RESOLUCIÓN 495 DE 2001

 

RESOLUCIÓN 495 DE 2001 

(Marzo 28)

Medida de limitación de importaciones por parte del gobierno de Colombia al alcohol extraneutro de la subpartida Nandina 2207.10.00, originario de otros países miembros, al amparo del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena.

La Secretaría General de la Comunidad Andina,

VISTOS: El artículo 109 del Acuerdo de Cartagena y la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, y;

CONSIDERANDO:

Que, con fecha 19 de mayo de 2000, el gobierno de Ecuador, mediante comunicación 218 DININ/NCI del Ministerio de Comercio Exterior, industrialización y pesca, informó a la secretaría general de la publicación en el diario “La República” de Colombia, de un aviso de solicitud de salvaguardia con relación a la aplicación de una medida correspondiente a las importaciones de alcohol extraneutro, clasificado en la subpartida arancelaria 2207.10.00. Solicitó el gobierno de Ecuador adelantar las consultas necesarias respecto de la actuación del gobierno de Colombia en este sentido;

Que, mediante comunicación SG-F/4.11/1148/2000 del 23 de mayo de 2000, la secretaría general solicitó al Ministerio de Comercio Exterior de Colombia que informara si el gobierno había adoptado o estaría adoptando la medida referida en la comunicación del gobierno de Ecuador;

Que, el 9 de junio del mismo año, el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia informó que, efectivamente, la empresa De Sargo Ltda presentó una solicitud para la aplicación de una medida de salvaguardia a las importaciones de alcohol extraneutro, clasificado en la subpartida arancelaria 2207.10.00, originario de los países miembros de la Comunidad Andina, especialmente de Ecuador. Aclara la nota en cuestión que “dicha medida ha sido solicitada dentro del marco jurídico del artículo 109 de la Decisión 406 y la investigación se encuentra en la etapa de presentación de informe de evaluación al comité de asuntos aduaneros, arancelarios y de comercio exterior, a efectos de formular la recomendación respectiva al Gobierno Nacional para la adopción de la medida”. Añade que “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 ibídem una vez exista un pronunciamiento definitivo, se comunicará a la secretaría general y se remitirá el informe respectivo”;

Que, el 12 de junio de 2000, mediante comunicación SG-F/4.2.3/01354/2000, la secretaría general retransmite la nota del gobierno de Colombia al gobierno de Ecuador, dando respuesta a su solicitud;

Que, el 12 de enero de 2001, el gobierno de Ecuador, mediante comunicación 006 DININ/NCI del Ministerio de Comercio Exterior, industrialización y pesca, informó a la secretaría general que el gobierno de la República de Colombia, mediante Decreto 2378 del 20 de noviembre de 2000, publicado en el Diario Oficial el 24 del mismo mes y año, impuso una medida de salvaguardia provisional a las importaciones de alcohol extraneutro, clasificado en la subpartida Nandina 2207.10.00 y originario de los países de la Comunidad Andina;

Que, mediante comunicación del 23 de enero de 2001, recibida en la secretaría general el día 24 del mismo mes y año, el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia remitió a la secretaría general el informe sobre la aplicación de la medida de salvaguardia a las importaciones de alcohol extraneutro y expone los motivos que fundamentaron la aplicación de la medida. Adjuntó copia del Decreto 2378 ya conocido por la secretaría general;

Que, el 7 de febrero de 2001, la secretaría general, mediante fax circular SG/X/4.2.3/00118/2001, remite copia de la nota del gobierno de Colombia a los demás países miembros y solicita a los mismos sus observaciones y comentarios;

Que, la comunicación del gobierno de Colombia, mediante la cual remite el informe con los motivos que fundamentarían la aplicación de la medida, establece que la misma se solicita al amparo de lo establecido por el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena y que es una medida provisional hasta tanto se pronuncie la secretaría general, aplicable a los países miembros de la Comunidad Andina. Los principales elementos que fundamentarían la aplicación de la medida se resumen a continuación (Nota: los elementos anotados son extractos no literales del informe y no constituyen afirmaciones de la secretaría general):

• La solicitud para aplicación de la medida fue realizada por la empresa De Sargo Ltda, debido a que, según dicha empresa, las importaciones de alcohol extraneutro procedentes de Ecuador se incrementaron durante el año 1999, mientras que sus precios decrecieron con la consecuente pérdida de mercado para la industria colombiana.

