Departamento Nacional de Planeación

 

Departamento Nacional de Planeación

RESOLUCIÓN 526 DE 2012 

(Marzo 29)

“Por la cual se establecen los lineamientos técnicos para las estrategias de superación de la pobreza que formulen las entidades territoriales en sus planes de desarrollo”.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 9º de la Ley 1450 de 2011,

CONSIDERANDO:

Que se evidenció la ausencia de integración entre los instrumentos de planeación y gestión territorial integral con la estrategia para la superación de la pobreza extrema y el manejo de la línea base familiar de la red unidos, según lo señalado en “Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 prosperidad para todos”, artículo 2º de la Ley 1450 de 2011;

Que en las bases del plan nacional de desarrollo se dispuso que las entidades territoriales deberán formular sus planes para la superación de la pobreza extrema acordes con la estrategia de superación de pobreza definida en el plan nacional de desarrollo:

Que el artículo 9º de la Ley 1450 de 2011 estableció que el Gobierno Nacional coordinará que las estrategias en superación de pobreza extrema que formulen las entidades territoriales contengan metas, programas, proyectos y recursos, los cuales deben estar articulados en sus planes de desarrollo y en sus presupuestos anuales y que el Departamento Nacional de Planeación diseñará y orientará los lineamientos técnicos mínimos que deberían contener los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades territoriales en materia de estrategias de superación de la pobreza extrema;

Que en consideración a lo expuesto,

RESUELVE:

ART. 1º—Lineamientos técnicos para tos planes de desarrollo. Las estrategias para la superación de la pobreza extrema que las entidades territoriales decidan incluir dentro de sus planes de desarrollo deberán contener al menos:

a) La línea de base de la situación de las familias y personas en pobreza extrema con base en la información del sistema de información de unidos, Siunidos.

b) El diagnóstico de los factores que dificultan el cumplimiento de los logros.

c) Las metas a alcanzar durante el periodo de gobierno.

d) Las acciones generales a ejecutar en cada una de las dimensiones y logros.

e) La estimación de los recursos que se destinarán.

PAR.—La “Guía para la elaboración de los planes locales de lucha contra la pobreza extrema”, que hace parte de la presente resolución, fija los lineamientos técnicos que las entidades territoriales deberían tener en cuenta para la elaboración de las estrategias y planes territoriales para la superación de la pobreza extrema.

ART. 2º—Lineamientos técnicos para tos presupuestos anuales. Las estrategias para la superación de la pobreza extrema que las entidades territoriales decidan incluir dentro de sus presupuestos anuales, deberán contener mínimamente:

a) Las metas anuales a alcanzar,

b) Las acciones a ejecutar durante la vigencia fiscal.

c) La estimación de los recursos anuales.

ART. 3º—Vigencias. La presente resolución rige a partir de la fecha su publicación en el Diario Oficial.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 29 de marzo de 2012

Mauricio Santa María Salamanca.

Grupo de proyectos especiales

Programa de asistencia técnica territorial de la Red Unidos

Guía para la elaboración de los planes locales de lucha contra la pobreza extrema y su inclusión en los próximos planes de desarrollo

Versión 2

Bogotá, D. C., septiembre de 2011

Departamento Nacional de Planeación 

Hernando José Gómez Restrepo

Agencia Presidencia para la Prosperidad Social

Samuel Roger Azout Papu

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social 

Diego Andrés Molano Aponte

Coordinador Unidad Estratégica para la Superación de Pobreza, Acción Social

Germán Alberto Quiroga González

Coordinadora Nacional de la Red Unidos, Acción Social

Ana Catalina Suárez Peña

Coordinadora grupo de programas especiales, dirección general, Departamento Nacional de Planeación

Claudia Alejandra Gélvez Ramírez

Elaboración

Programa de asistencia técnica territorial para la Red Unidos - Departamento Nacional de Planeación

Coordinador

Ricardo Andrés Molina Suárez

Asesor de diseño y política

Alberto Maldonado Copello

Equipo de Trabajo

Jorge Andrés Ardila Melgarejo

Camila Hernández González

Marcela Inés Lopera Londoño

Jairo Panqueva Matiz

Ingrid Carolina Roa Devia

Waleska Indira Trujillo Arango

Agradecimiento especial al Banco Interamericano de Desarrollo por su apoyo financiero y técnico al Programa de Asistencia Técnica Territorial, PATT de Unidos.

Tabla de contenido

Introducción

1. Mediciones de la pobreza extrema

2. Políticas y estrategias para disminuir la pobreza extrema

2.1. Antecedentes

2.2. Las políticas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

2.3. Síntesis: la responsabilidad municipal y departamental

3. Planes territoriales para la superación de la pobreza extrema

3.1. Propósito y enfoque de los planes

3.2. Contenido del documento de estrategia

a) Diagnóstico de la situación de pobreza extrema

b) Capacidades básicas institucionales, CBI y el fortalecimiento institucional

c) Metas por logros familiares

d) Acciones y recursos financieros

e) Recursos totales de inversión

f) Responsabilidad y coordinación de la ejecución

g) Seguimiento

4. Responsabilidad de la elaboración del plan

5. Procedimiento para la elaboración del plan

5.1. Preparación

5.2. Decisión política

5.3. Diagnóstico

5.4. Acciones para el cumplimiento de los logros familiares

5.5. Acciones de fortalecimiento institucional y asistencia técnica

5.6. Formulación de metas

5.7. Elaboración de documento del plan

5.8. Presentación y aprobación en consejo de gobierno

5.9. Presentación a consideración del consejo de política social

5.10. Aprobación final en el consejo de gobierno

6. Incorporación del plan de reducción de pobreza extrema en el plan de desarrollo y al presupuesto

7. Coordinación de la ejecución y seguimiento

8. Transparencia y difusión

9. Control social

10. Asistencia técnica de la nación y el departamento

Referencias

Anexos

Anexo 1. Descripción de los logros familiares y de las capacidades institucionales de Unidos. Logros priorizados en el plan nacional de desarrollo.

Anexo 2. Fichas por logro familiar de soporte para la elaboración del plan para la superación de la pobreza extrema.

Anexo 3. Formato de decreto sobre formulación del plan para la superación de la pobreza extrema.

Introducción

El Estado colombiano ha establecido como una de sus prioridades la lucha contra la pobreza y en particular la erradicación de la pobreza extrema. Para lograrlo se han definido diversas políticas como la descentralización territorial, el cumplimiento de los objetivos del milenio, la prioridad en la solución de los problemas de la niñez y la adolescencia, la conformación de un sistema de protección y de promoción social, la focalización del gasto social, la atención a la población desplazada y la creación de la Red Unidos(1) como estrategia central en la lucha contra la pobreza extrema.

Las entidades territoriales tienen una gran responsabilidad en la lucha contra la pobreza en la medida en que la Constitución y la ley les han asignado competencias y recursos en sectores prioritarios como la educación, la salud, la alimentación escolar, el acueducto y el alcantarillado y funciones complementarias en materia de promoción del empleo y el ingreso, de la atención a la población vulnerable y de la nutrición. Estos sectores están relacionados con las 9 dimensiones y 45 logros básicos que ha establecido la Red Unidos(2). La lucha contra la pobreza extrema es una estrategia que involucra a los tres niveles de gobierno y al sector privado y organizaciones no gubernamentales.

De acuerdo con la Ley 715 de 2001, los departamentos, distritos y municipios deben focalizar el gasto social y garantizar que se dirige hacia la población más pobre y vulnerable, la cual se identifica mediante el sistema de identificación de beneficiarios (Sisbén). En el marco de la Red Unidos, el Departamento Nacional de Planeación seleccionó a la población en pobreza extrema en todos los municipios del país y con un proceso de acompañamiento familiar, coordinado por la Agencia Presidencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional(3) se midieron las condiciones y características de dicha población con relación a los logros básicos familiares. Este conjunto poblacional conformado en todo el país por 1.500.000 familias y más de 4 millones de personas constituye el objetivo central de la política estatal en reducción de pobreza extrema durante los próximos cuatros años.

