticas realizan actividades de divulgación, utilizando de tal suerte a los medios masivos de comunicación.

Debido a la cada vez más difícil situación de violencia generalizada a la que se encuentra sometido el país, así como a lo inhóspito de la geografía nacional, los partidos y movimientos contemporáneos se encuentran ligados en mayor medida a la utilización de los medios de comunicación para la difusión de sus mensajes y programas.

A medida que los partidos y movimientos políticos emprenden la carrera en la consecución de adeptos y correligionarios, van adoptando día a día la forma de "empresas" que sin dejar de lado sus fines y propósitos políticos se van adaptando a las formas modernas de penetración en el "mercado" electoral; es así como va en alza el número de asesores de imagen de las colectividades a la par que de variada y diversa índole resultan las estrategias del ahora denominado "marketing" político.

Considera esta corporación, que un partido o movimiento político goza de la garantía a la libertad de empresa y que por consiguiente tiene el derecho de ejercer y desarrollar una actividad que si bien no tiene fines económicos sí puede equiparse a la de una empresa económica, por cuanto que ambas persiguen como finalidad posicionarse dentro de un grupo de consumidores o para el caso dentro de una comunidad determinada.

En nuestro país, la libertad de empresa se supedita al modelo económico u organización institucional de la economía de mercado, en la cual el empresario o productor busca mediante la propaganda anunciar el artículo o servicio informando al público ciertos datos relacionados con la clase de producto, la calidad del mismo, sus ventajas o beneficios, usos, utilidad, etc., y de esta manera influir en la conciencia de las personas a quienes se dirige, para que adquieran el artículo o utilicen el servicio ofrecido. La publicidad permite que la persona se forme una opinión, y será ella quien, autónoma e independientemente, decida si compra el artículo o utiliza el servicio ofrecido.

La libertad de empresa al tenor del Estatuto Supremo no es absoluta, puesto que su alcance está restringido por el "interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación". Además, no puede olvidarse que la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que cumplir, la que implica ciertas obligaciones, y que la libre competencia económica "supone responsabilidades". (10) .

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-524 de 1995.

Aceptando entonces que la garantía constitucional a la libertad de empresa se predica también de los partidos y movimientos políticos, debemos aceptar que dicho ejercicio conlleva limitaciones, responsabilidades y obligaciones. Es así que, en desarrollo de la libertad de empresa las organizaciones políticas aludidas podrán contratar espacios de televisión destinados a difundir y promover sus principios, programas y realizaciones, como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional; sin que ello implique la búsqueda de apoyo electoral.

Por tanto, los partidos y movimientos políticos que deseen contratar espacios de televisión para efectos de llevar a cabo divulgación política, lo podrán hacer en cualquier tiempo, previo el lleno de los requisitos establecidos por la Constitución, la ley y esta resolución; siempre y cuando tuviesen personería jurídica vigente y se observaren condiciones de pluralidad política, equidad e igualdad frente a los demás actores políticos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Nacional Electoral,

RESUELVE:

ART. 1º—Las disposiciones aquí consignadas tienen por objeto reglamentar los procesos de contratación de espacios televisivos en la forma de comerciales de televisión, con el propósito que los partidos y movimientos políticos reconocidos lleven a cabo divulgación política.

ART. 2º—Los principios que deberán regir la contratación de espacios televisivos con fines de divulgación política, serán equidad, lealtad, igualdad de condiciones y trato, transparencia y pluralismo político.

ART. 3º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente podrán contratar con los concesionarios de los espacios de televisión, comerciales destinados a la divulgación institucional y a la difusión y promoción de sus principios, programas y realizaciones; así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional.

PAR.—Mediante este tipo de publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación así definida podrá realizarse en cualquier tiempo.

ART. 4º—Los canales nacionales, regionales y locales de televisión reconocidos legalmente deberán llevar a cabo el proceso de contratación a que se refiere el artículo anterior garantizando el pluralismo, la imparcialidad, la igualdad, la proporcionalidad y la equidad contractual.

ART. 5º—El Consejo Nacional Electoral, previa consulta a la Comisión Nacional de Televisión; señalará anualmente el número de comerciales televisivos contratados con fines de divulgación política a que pueden tener derecho mensualmente los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en cada uno de los canales de televisión nacionales, regionales y locales reconocidos legalmente.

ART. 6º—El partido o movimiento político que no haga uso del número total de comerciales a que tiene derecho mensualmente, perderá el derecho respecto de los que le hicieren falta; por tanto no será válida la acumulación de comerciales en el mes o meses siguientes.

ART. 7º—El Consejo Nacional Electoral podrá evaluar periódicamente el contenido de los mensajes institucionales divulgados por las agrupaciones políticas reconocidas ante autoridad electoral.

ART. 8º—El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre el contenido de los comerciales institucionales que realicen los partidos y movimientos para difundir y promover sus principios, programas y realizaciones así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional, para que se garantice el respeto a las instituciones y a la honra de las personas.

ART. 9º—El Consejo Nacional Electoral podrá investigar y sancionar a quienes infrinjan las normas sobre propaganda electoral, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994.

ART. 10.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 20 de febrero de 2002.

__________________________