• La investigación realizada por el gobierno de Colombia concluye que el aumento significativo de las importaciones de la Comunidad Andina y las condiciones de precios de las mismas causaron una disminución en el precio interno y aumento en los inventarios del producto de la empresa solicitante.

• Las importaciones del producto, originarias de la Comunidad Andina, pasaron de 8 millones de litros en 1997 a cerca de 12 millones de litros en 1999, sobre un gran total de casi 14 millones de litros. La mayor parte proveniente de Ecuador (el 99,1% del total de la CAN en 1997, 89,1% en 1998 y el 74,2% en 1999), aunque Venezuela ha venido ganando participación en el mercado.

• Dichas importaciones han desplazado la producción y el consumo del producto nacional de la siguiente manera: La relación importaciones sobre producción ha aumentado desde 21,5% en 1997 hasta 37,4% en 1999. Por su parte, las importaciones sobre el consumo pasaron de 18,6% en 1997 a 27,4% en 1999.

• El precio promedio de las importaciones de alcohol extraneutro originarias de la subregión pasó de US$ 0,54 por litro en 1997 a US$ 0,47 por litro en 1999, por debajo del precio de las importaciones originarias de otros países (0,69 en 1997 a 0,60 en 1999). De estos precios se estableció que los más bajos corresponden a las importaciones originarias de Ecuador.

• Ante la imposibilidad de competir con estos precios, la industria colombiana perdió la licitación realizada por la Fábrica de Licores de Antioquia, adjudicada a las empresas ecuatorianas Producargo S.A. y Soderal S.A.

• La industria nacional colombiana presenta un crecimiento del inventario que pasó de 57.400 litros en 1998 a 694.000 litros en 1999 y una caída en el precio real de $ 1.321/litro a $ 1.107/litro en el mismo período.

• El perjuicio sobre las ventas de producción nacional es verificado en el hecho que la melaza utilizada como insumo en la producción de alcohol está siendo sustituida por alcohol crudo importado y destinada a la producción de panela que ha aumentado considerablemente desde 1997.

• Estos hechos condujeron a la aprobación de una medida de salvaguardia consistente en la aplicación de un contingente de 10.868.714 litros, correspondiente al promedio de importaciones de los últimos tres años. Una vez cumplida esta cuota el resto de las importaciones debe someterse al tratamiento vigente para terceros países.

• Con la imposición de la medida se pretende minimizar el efecto de unas importaciones realizadas en “condiciones tales” que están ocasionando serias perturbaciones a la industria nacional;

Que, el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena establece que:

“Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un país miembro, éste podrá aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la secretaría general ”.

“El país miembro que aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá comunicarlas a la secretaría general y presentar un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación. La secretaría general, dentro de un plazo de sesenta días siguientes a la fecha de recepción del mencionado informe, verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y emitirá su pronunciamiento, ya sea para suspender, modificar o autorizar dichas medidas, las que solamente podrán aplicarse a los productos del país miembro donde se hubiere originado la perturbación. Las medidas correctivas que se apliquen deberán garantizar el acceso de un volumen de comercio no inferior al promedio de los tres últimos años”;

Que, con respecto al concepto de perturbación, los expertos gubernamentales sobre salvaguardia, en reunión celebrada en junio de 1996 en la ciudad de Lima convinieron que el término perturbación debe circunscribirse al sentido técnico en el ámbito comercial de la siguiente manera: “La alteración de producción de productos específicos, originada por importaciones de dichos productos, reflejada en pérdidas de mercado interno por parte de los productores nacionales, y/o efectos en los precios de venta y/o efectos en el empleo y/o efectos en el incremento de los inventarios de esos productos“;