Para alcanzar los objetivos de mejoramiento de las condiciones de vida de la población en extrema pobreza, las entidades nacionales deben focalizar su gasto hacia esta población, por lo cual se ha establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), Prosperidad para Todos, 2010-2014, metas concretas en los diferentes sectores relacionados con el cumplimiento de los logros familiares, donde se definieron los logros prioritarios considerando su mayor impacto en los indicadores agregados de pobreza(4). El PND establece como metas nacionales reducir la pobreza por ingreso de 45,5% a 38% entre 2010 y 2014, la pobreza extrema por ingreso de 16,4% a 9,5%, y la pobreza multidimensional de 34,6% a 22,4%; con relación a la población en pobreza extrema identificada en la Red Unidos, el PND fijó la meta de “promoción” de 350.000 familias, es decir que cumplan con las condiciones de salida definidas(5).

De igual forma, las entidades territoriales, en el marco de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2011 y otras leyes, deben formular estrategias para la superación de la pobreza extrema que deben estar incorporadas en sus planes de desarrollo y presupuestos. La Ley 1450 de 2001, plan nacional de desarrollo, ordena al Departamento Nacional de Planeación diseñar y orientar los lineamientos técnicos mínimos que en materia de superación de la pobreza extrema deben contener los planes y presupuestos de las entidades territoriales. En este contexto, este documento presenta las orientaciones técnicas para la elaboración de estrategias para la superación de la pobreza extrema y para su inclusión en los planes de desarrollo y presupuestos municipales.

1. Mediciones de la pobreza extrema.

De acuerdo con López y Núñez (2007:39) “La pobreza es un estado de privación del bienestar no solo material (consumo de alimentos, vivienda, educación, salud, entre otros) sino que se refiere también a otras esferas de la vida: inseguridad personal y de los bienes; vulnerabilidad a la salud, a los desastres y a las crisis económicas; exclusión social y política; y libertad de realización de capacidades. Dado ese carácter multidimensional, la pobreza puede ser medida de diferentes formas. Oscilan entre las subjetivas y las objetivas. Las objetivas pueden clasificarse en no monetarias y monetarias, y estas últimas en relativas o absolutas (Ramírez y Muñoz, 2004)”.

Medidas de pobreza
I. Medidas subjetivas
II. Medidas objetivas
1. Medidas monetarias
a. Medidas relativa
b. Medidas absolutas
2. Medidas no monetarias

 

Las medidas subjetivas sobre la pobreza se basan en las respuestas que los hogares dan a preguntas directas sobre su percepción de estado de pobreza. Por ejemplo, en las encuestas de calidad de vida se pregunta a las personas si se consideran pobres o cuál es la situación de su condición de vida, o si consideran que tienen ingresos suficientes para cubrir los gastos mínimos. Estas preguntas permiten informar sobre la percepción de las propias personas pero tienen la dificultad de que los conceptos de pobreza o de condiciones de vida pueden variar debido a múltiples factores que hace difícil la comparación.

Entre las medidas objetivas hay medidas monetarias y no monetarias. Con relación a las medidas no monetarias se encuentran entre otras: a) Las mediciones sobre nutrición y alimentación; b) El índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI); c) el sistema de identificación de beneficiarios (Sisbén); d) El indicador de condiciones de vida; e) El índice multidimensional de pobreza de Oxford. Todas estas mediciones se basan en características sociodemográficas de las personas y en acceso a bienes y servicios. En cada una de ellas se establecen parámetros para determinar qué población se considera pobre y cuál no.

Las medidas monetarias son aquellas que se basan en los ingresos monetarios recibidos por las personas y su capacidad para adquirir una canasta de bienes y servicios; se dividen en medidas monetarias relativas y medidas monetarias absolutas. Dentro de las medidas monetarias relativas se encuentran la mitad del ingreso promedio, medición que se utiliza principalmente en los países más desarrollados. Dentro de las medidas absolutas se encuentran la disponibilidad de 1 dólar (miseria) o 2 dólares (pobreza) por día, la cual se utiliza para comparaciones internacionales, o las líneas de indigencia o de pobreza con relación al valor de una canasta normativa de bienes.

Dentro de algunas de estas mediciones se establece una distinción entre pobreza y pobreza extrema (o indigencia); por ejemplo, en el caso del indicador de NBI, aquellos que tienen una de las cinco necesidades insatisfechas son pobres y aquellos que tienen dos o más se encuentran en situación de miseria; en el caso de la medición por ingresos, en Colombia se establecen dos líneas, la línea de indigencia, LI (aquellos que no alcanzan a adquirir una canasta básica que ofrezca los nutrientes requeridos) y la línea de pobreza, LP (aquellos que no alcanzan a adquirir una canasta que incluye no solamente alimentos).

Por lo anterior, cuando nos referimos a la pobreza o pobreza extrema del país, de un departamento o de un municipio, es importante precisar la definición operativa y el método utilizados para su medición, dado que los resultados pueden ser muy diferentes. Por ejemplo, la pobreza según ingresos se redujo de 53,7% en 2002 a 45,5% en 2009, al tiempo que la pobreza extrema pasó de 19,7% a 16,4%. Aunque hubo mejoramiento durante este período, todavía una proporción muy grande de la población se encuentra en pobreza y extrema pobreza. La pobreza según NBI es menor y continúa disminuyendo al pasar de 22,6% a 17,7%, y al utiliza un indicador más exigente y completo como el Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia, los niveles son más altos que los del NBI; en 2003 se ubicaba en 43% con una gran disminución a 29% en 2008.

Cuadro 1

Indicadores de pobreza y desigualdad en Colombia (2002-2009)

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Indicadores 200220032004200520082009
Pobreza (ingresos)(6)53,7%51,2%51,0%50,3%46,0%45,5%
Pobreza con subsidios(7)43%32,4%    
Pobreza extrema (ingresos) (1)19,7%17,0%17,0%15,7%17,8%16,4%
Gini (1)0,5940,5730,5790,5800,5890,578
Gini con subsidios (3)0,520,534    
NBI(8)22,6%22,4%21,9%19,9%17,7%17,7%
Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPM-Col)(9)43%29%    
Índice de Oportunidades Humanas para Colombia (IOH-Col)(10)5869    

Fuente: DNP- Dirección de Desarrollo Social. Subdirección de promoción social y calidad de vida.

A pesar de sus diferencias conceptuales y metodológicas, los distintos enfoques de medición de pobreza no monetarios comparten algunas dimensiones en común, por ejemplo, la situación educativa y de salud, el acceso a los servicios públicos, las características de vivienda, entre otros. Así, la intervención pública sobre estas variables debería conducir al mejoramiento de los diferentes indicadores. El mejoramiento de estos indicadores tiene a su vez impacto en varios de los ODM.6 7

Variables con mayor relevancia(11) en la pobreza no monetaria:
— Asistencia a la educación básica y media.
— Disponibilidad de acueducto y alcantarillado.
— Hacinamiento en la vivienda.
— Materiales adecuados en los pisos de la vivienda (no piso de tierra).
— Materiales adecuados en las paredes y techos de la vivienda.
— Asistencia de los menores de 5 años a programas integrales de cuidado, nutrición y educación inicial.
— Afiliación a la seguridad social en salud.
— Disponibilidad de servicio de energía.

 

Así mismo, no todos los métodos de medición de la pobreza están disponibles para todos los municipios del país, o están disponibles solamente en los censos pero para unos años específicos. Por ejemplo, la medición de pobreza por ingresos, solamente está disponible para el país en su conjunto, por departamentos y para algunas ciudades capitales, dado que se basa en encuestas de hogares realizadas por el DANE que no tienen representatividad por municipios; igualmente, los indicadores subjetivos que se basan en encuestas de calidad de vida no están disponibles para todos los municipios. De otra parte, los índices de NBI y de calidad de vida, se calculan principalmente con base en los censos y por tanto aunque útiles para mirar la evolución histórica no lo son tanto para la planeación y la gestión en un período de gobierno; el último dato disponible para todos los municipios con base en censo es de 2005.

Lo anterior implica que para efectos de la planeación local, la fuente más práctica sobre la población en pobreza extrema es la encuesta aplicada por la Red Unidos que se encuentra desarrollada dentro del sistema de información de la estrategia, Infounidos y que es aplicada de manera censal a la población objetivo; y permite conocer la situación de las familias con relación al cumplimiento o no de los logros básicos, y sobre los cuales debe orientarse la intervención pública (anexo 1). Los resultados para el país se presentan en la siguiente tabla y es posible producir una tabla igual para cada uno de los municipios y departamentos del país.

Cuadro 2. Estado de línea base familiar

DimensiónLogroNacional
Total de familias que aplican (A)Nº familias que no cumplen (B)% familias que no cumplen (B/A)
Identificación1. Documentos de identificación1.500.000365.97224,40%
2. Libreta militar917.804820.88789,40%
3. Información de Sisbén1.500.0001.403.77493,60%
Ingresos y trabajo4. Sustento de adultos mayores310.868214.64269,00%
5. Ocupación o sustento (mayores de 15 años)1.164.375339.39429,10%
6. Capacidades personales para la empleabilidad1.162.9351.136.13097,70%
7. Activos del hogar para desarrollar actividad productiva1.150.8991.124.09497,70%
Educación y capacitación8. Atención integral a niños438.396270.64161,70%
9. Vinculación de niños al sistema educativo929.591207.85022,40%
10. Alfabetización de adultos1.411.496354.42625,10%
11. Educación superior o formación para el trabajo539.570358.71766,50%
12.Trabajo infantil853.03048.0285,60%
Salud13. Afiliación en salud1.500.000383.53925,60%
14. Acceso a promoción en salud1.500.000475.34631,70%
15. Conocimiento de métodos de planificación1.499.327482.71032,20%
16. Vacunación de niños415.763218.40752,50%
17. Atención de mujeres gestantes40.62014.81436,50%
18. Detección temprana de alteraciones de crecimiento749.970254.38333,90%
19. Prevención de cáncer de cuello uterino y mama1.268.684954.79175,30%
20. Rehabilitación y ayudas técnicas de discapacitados378.693269.29071,10%
Nutrición21. Hábitos para la alimentación1.500.000938.52762,60%
22. Consumo de alimentos variados y de manera saludable1.499.9921.496.70399,80%
23. Lactancia materna exclusiva42.99620.79148,40%
Habitabilidad24. Agua potable1.500.000581.57138,80%
25. Manejo de basuras1.500.000427.60628,50%
26. Sistema de energía convencional o alternativa1.500.000197.74113,20%
27. Espacios diferenciados en la vivienda1.500.000628.99441,90%
28. Hacinamiento1.500.000908.09560,50%
29. Pisos de la vivienda1.500.000495.68233,00%
30. Implementos para dormir y alimentarse1.500.000686.57345,80%
31. Sistema de comunicaciones1.500.000721.29248,10%
32. Materiales adecuados de la vivienda1.500.0001.201.56880,10%
33. Iluminación, ventilación natural y privacidad1.500.0001.179.53278,60%
Dinámica familiar34. Seguimiento al Plan Familiar1.500.0001.500.000100,00%
35. Atención víctimas de violencia intrafamiliar y sexual1.500.0001.228.67781,90%
36. Participación comunitaria1.499.691926.76961,80%
37. Pautas de crianza humanizada516.837326.42163,20%
38. Normas de convivencia familiar y resolución de conflictos1.500.0001.076.38371,80%
39. Cuidado de la persona en situación de discapacidad391.364248.29163,40%
Bancarización y Ahorro40. Ahorro de la familia1.500.0001.431.98295,50%
41. Conocimiento de servicios financieros1.500.000113.6077,60%
42. Crédito (mecanismos formales o grupos de ahorro y crédito)221.981116.29252,40%
Acceso a la justicia43. Conocimiento de mecanismos de resolución de conflictos1.497.7221.175.65378,50%
44. Atención de operadores de justicia117.44741.35635,20%
45. Acompañamiento a familia en situación de desplazamiento329.63600,00%

Fuente: Datos estimados y proyectados a 1.500.000 familias con base en Infounidos, septiembre de 2010. Datos estimados para metas de los logros priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos: 2010- 2014. Capítulo IV: Igualdad de oportunidades y prosperidad social.

 

Esta información permite determinar dónde se encuentran los mayores problemas, tanto nacionales como territoriales; por ejemplo, las mayores deficiencias se encuentran en capacidades para el empleo y disponibilidad de activos para generar ingresos; en consumo de alimentos de manera variada y saludable; o en disponibilidad de la libreta militar. En educación falta vincular al 22% de los niños o afiliar a la seguridad social al 25% de las familias. Estos datos constituyen una guía para cualquier alcalde y gobernador sobre cómo orientar sus acciones con la ventaja adicional de que la Red Unidos dispone de los datos completos que permiten ubicar físicamente a las familias y cuenta con el apoyo de las cogestoras sociales.

2. Políticas y estrategias para disminuir la pobreza extrema.

2.1 Antecedentes.

Durante las últimas décadas el país ha puesto en marcha diversas iniciativas dirigidas a reducir la pobreza y pobreza extrema. En términos estructurales, la reforma más importante ha sido la descentralización territorial, que en Colombia se concibió, entre otros objetivos, como un instrumento para reducir la pobreza extrema y las desigualdades territoriales en la calidad de vida de la población. Para lograrlo, tanto la Constitución y la Ley 715 de 2001 (modificada por la L. 1176/2007), determinan que la gran mayoría de los recursos del sistema general de participaciones (SGP), se deben destinar a financiar los servicios de educación básica y media, de salud, de acueducto y alcantarillado y de alimentación escolar. Se espera que los municipios y departamentos logren cobertura universal en estos servicios, con lo cual se alcanzará un impacto en los distintos indicadores de pobreza multidimensionales. Adicionalmente, los municipios y departamentos tienen la obligación de focalizar su gasto social hacia la población más pobre y vulnerable, para garantizar que se atiende en forma prioritaria a la población con mayores necesidades.

Focalización de los servicios sociales
Ley 1176 de 2007
ART. 24.—El artículo 94 de la Ley 715 de 2001 quedará así:
“ART. 94.—Focalización de los servicios sociales. Focalización es el proceso mediante el cual, se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. El Conpes Social, definirá cada tres años los criterios e instrumentos para la determinación, identificación y selección de beneficiarios, así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales.
Las entidades territoriales tendrán a cargo su implementación, actualización, administración y operación de la base de datos, conforme a los lineamientos y metodologías que establezca el Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación, que definirá entre otras las condiciones de ingreso, suspensión y exclusión de las personas a las bases de datos.
Para la definición de los criterios de egreso, suspensión o exclusión de las personas de las bases de datos, se tendrán en cuenta la aplicación de los principios de transparencia, igualdad y publicidad de la información, que no goce de protección constitucional o reserva legal, así como los principios constitucionales que rigen la administración de datos personales, de conformidad con las normas vigentes.
En todo caso, las entidades territoriales al realizar inversión social, especialmente mediante la asignación de subsidios, deben aplicar los criterios e instrumentos de focalización, definidos por el Conpes Social. Los diferentes programas sociales del orden nacional o territorial, deben definir la forma en que aplicarán los criterios e instrumentos para la focalización, contemplando además los criterios de egreso o cesación de la condición de beneficiarios que resulten pertinentes, en función de los objetivos e impactos perseguidos. Los gobernadores y alcaldes deben tomar las medidas pertinentes para garantizar que los grupos de población pobre y vulnerable tengan acceso a los servicios básicos”.