Que, el Tribunal de Justicia Andino, en el marco del Proceso 4-AN-97 establece que “La perturbación tiene que ser la consecuencia y resultado directo, inmediato y exclusivo, derivada de las importaciones de un determinado producto a un país miembro que tenga que aplicar las medidas correctivas, las cuales están sujetas al posterior procedimiento de la secretaría general a causa de la ocurrencia de esas perturbaciones”;

Que, el informe remitido por el gobierno de Colombia no ofrece detalles con relación al procedimiento para la asignación y distribución del contingente establecido por el Decreto 2378;

Que, para los efectos del análisis del caso, la secretaría general se ha basado en tres fuentes de información: El informe remitido por el gobierno de Colombia, las estadísticas de comercio que remiten los países miembros y la versión pública del informe técnico elaborado por la subdirección de prácticas comerciales del Incomex (en adelante el informe del Incomex) sobre el mismo caso y que diera origen a la imposición de la medida por parte del gobierno de Colombia;

Que, en este sentido, es importante destacar que la información de comercio que tiene la secretaría general es limitada en cuanto al análisis que aquí se requiere, ya que el alcohol extraneutro se clasifica en la subpartida 2207.10.00, “alcohol etílico sin desnaturalizar con grado alcohólico volumétrico superior o igual al 80% del volumen”. Esto implica que además del alcohol extraneutro, se contabilizan por la misma subpartida otros tipos de alcoholes de características similares, con lo cual las estadísticas de la secretaría general no reflejan con exactitud los flujos de comercio del producto en cuestión. Por esta razón se ha optado por realizar el análisis sobre las estadísticas colombianas, las cuales fueron estimadas sobre la base de las declaraciones de aduana, según consta en el anexo metodológico del informe del Incomex;

Que, para determinar la pertinencia de la medida se debe constatar la ocurrencia de las importaciones en los términos establecidos por el artículo 109; verificar la existencia de perturbación en los términos establecidos por los expertos gubernamentales sobre salvaguardia y establecer que efectivamente hay una relación causal directa entre los dos elementos anteriores;

Sobre la ocurrencia de las importaciones en los términos establecidos por el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena.

Que, con respecto al primer elemento, de la información ofrecida por Colombia se puede establecer que los volúmenes de importaciones del producto, originarias de la Comunidad Andina, presentan un fuerte incremento en 1998 y una caída en términos absolutos en 1999, incluso perdiendo participación con respecto a las provenientes de terceros países. Adicionalmente, las estadísticas por países indican que, del total de importaciones del producto, Ecuador es el principal proveedor de alcohol extraneutro en el mercado colombiano, con un promedio anual en el período de análisis de alrededor de 10,8 millones de litros. Le sigue Venezuela, país que ha venido ganando participación, pasando de un 0,8% del total en 1997 a 22,2% en 1999. En total, los dos países participan con un 88% en promedio del total de importaciones, pero en 1999, las importaciones provenientes de Ecuador caen en un 18% y son desplazadas por importaciones de Venezuela y de terceros países;

Que, por su parte, los precios de las importaciones provenientes de Ecuador son los más bajos, con excepción de 1998. En 1999, dichos precios son 8% inferiores respecto del promedio de terceros (no 28% como se afirma en el informe del gobierno de Colombia). Adicionalmente, el precio de las importaciones de Venezuela mantiene una tendencia muy cercana al precio de las importaciones de terceros países, lo que demostraría, según el gobierno de Colombia, que las importaciones ecuatorianas serían las responsables del comportamiento hacia la baja de los precios internos;

Que, por lo tanto, en opinión de la secretaría general hay evidencia de la ocurrencia de las importaciones en los términos establecidos por el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena;

Sobre la existencia de perturbación.