 

En el año 2005 el Conpes Social Nº 91 elevó a política estatal el compromiso del país con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), dentro de los cuales se encuentra explícitamente el de reducción de la pobreza extrema y el mejoramiento en un conjunto de indicadores sociales. Por su parte, en el marco del Código de la Infancia y la Adolescencia (L. 1098/2006), se ha venido promoviendo una intervención integral de los tres niveles del Estado con miras a mejorar las condiciones de estos grupos poblacionales en un conjunto de indicadores y variables. En el año 2006, mediante Conpes Social 102, se creó la Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema Red Unidos, la principal estrategia planteada por el Gobierno Nacional para el logro de las metas de los ODM y, en general, para otras políticas poblacionales como las de primera infancia y adolescencia, adulto mayor, discapacidad, entre otros, dado los logros familiares referidos a estas poblaciones.

2.2. Las políticas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

El plan nacional de desarrollo incluye las estrategias contra la pobreza y pobreza extrema en el capítulo IV: Igualdad de oportunidades y prosperidad social, donde se plantea que el Estado intervendrá en tres niveles: i) Nivel de estabilidad macroeconómica y crecimiento económico, basado en el impulso a las denominadas locomotoras del crecimiento; se espera que las acciones en este nivel tengan un efecto indirecto sobre la pobreza por la vía del crecimiento, la generación de empleo e ingresos; ii) Nivel 2, que consiste en la consolidación del sistema de protección social y de la política de generación de ingresos; iii) Nivel 3, que consiste en el desarrollo del sistema de promoción social y Red Unidos, mediante la consolidación de los mecanismos de focalización del gasto social, la depuración y desarrollo de programas sociales pertinentes dirigidos a la población pobre y vulnerable y el fortalecimiento de la Red Unidos.

2.3.1. Política para la reducción de la pobreza extrema, Red Unidos.

La Red Unidos es la estrategia dirigida específicamente a la población en extrema pobreza y ofrece instrumentos concretos para focalizar el gasto social hacia este segmento poblacional. El objetivo central de la red es apoyar a las familias que viven en pobreza extrema a superar su situación y mejorar su calidad de vida, a través del trabajo conjunto entre las familias y el gobierno. Con este propósito, la red atenderá en principio a 1.500.000 familias pobres extremas y en situación de desplazamiento. La Red Unidos ha definido el cumplimiento de 45 logros básicos en 9 dimensiones, como criterios de bienestar que una vez cumplidos indican que la familia está habilitada para la superación de su situación de manera autónoma.

De estos 45 logros se consideran prioritarios 20 (anexo 1), por su mayor aporte a los diferentes indicadores de pobreza mayormente utilizados, en los cuales el Gobierno Nacional hará especial énfasis mediante el establecimiento de metas sectoriales por parte de las entidades nacionales con el fin de alcanzar impactos significativos. Para cumplir con sus objetivos, unidos adelantará las siguientes acciones estratégicas: a) Completar la vinculación de las familias y elaborar los planes familiares(12); b) Integrar la oferta pública y privada, garantizando su focalización, al tiempo que se refuerza la oferta en materia de empleo e ingresos a la población objetivo; c) Apoyar a las entidades territoriales en la formulación de sus planes para la superación de la pobreza extrema; d) Precisar el marco normativo e institucional para clarificar las responsabilidades de los tres niveles de gobierno en la lucha contra la pobreza extrema.

De acuerdo con las bases del PND:

“Las entidades territoriales deberán formular planes para la superación de la pobreza extrema, acordes con la estrategia, que estarán incluidos en los planes de desarrollo y en los presupuestos anuales. Se implementará el programa de asistencia técnica territorial, con el propósito de reforzar la capacidad de las entidades territoriales para formular los planes de superación de la pobreza extrema, para utilizar los sistemas de información como herramientas de gestión para la focalización del gasto social y para consolidar espacios de coordinación para juntos”. (Departamento Nacional de Planeación, bases del plan nacional de desarrollo, pág. 342).

Esto se refuerza en el artículo 9º de la Ley 1450 de 2011, plan nacional de desarrollo, donde se establece lo siguiente:

ART. 9º—Estrategias territoriales para la superación de la pobreza extrema. El Departamento Nacional de Planeación diseñará y orientará los lineamientos técnicos mínimos que los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades territoriales en materia de superación de la pobreza extrema deberían contener. El Gobierno Nacional coordinará a través de los mecanismos previstos en la presente ley, que las estrategias para la superación de la pobreza extrema que formulen los departamentos, distritos y municipios contengan metas, programas, proyectos y recursos que estén incluidos en los planes de desarrollo y en sus presupuestos anuales.

2.3. Síntesis: la responsabilidad municipal y departamental.

En el marco de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001, los departamentos, distritos y municipios tienen una responsabilidad fundamental en la reducción de la pobreza extrema. El mejoramiento en los diferentes índices de pobreza: pobreza por ingresos autónomos, pobreza por NBI, pobreza según índice de calidad de vida, pobreza según índice de oportunidades humana, pobreza según el índice multidimensional de Oxford, o pobreza según el Sisbén, depende de las acciones que se adelanten para mejorar la situación en cada una de las dimensiones que los componen: educación, salud, nutrición, acueducto, alcantarillado, vivienda, empleo e ingresos, identificación, justicia, etc.

Por tanto, en términos de la gestión pública territorial, la responsabilidad básica consiste en ofrecer los servicios y subsidios requeridos, de acuerdo con sus competencias, de forma tal que se beneficie la población en extrema pobreza. Para lograr esto, las entidades territoriales deben focalizar explícitamente su gasto social, garantizando que los recursos llegan a la población objetivo. Adicionalmente, los alcaldes y gobernadores tienen la responsabilidad de coordinar en su territorio la acción de los distintos niveles de gobierno(13), lo cual es necesario en el caso de la lucha contra la pobreza extrema. En concreto, las entidades territoriales deben: a) Formular y ejecutar los planes de lucha contra la pobreza extrema; b) Focalizar su gasto social dentro de dichos planes; c) Incorporar las acciones a sus planes de desarrollo y presupuestos; d) Coordinar la acción de los distintos niveles de gobierno; e) Facilitar y promover la participación ciudadana y el control social.

Con el fin de apoyar la realización de estas funciones se presenta a continuación una propuesta de contenido de los planes territoriales para la superación de la pobreza extrema, unas recomendaciones sobre el proceso a realizar para su elaboración y orientaciones para la inclusión dentro del plan municipal o distrital de desarrollo y el presupuesto anual.

3. Planes territoriales para la superación de la pobreza extrema.

3.1. Propósito y enfoque de los planes.

El plan para la superación de la pobreza extrema es el instrumento formal mediante el cual el gobierno municipal diagnostica y evalúa la situación de pobreza extrema en su territorio, define con base en las posibilidades presupuestales y administrativas las metas a alcanzar en un período determinado, coordina con la Nación y el departamento las acciones a desarrollar por cada nivel de gobierno, y hace seguimiento a su ejecución. Los Planes deben tener las siguientes características:

Diagnóstico. El diagnóstico comprende la descripción y análisis de la situación de pobreza extrema en el municipio, la identificación de las familias, la situación con relación a los logros de acuerdo con los resultados de la línea base familiar(14), la identificación de los factores que están incidiendo en dichos logros (recursos financieros, responsabilidades, coordinación, limitaciones institucionales, baja capacidad administrativa y de gestión, etc.). El diagnóstico incluye los factores explicativos y de las capacidades institucionales existentes a nivel municipal, y que dejan ver de manera general las posibilidades que tiene el municipio para abordar sus responsabilidades frente a las familias que pertenecen a la Red Unidos.

Orientación hacia los logros y a los problemas que dificultan su cumplimiento: El plan para superar la pobreza extrema, se enfoca primordialmente al cumplimiento de los logros básicos de las familias, definidos por la Red Unidos, y comprende un componente de gestión, que consiste en las acciones necesarias para alcanzar dichos logros; en este contexto, en la medida en que el diagnóstico lo indique, se incluirán las acciones de fortalecimiento institucional, que apunten a resolver los factores que obstaculizan el cumplimiento de las metas, basándose principalmente en el mapa de capacidades municipales(15) de Unidos.

Metas. El plan debe fijar en primer lugar las metas en cuanto a los logros de las familias, para lo cual es necesario tener en cuenta los recursos financieros disponibles.

Acciones a desarrollar y responsables. En cada una de las dimensiones y logros se definirán las acciones requeridas y las actividades de gestión necesarias para el cumplimiento de los logros. Igualmente se precisará la responsabilidad en cada una de las actividades.

Presupuesto. Para cada una de las dimensiones y/o logros se establecerá el presupuesto de cada entidad involucrada, que está disponible para ser invertido en la realización de acciones que permitan cumplir los logros de las familias.

Incorporación al plan de desarrollo y al presupuesto municipal. En lo correspondiente a los compromisos de la administración municipal, el plan para la superación de la pobreza extrema debe ser incorporado al plan de desarrollo municipal y a los presupuestos anuales del municipio. Por su parte, el departamento y la Nación deberán incluir las apropiaciones correspondientes.

Niveles de gobierno involucrados. El plan es competencia y responsabilidad de los tres niveles de gobierno y sus entidades, y no solamente de la administración municipal, aunque el territorio de referencia de las intervenciones, es el municipio.

Carácter vinculante. El plan debe ser un acuerdo entre los tres niveles de Gobierno, que puede incluir preferiblemente el sector privado.

Período de referencia. El plan debe ser formulado para el período de gobierno de alcaldes y gobernadores, esto es, para cuatro años.

Coordinación. El Plan municipal debe ser coordinado política y técnicamente por la administración municipal y utilizar como instrumento que articule tanto a las entidades como a la sociedad civil en el consejo municipal de política social.

Participación ciudadana en la elaboración y seguimiento de la agenda. El plan debe formularse con consultas e información a la ciudadanía, por medio de los consejos de planeación y de política social.

Seguimiento y evaluación. El seguimiento y evaluación del plan corresponde a la administración municipal.

Rendición de cuentas: El plan municipal será difundido y explicado a la ciudadanía mediante diversos medios.

3.2. Contenido del documento de estrategia.

La gestión pública para la superación de la pobreza extrema debe expresarse formalmente en un documento de plan municipal para la superación de la pobreza extrema. Este documento sirve para:

a) Presentar formalmente el diagnóstico, las metas y las acciones a desarrollar.

b) Establecer el compromiso formal y los acuerdos entre las distintas entidades y niveles de gobierno.

c) Informar a la ciudadanía y facilitar su participación.

d) Hacer seguimiento y verificación del cumplimiento de las metas y para tomar los correctivos requeridos.

Los planes deben contener el diagnóstico de la situación de pobreza extrema, las metas a alcanzar en los logros familiares a partir de la línea base familiar, las acciones de cada nivel de gobierno y los recursos financieros, las acciones de fortalecimiento institucional a partir de la línea base territorial, la oferta requerida, los responsables institucionales, los mecanismos de coordinación y las actividades de rendición de cuentas.

a) Diagnóstico de la situación de pobreza extrema

En esta parte debe presentarse con base en la información disponible la situación de pobreza extrema del municipio y si es posible su evolución. Básicamente debe exponerse y analizarse la información relativa a:

• Índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Esta información permitirá conocer los antecedentes de la evolución del municipio entre 1993 y 2005, y comparar la situación por componentes y por zonas del municipio.

• Índice de pobreza multidimensional. Esta información permite conocer la situación del municipio en el año 2005 con base en el Censo y sirve de referente y punto de comparación.

• Indicadores sectoriales. Se hace un análisis de algunos sectores específicos con información municipal relacionados con la estrategia unidos como educación (tasas de cobertura), salud (tasas de mortalidad, de vacunación), servicios públicos (tasa de cobertura de acueducto, calidad del agua, continuidad del servicio), y vivienda (calidad de los pisos)(16).

• Indicadores de los logros familiares según Unidos. Esta información se refiere al estado de cumplimiento de cada uno de los logros familiares en los cuales debe focalizarse el gasto social. El plan se fundamenta en esta información. Ver tabla número 1. Con relación al estado de línea base familiar.

Tabla 1. Reporte de línea base familiar y metas por vigencia

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Logros básicos familiaresLínea baseVigencia 2012Vigencia 2013Vigencia 2014Vigencia 2015
 Unidad de medidaTotal Aplica (TA)Por Alcanzar (PA)%MetaResultadoAvance %MetaResultadoAvance %MetaResultadoAvance %MetaResultadoAvance %
1. Documentos de identificación                
2. Libreta militar                
3. Información de Sisbén                
4. Sustento de adultos mayores                
5. Ocupación o sustento (mayores de 15 años)                
6. Capacidades personales para la empleabilidad                
7. Activos del hogar para desarrollar actividad productiva                
8. Atención Integral a niños                
9. Vinculación de niños al sistema educativo                
10. Alfabetización de adultos                
11. Educación superior o formación para el trabajo                
12.Trabajo infantil                
13. Afiliación en salud                
14. Acceso a promoción en Salud                
15. Conocimiento de métodos de planificación                
16. Vacunación de niños                
17. Atención de mujeres gestantes                
18. Detección temprana de alteraciones de crecimiento                
19. Prevención de cáncer de cuello uterino y mama                
20. Rehabilitación y ayudas técnicas de discapacitados                
21. Hábitos para la alimentación                
22. Consumo de alimentos variados y de manera saludable                
23. Lactancia materna exclusiva                
24. Agua potable                
25. Manejo basuras                
26. Sistema de energía convencional o alternativa                
27. Espacios diferenciados en la vivienda                
28. Hacinamiento                
29. Pisos de la vivienda                
30. Implementos para dormir y alimentarse                
31. Sistema de comunicaciones                
32. Materiales adecuados de la vivienda                
33. Iluminación, ventilación natural y privacidad                
34. Seguimiento al Plan Familiar                
35. Atención víctimas de violencia intrafamiliar y sexual                
36. Participación comunitaria                
37. Pautas de crianza humanizada                
38. Normas de convivencia familiar y resolución de conflictos                
39. Cuidado de la persona en situación de discapacidad                
40. Ahorro de la familia                
41. Conocimiento de servicios financieros                
42. Crédito (mecanismos formales o grupos de ahorro y crédito)                
43. Conocimiento de mecanismos de resolución de conflictos                
44. Atención de operadores de justicia                
45. Acompaña familia en situación de desplazamiento                

Nota: Para la elaboración de esta matriz de metas, ver el anexo 2. Línea de base y metas por logro.

 

b) Capacidades básicas institucionales (CBI), y el fortalecimiento institucional.

El análisis de la situación del municipio comprende también el estudio de las capacidades o condiciones institucionales que posibilitan o restringen el cumplimiento de las metas y los logros familiares a nivel local. Las 22 capacidades básicas institucionales(17) medidas por la Red Unidos, representan un insumo para este análisis. Con base en esto y en la identificación de otros obstáculos institucionales se debe presentar:

1. La situación existente en el municipio en cuanto a las capacidades básicas institucionales de la Red Unidos. Expresada en el reporte de línea base institucional, el cual muestra un índice(18) y una calificación(19) para las 22 capacidades.