Que, en relación con la evidencia de perturbación, en los términos señalados por el artículo 109 y recomendados por los expertos gubernamentales sobre salvaguardia, el informe del gobierno de Colombia resalta dos aspectos: a) el crecimiento en el nivel de inventarios registrado en 1999 y b) la caída en el precio real del producto doméstico. Aunque la información ofrecida por el gobierno de Colombia sobre estos dos aspectos es limitada y no permite establecer comportamientos de tendencia, la información sobre inventarios señala que se registró un importante crecimiento de los mismos al pasar de los 57.400 litros en 1998 a 694.000 litros en 1999, mientras que la información sobre precios ilustra una reducción en el precio real promedio de $ 1.321,1/litro en 1998 a $ 1.107,3/litro en 1999, equivalentes en dólares (por tasa de cambio promedio del año) a US$ 0,92/litro en 1998 y US$ 0,63/litro en 1999;

Que, respecto de los inventarios, el incremento equivale a 12 veces el valor registrado en 1998, pero con respecto a la producción total, estimada sobre la información de Colombia y descontando un estimado de autoconsumo, los volúmenes equivalen a un porcentaje de 0,19% en 1998 y 2,3% en 1999;

Que, en lo concerniente a los precios domésticos, éstos caen un 33% entre 1998 y 1999, para ubicarse en US$ 0,69/litro, nivel que en todo caso sigue siendo superior a los niveles de precios de las importaciones desde cualquier origen y del precio internacional analizado por el Incomex. Como punto de referencia, el informe del Incomex constató que salvo los niveles anómalos de precios registrados para las importaciones de terceros entre el segundo semestre de 1997 y primero de 1998, los precios CIF de importación siempre se han mantenido por debajo de los US$ 0,60/litro;

Que, sobre el análisis de perturbación, el informe del Incomex es bastante detallado y destaca que en la investigación realizada sólo se presentaron indicios de perturbación por el incremento en los inventarios y la caída de los precios reales implícitos. El informe es claro en afirmar que no presentaron ningún indicio de perturbación la participación del mercado interno y las importaciones de la CAN, el volumen de producción, el empleo, el volumen de ventas, la capacidad instalada, la productividad por trabajador, el empleo indirecto, el salario mensual por trabajador, las utilidades brutas y el margen de utilidad bruta;

Que, con respecto al análisis financiero de la línea de producción del alcohol extraneutro, el informe del Incomex destaca que “Los márgenes de utilidad bruta y operacional presentan comportamiento creciente con excepción del primer semestre de 1998 en donde caen 5,41% y 1,66% respectivamente. Sin embargo, al conjugar los datos semestrales se observa una tendencia anual creciente durante todo el período investigado” y, específicamente sobre la empresa solicitante De Sargo Ltda., dicho informe señala que los indicadores de actividad y rendimiento que tienen que ver con la línea de alcohol extraneutro (ventas, utilidad bruta y operacional) son positivos, mientras que los de la empresa, es decir los relacionados con pasivo patrimonio y activo, presentan deterioro, con lo cual concluye que no hay perturbación referida a la actividad productiva misma;

Que, en resumen, tal como se ha establecido en el análisis de la secretaría general, la sola variación de los inventarios y de los precios domésticos del producto en cuestión es insuficiente para determinar la existencia de perturbación, lo cual se confirma además cuando el Incomex no encuentra evidencia de perturbación directa sobre los indicadores de producción (volumen de producción, participación del mercado) ni sobre otros factores productivos (salarios, empleo, utilidades).

Sobre la relación causalidad importaciones - perturbación.