2. Las necesidades de fortalecimiento institucional identificadas y las acciones para resolver la situación. Con base en el estado de los logros familiares (Tabla 1. Reporte de línea base familiar y metas por vigencia) y al estado de las capacidades institucionales (Tabla 2. Reporte de línea base institucional), se debe hacer un análisis que permita identificar la problemática presentada que limita u obstaculiza el cumplimiento de los logros por parte de las familias objetivo, por ejemplo, carencia de títulos de propiedad de la vivienda. Esta problemática puede resultar a través del análisis de la línea base institucional o de otros factores institucionales que no están presentes dentro de las capacidades básicas de la Red Unidos.

Tabla 2. Reporte línea base institucional de la Red Unidos

Capacidad básica institucional (CBI) Índice Calificación
1. En el municipio se ofrece acceso oportuno a la expedición de documentos de identificación.  
2. En el municipio se ofrecen programas suficientes para atender en educación integral  
3. En el municipio se ofrece acceso a educación formal.  
4. En el municipio se ofrece acceso a programas de educación superior.  
5. En el ...se ofrece acceso a programas de alfabetización.  
6. El ... implementa la estrategia de prevención y erradicación de las peores formas de trabajo infantil.  
7. En el ... la totalidad de la población está afiliada al SGSS.  
8. En el ... se desarrollan acciones y proyectos que garanticen las metas del programa ampliado de inmunizaciones  
9. En el ... se realizan y promueven acciones y estrategias para menores de 10 años en los programas de crecimiento y desarrollo.  
10. En el ... existe un registro y caracterización actualizados de la población en situación de discapacidad.  
11. En el ...se desarrollan proyectos de promoción de salud sexual y reproductiva.  
12. El ...cuenta con un plan municipal de seguridad alimentaria y nutricional.  
13. En el ... hay capacidad para atender con complemento nutricional a los niños menores de 5 años.  
14. En el ... hay disposición de espacios activos de participación comunitaria y escenarios recreativos y culturales gratuitos.  
15. En el ... se desarrollan programas dirigidos a la familia.  
16. En el ... se ofrecen, conocen y promueven los mecanismos formales y alternativos de resolución de conflictos.  
17. El ... promueve mecanismos para la legalización de predios.  
18. El ...promueve proyectos de mejoramiento de vivienda, mejoramiento del entorno urbano y construcción de vivienda de interés social (VIS).  
19. En el ... existe una infraestructura suficiente de servicios públicos domiciliarios para su población.  
20. En el ... existen instrumentos para estimular acceso a servicios financieros y se promueven capacitaciones sobre educación financiera.  
21. En el ... se promueven instrumentos para incrementar el potencial productivo.  
22. En el ...existen los mecanismos para la atención de la población en situación de desplazamiento.  

 

Una vez identificada esta problemática, se debe formular acciones con responsables y tiempos definidos que permitan resolver las situaciones presentadas, tal como se muestra en la tabla 3. En esta parte, es importante priorizar acciones sobre aquellas capacidades institucionales débiles, es decir, con calificación “por fortalecer” y que tengan relación directa con el cumplimiento de logros familiares priorizados por el municipio, que a su vez, se encuentren con bajo nivel de consecución.

Tabla 3. Acciones de fortalecimiento institucional
Problema Identificado(20)Acción requeridaResponsablesPlazo(21)
    
    
    

c) Metas por logros familiares.

En esta parte deben presentarse las metas a alcanzar en cada uno de los logros durante la vigencia del plan, para lo cual se sugiere utilizar una tabla síntesis. Ver tabla 1. Para cada logro se presenta en primer lugar la situación reportada por Infounidos(22), y en segundo lugar la meta a alcanzar en 2012-2015.

Las metas para cada logro están asociadas al número de familias que se esperan cumplan el respectivo logro por vigencia. Aunque se establezcan metas para los cuatro años de administración, se sugiere realizar este ejercicio cada año, toda vez que el número de familias que aplican por logro puede variar debido a cambios de edad, nacimientos, defunciones, etc. Así mismo, se pueden modificar las metas de cada año dado el resultado en el cumplimiento de los logros del año anterior.

d) Acciones y recursos financieros.

En esta parte deben exponerse las acciones a realizar por cada nivel de gobierno, y por parte del sector privado y la sociedad civil, cuando sea el caso, así como los recursos de inversión cuando sea pertinente, tal como se muestra en la tabla 4. Acciones para el cumplimiento de los logros. Estas acciones y recursos se sustentan mediante una ficha de trabajo elaborada para cada uno de los logros (anexo 2).

Tabla 4. Acciones por logro familiar

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LogroAcciones específicas a desarrollarResponsable (nivel de gobierno/entidad/ sector privado)Programas y/o proyectosInversión programada ($ millones)2012201320142015
1. Documentos de identificación
        

Nota: Esta ficha debe elaborarse para cada logro priorizado en el plan; no en todos los logros hay programación de recursos de inversión por cuanto las acciones se realizan mediante gestión del personal disponible.

 

e) Recursos totales de inversión.

En esta parte se deben totalizar los recursos financieros que se destinarán a la estrategia, indicando dentro de cuál proyecto de inversión del presupuesto municipal se inscriben o dentro de cuál rubro de funcionamiento, según el caso. Igualmente, se debe presentar la información sobre recursos del departamento, la Nación y entidades de la sociedad civil.

f) Responsabilidad y coordinación de la ejecución.

En esta parte se debe presentar el listado de entidades y funcionarios responsables de las acciones en cada una de las dimensiones y logros del Plan. Igualmente, se debe presentar el esquema de coordinación de la ejecución y seguimiento al Plan, el cual debe comprender:

1. Los procedimientos de coordinación interna: esta coordinación debe realizarse en el consejo de gobierno, definiendo fechas en las cuales se realizará el seguimiento al plan y se tomarán las medidas respectivas.

2. Los procedimientos de coordinación con el departamento y con la Nación: esta coordinación debe realizarse principalmente mediante el consejo de política social, considerando las funciones que le asigna la Ley 1098 de 2006, pero el municipio puede también adelantar acciones de seguimiento a la gestión de las entidades nacionales y departamentales en su territorio.

3. El funcionamiento del consejo municipal de política social. Este Consejo tiene funciones más amplias que el tema de la reducción de la pobreza extrema. Por tanto, es necesario que la administración municipal tome las medidas pertinentes para garantizar que dentro de sus actividades el consejo realiza las funciones de coordinación, de planeación y de seguimiento con relación a las estrategias municipales de superación de la pobreza extrema.

g) Seguimiento

En esta parte se debe especificar la forma en la cual la administración municipal hará seguimiento a la ejecución del Plan, lo cual puede incluir acciones como las siguientes:

• Presentación de informe trimestral(23) de avance al consejo municipal de gobierno, donde se verificará el cumplimiento de los compromisos y se tomarán las medidas de ajuste requeridas.

• Presentación de informe trimestral(24) de avance al consejo de política social, con la participación de los tres niveles de gobierno y el sector privado y organizaciones no gubernamentales.

• Presentación de informe de avance al concejo municipal.

4. Responsabilidad de la elaboración del plan.

La responsabilidad de la elaboración del plan es del alcalde municipal quien cuenta con el delegado municipal para la Red Unidos como el funcionario técnico encargado de su formulación, que a su vez, debe contar con el apoyo de la secretaría u oficina de planeación, y demás secretarías y entidades con presencia local y con competencias y responsabilidades en las diferentes dimensiones de la estrategia. En esta tarea, el delegado municipal de la Red Unidos y, en general, la administración municipal se apoyará también en la gobernación correspondiente a través del delegado departamental de la Red Unidos y especialmente en la gerencia operativa de la estrategia en Acción Social, sea a través de la coordinación nacional, de la unidad territorial y/o de los operadores sociales.

De igual manera, las entidades departamentales y nacionales con responsabilidades en cada logro familiar, deberán reportar, por medio del delegado a la Red Unidos, la información sobre sus metas, acciones y recursos para el cumplimiento de los logros en cada municipio.

El delegado municipal de la Red Unidos, como responsable de la coordinación técnica en la elaboración del plan, deberá realizar las siguientes actividades:

a) Revisar la información sobre la situación de cada uno de los logros familiares, proveniente del sistema de información de la Red Unidos.

b) Remitir la información a cada una de las entidades y funcionarios responsables.

c) Validar y actualizar de ser necesario la información con las entidades y funcionarios responsables en el municipio, así como con el equipo de cogestores sociales y el operador Social de Acción Social.

d) Levantar y cargar en el módulo de fortalecimiento institucional, del sistema de información de Unidos el formulario municipal de línea base institucional. Para esto se guiará en el manual de recolección y conceptos básicos y se debe apoyar en los funcionarios responsables de los diferentes sectores.

e) Solicitar a los funcionarios la determinación de metas a alcanzar, acciones y recursos, así como la identificación de dificultades para el cumplimiento de las metas.

f) Consolidar la información remitida por los funcionarios, revisarla y solicitar los ajustes pertinentes.

g) Elaborar la tabla síntesis de metas a alcanzar. Tabla 1.

h) Presentar el plan a consideración del alcalde municipal.

i) Presentar el plan en los consejos de política social y en los demás espacios que se le indique por parte del alcalde municipal.

j) Difundir el plan.

k) Hacer seguimiento al plan y proponer los ajustes requeridos.

Para la realización de estas actividades, el delegado municipal debe articularse con los operadores de Red Unidos y el equipo de cogestores.

Apoyo del delegado departamental. El delegado departamental debe:

a) Apoyar al delegado municipal en la solicitud y gestión de información a los funcionarios responsables del nivel departamental y de las entidades nacionales en el departamento.

b) Apoyar al delegado municipal en la solicitud y gestión de información a la unidad territorial de Acción Social, con relación a las entidades nacionales.

c) Apoyar al delegado municipal en la precisión de las metas de las entidades nacionales y departamentales para cada uno de los municipios.

d) Validar la información proveniente del formulario municipal de la línea base territorial.

e) Elaborar un directorio con todos los funcionarios responsables en la administración departamental y de la Nación con sede en el territorio, para cada uno de los logros.

f) Apoyar al delegado municipal en la presentación y difusión del plan cuando se requiera en los espacios que correspondan.

g) Apoyar a los delegados municipales en el seguimiento de los planes, especialmente con las acciones y compromisos a nivel departamental y nacional.

Apoyo de la unidad territorial de Acción Social (operador social). La unidad territorial de Acción Social debe:

a) Capacitar a los delegados municipales y departamentales en el ingreso, uso y análisis del sistema de información de la Red Unidos. Específicamente en los reportes referidos a los tres componentes de la estrategia.

b) Apoyar a los delegados municipales en el proceso de actualización y validación de la información de los logros familiares.

c) Capacitar a los delegados municipales y departamentales en el procedimiento del formulario municipal de la línea base institucional.

d) Apoyar a los delegados municipales y departamentales en la consecución de la información sobre logros familiares y en la realización de los ajustes correspondientes.

e) Apoyar a los delegados municipales y departamentales en la especificación de las acciones a adelantar por cada entidad y de los recursos financieros.

f) Apoyar a los delegados municipales y departamentales en la precisión de las metas de las entidades nacionales para cada uno de los municipios.

g) Apoyar a los delegados municipales y departamentales en presentar los avances y realizar seguimiento a las acciones contenidas del plan.

h) Apoyar a los delegados municipales y departamentales en difundir los planes en los espacios que correspondan.

i) Elaborar un directorio con todos los funcionarios nacionales responsables, para cada uno de los logros.

5. Procedimiento para la elaboración del plan.

5.1. Preparación.

El delegado municipal presenta al alcalde municipal la propuesta de elaboración del plan municipal para la superación de la pobreza extrema y programa fecha para exponer el tema en el consejo de gobierno.

El delegado municipal prepara presentación al consejo de gobierno.

El delegado municipal, con base en las decisiones del consejo de gobierno, prepara decreto para firma del alcalde municipal (anexo 3).

5.2. Decisión política.

El alcalde debe, en el consejo de gobierno, tomar la decisión de elaborar el plan para la superación de la pobreza extrema, tomando en cuenta las orientaciones de Acción Social y el Departamento Nacional de Planeación, e impartir las órdenes correspondientes, determinando el funcionario o funcionarios responsable(s) de coordinar y hacer seguimiento a su ejecución. Esta decisión debe ser ratificada mediante la expedición de un decreto que establezca el contenido, proceso, responsables y plazos de la estrategia. Así mismo, es conveniente incluir dentro de la conformación del consejo de política social a un representante de la Red Unidos.

5.3. Diagnóstico.

El delegado municipal debe tomar, analizar y actualizar cuando corresponda la información del estado de los logros familiares de Infounidos, que servirá de punto de partida para la elaboración del plan de superación de la pobreza extrema ver tabla 1. De igual forma, debe analizar el estado de las capacidades básicas institucionales y hacer el análisis de la problemática y las causas asociadas al estado de dichas capacidades cuando sus indicadores sean bajos, con el fin de determinar acciones encauzadas a mejorar el cumplimiento de los logros familiares. Tabla 2.

Para este propósito el delegado municipal debe:

a) Bajar la información correspondiente del sistema de información de la Red Unidos

b) En caso de no poder obtener la información mediante el sistema, deberá solicitarla a Acción Social.

Revisión de la línea base familiar.

a) El delegado municipal deberá verificar si la información de línea de base es correcta, mediante consulta con todos los funcionarios responsables (en las dependencias o entidades relacionadas con el logro) y con el apoyo de los cogestores y de los coordinadores locales de los operadores sociales de Acción Social.

b) En aquellos casos en los cuales la información no es correcta o presenta algunas inconsistencias, o se ha modificado debido a la gestión realizada, deberá actualizar asegurándose que cuenta con los medios de verificación que le permita realizar esos cambios y bajo los lineamientos dados en esta materia por parte de Acción Social.

c) Con base en las distintas consultas, el delegado municipal deberá ajustar la línea de base y presentar la información en las columnas correspondientes de los formatos de preparación de la estrategia. (Anexo 2).

Revisión de la línea base institucional.

a) El delegado municipal deberá levantar la información de las preguntas provenientes del formulario municipal de la línea base institucional, que están divididas en las mismas dimensiones donde están contenidos los logros familiares.

b) Para el levantamiento de esta información el delegado deberá apoyarse en los funcionarios responsables de los diferentes sectores o dimensiones asociados con el formulario municipal. Así mismo, tendrá la colaboración de los cogestores sociales.

c) Una vez obtenga la información parcial o total de las preguntas del formulario municipal, podrá ir cargándolas dentro del módulo del sistema de información de unidos creado para tal fin. Cuando esté completo podrá enviar el formulario vía web, para revisión y validación por parte del delegado departamental.

d) En caso de que exista alguna inquietud por parte del delegado departamental con alguna respuesta o información esta deberá ser discutida, aclarada o aceptada según el caso, entre los delegados municipales y departamentales.

e) De darse alguna modificación, solo lo podrá hacer el delegado municipal dentro del módulo del sistema de información. Una vez estén de acuerdo con el contenido del formulario, el delegado departamental hará el cierre del mismo vía web y se generará el mapa de capacidades del municipio. Acción Social capacitará a los diferentes delegados en este procedimiento.

5.4. Acciones para el cumplimiento de los logros familiares.

Para cada uno de los logros familiares el delegado municipal debe:

a) Verificar la oferta existente y las acciones realizadas hasta el momento para el cumplimiento de los logros.

b) Solicitar a cada funcionario que especifique las acciones a realizar para el cumplimiento de los logros.

c) Solicitar a cada funcionario que informe sobre los recursos financieros asignados para el cumplimiento de los logros.

d) Coordinar mesas de trabajo para concretar los compromisos de las distintas dependencias y entidades. En lo posible mesas de trabajo asociados a las dimensiones de Unidos.

e) Presentar la información sobre acciones y recursos financieros en cada uno de los logros.