Que, si bien no hay evidencia de la existencia de perturbación en la producción colombiana de alcohol extraneutro, cabe analizar adicionalmente la relación causal que argumenta el gobierno de Colombia entre las importaciones provenientes de la Comunidad Andina, especialmente de Ecuador, y las variaciones en inventarios y precios del producto en cuestión;

Que, en este sentido y tal como se ha señalado arriba, con relación a la posible causalidad entre el aumento de las importaciones o la caída en el precio de las mismas y la perturbación, el gobierno de Colombia afirma que los precios de las importaciones de la Comunidad Andina, en especial de las provenientes de Ecuador, han afectado la operación de la industria nacional en los términos ya descritos. Adicionalmente, menciona el gobierno colombiano que las ventas domésticas de melaza (de azúcar) se han visto afectadas por cuanto el bajo precio del alcohol importado ha desplazado a dichas mieles como materia prima en el proceso de producción del alcohol;

Que, según el análisis de la secretaría general, resulta contradictorio calificar a las importaciones de Ecuador como las responsables de la perturbación en las variables señaladas por cuanto se ha establecido, con base en las estadísticas ofrecidas por Colombia, que en el último año analizado (1999) las importaciones de alcohol extraneutro originarias de Ecuador caen a un nivel similar al registrado en 1997, perdiendo participación como proveedor respecto de los demás países, por lo tanto no se demuestra que éstas generaran la presión sobre el precio interno en el mercado colombiano;

Que, adicionalmente para el análisis de causalidad, cabe destacar como un elemento relevante el referido al incremento exógeno en la demanda doméstica debido a la licitación de compra de un cuantioso volumen de alcohol extraneutro por parte de la Fábrica de Licores de Antioquia. Esta licitación, ordenada mediante resolución el 15 de enero de 1999, fue otorgada a empresas ecuatorianas por sus condiciones más favorables como proveedor y en ella participó la empresa solicitante de la medida. La misma estableció un valor en pesos que regirá para toda la vigencia del contrato (con una tasa de cambio fija), lo que hace que el precio en dólares dependa de las tasas de cambio de mercado en Colombia. Es por esta razón que los precios de las importaciones desde Ecuador muestran un precio especialmente bajo en dólares durante 1999;

Que, por lo tanto, en vista de la forma de ejecución contractual de la licitación realizada por la Fábrica de Licores de Antioquia, que mantiene invariable los precios pactados en pesos, el precio en dólares de las importaciones en el mismo año (1999) está artificialmente afectado por la variabilidad de la tasa de cambio de Colombia y no por los precios originarios de Ecuador, pues éstos muestran una gran estabilidad incluso desde 1996, según los datos analizados por el Incomex. Esta circunstancia permite establecer que las condiciones de precio de las importaciones desde Ecuador y el volumen de las mismas en 1999 están exógenamente determinadas por las condiciones del contrato mencionado y no son representativos de la actividad comercial normal;

Conclusión

Que, en vista de las consideraciones anteriores, la secretaría general encuentra que, aun cuando se evidencia de la ocurrencia de las importaciones en los términos del artículo 109, especialmente lo relacionado con el precio de las importaciones de la Comunidad Andina, no ha quedado suficientemente demostrado que el comportamiento de los precios domésticos y el comportamiento de los inventarios sea reflejo de la existencia de una perturbación en la producción. Adicionalmente, existen elementos contradictorios en la relación causal alegada por el gobierno de Colombia entre las importaciones imputadas y las condiciones en que se realizaron, vis a vis el comportamiento de las variables que supuestamente reflejan la perturbación;

Que, en conclusión, la ausencia de evidencia de la perturbación en la producción doméstica en Colombia de alcohol extraneutro y, especialmente, de la causalidad directa y exclusiva de las importaciones originarias de la Comunidad Andina sobre dicha perturbación en los términos señalados por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, desvirtúan la validez de la aplicación de la medida;

RESUELVE:

ART. 1º—Denegar la solicitud del gobierno de Colombia para la aplicación de medidas correctivas a las importaciones de alcohol extraneutro, clasificado en la subpartida Nandina 2207.10.00, provenientes de los países miembros, al amparo del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena.

ART. 2º—Suspender inmediatamente la aplicación de las medidas correctivas a las importaciones provenientes de los países miembros de la Comunidad Andina, al amparo del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, aplicada por el gobierno de Colombia.

ART. 3º—En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 17 de la Decisión 425, comuníquese a los países miembros la presente resolución.

Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los veintiséis días del mes de marzo del año dos mil uno.

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