5.5. Acciones de fortalecimiento institucional y asistencia técnica.

a) Identificar los mayores problemas en términos institucionales y de oferta que a su vez estén relacionados con bajos indicadores de cumplimiento de los logros familiares.

b) Identificar las capacidades básicas institucionales prioritarias, y realizar un análisis de causas para el bajo resultado de las respectivas capacidades.

c) Formular acciones de fortalecimiento que permitan mejorar dichos indicadores y precisar si se requiere algún tipo de asistencia técnica y la entidad que debería prestar dicha asistencia.

d) Si existen otras dificultades institucionales que no resulten del análisis de las capacidades, pero importantes para el municipio en pro de cumplir con los logros familiares, se debe realizar el mismo ejercicio de causas y acciones de fortalecimiento y precisar si se requiere asistencia técnica.

5.6. Formulación de metas.

Para cada uno de los logros familiares el delegado municipal debe:

a) Enviar a los funcionarios responsables de cada nivel de Gobierno la información de línea de base familiar y territorial del ser del caso, y listados de las familias, discriminando entre zona urbana y zona rural.

b) Solicitar a cada funcionario (nacional, departamental o municipal según el caso) que determine cuántas de las familias y/o personas pueden ser vinculadas a programas o acciones que permitan el cumplimiento del logro.

c) Solicitar a cada funcionario que informe las razones por las cuales no se pueden cumplir completamente las metas.

d) Revisar la información sobre las condiciones básicas territoriales, e identificar los problemas institucionales existentes, que restringen el cumplimiento de las metas.

e) Presentar la información sobre metas en la tabla correspondiente.

f) Presentar la información sobre cumplimiento parcial o total de metas en cada uno de los logros, especificando los factores que restringen su cumplimiento total.

5.7. Elaboración de documento del plan.

Con base en todos los insumos anteriores el delegado municipal elaborará el documento del Plan para la superación de la pobreza extrema, de acuerdo con lo recomendado en el numeral 4 de esta guía.

5.8. Presentación y aprobación en consejo de Gobierno.

El documento del plan para la superación de la pobreza extrema del municipio debe ser presentado en el consejo de gobierno para su revisión y aprobación, con el fin de ser presentado al consejo municipal de política social.

5.9. Presentación a consideración del consejo de política social.

El documento de estrategia para la superación de la pobreza extrema del municipio será presentado al consejo municipal de política social para su revisión y formulación de recomendaciones. El delegado municipal, en consulta con las entidades municipales, hará los ajustes correspondientes.

5.10. Aprobación final en el consejo de gobierno.

La versión ajustada será presentada al consejo de gobierno para su aprobación y para tomar las decisiones administrativas y presupuestales requeridas para su puesta en marcha. Con base en estas decisiones se incorporará la estrategia al proyecto de plan de desarrollo a presentar al concejo municipal.

Cuadro 3. Cronograma de actividades para la inclusión en el plan de desarrollo

lunes 30 de abril de 2012.PNG
 

6. Incorporación del Plan de reducción de pobreza extrema en el plan de desarrollo y al presupuesto.

El plan de desarrollo como instrumento articulador de las diferentes políticas y estrategias que llegan a un municipio, debe incluir una estrategia para la superación de la pobreza extrema que debe contener en el cuerpo del plan, como mínimo lo siguiente:

a) La línea de base familiar en la cual se presente la situación de las familias en cada uno de los logros y dimensiones de la Red Unidos.

b) Las metas a alcanzar en cada uno de los logros durante el período de vigencia del plan de desarrollo.

c) Las acciones a desarrollar, los programas y proyectos municipales que contribuyen al cumplimiento de los logros, y los recursos presupuestales a asignar durante la vigencia del plan.

d) Las entidades y funcionarios responsables de la ejecución de la estrategia.

Adicionalmente, el plan de desarrollo municipal deberá incluir como anexo integrante del acuerdo o decreto, la estrategia municipal para la superación de la pobreza extrema en su versión completa.

El presupuesto anual del municipio debe incorporar la estrategia municipal para la superación de la pobreza extrema indicando:

a) Las metas a alcanzar durante la vigencia.

b) Los proyectos de inversión que contribuyen al cumplimiento de los logros, especificando las acciones de cada secretaría y entidad dentro de su plan operativo de inversión y plan de acción.

c) Los recursos presupuestales municipales asignados y la fuente.

Igualmente, debe incluirse un artículo como el siguiente dentro del presupuesto:

ART.—Plan municipal para la superación de la pobreza extrema. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley 715 de 2011 que establece la obligación de focalizar el gasto social y del artículo 9º de la Ley 1450 de 2011, PND 2010-2014, la administración municipal ejecutará durante la vigencia el plan municipal para la superación de la pobreza extrema aprobada por el consejo de gobierno, con el fin de alcanzar las metas previstas en los logros familiares, para lo cual se asignarán XXX millones, distribuidos en la siguiente forma:

Cuadro 4. Presupuesto del plan

Sector Metas por logro a alcanzar durante la vigencia Recursos Rubro presupuestal
Educación   
Salud   
Acueducto y Alcantarillado   
Vivienda   
Cultura   
Recreación y deporte   
Nutrición   
Bienestar familiar   
Justicia   
Empleo e ingresos   

7. Coordinación de la ejecución y seguimiento.

La responsabilidad por la coordinación de la ejecución y el seguimiento del plan municipal de lucha contra la pobreza extrema recae en primer lugar en la administración municipal, pero requiere de la participación y cooperación del departamento y de la nación, en el marco de sus competencias. Por tanto, el alcalde municipal tiene la responsabilidad de coordinar la acción de las entidades nacionales y departamentales en su territorio, lo cual implica la promoción de acuerdos alrededor del plan, la solicitud de información, el seguimiento a su ejecución y la evaluación del desempeño de dichas entidades.

La coordinación técnica del plan le corresponde al delegado municipal, con el apoyo interno de la oficina de planeación, y con el apoyo del delegado departamental y de la unidad técnica territorial de Acción Social. La coordinación política del plan es responsabilidad del alcalde municipal, para lo cual se utilizará como espacio de coordinación al consejo municipal de política social.

La participación tiene por lo menos tres niveles: la coordinación interna, la coordinación con otros niveles de gobierno y la coordinación con la sociedad civil y el sector privado. El instrumento básico de coordinación en todos los niveles es el plan municipal para la superación de la pobreza extrema, en la cual se presentan los compromisos de cada una de las entidades vinculadas.

Coordinación interna. El alcalde municipal debe encargarse de promover la ejecución y hacer seguimiento del plan para lo cual se recomienda incluir mensualmente dentro de la agenda del consejo de gobierno el plan para la superación de la pobreza extrema. El delegado municipal debe presentar un informe de avance en el cual incluya los resultados alcanzados y los problemas existentes con el fin de tomar las decisiones requeridas para corregir las situaciones observadas(25).

Coordinación con otros niveles de gobierno. Con base en el informe de seguimiento elaborado por el delegado municipal, el alcalde debe oficiar a las entidades nacionales y departamentales en aquellos casos en los cuales no se está cumpliendo adecuadamente con los compromisos establecidos. Esta información deberá ser presentada trimestralmente en el consejo de política social(26), donde las entidades deben reportar tanto a las entidades públicas como a las organizaciones de la sociedad civil.

Para que exista una efectiva coordinación desde el territorio, es necesario que las entidades nacionales con respecto a departamentos y municipios, así como los departamentos con respecto a sus municipios, cumplan un conjunto de condiciones: informar al municipio y/o departamento sobre las metas, recursos y acciones por municipio; participar en los espacios de coordinación convocados por el gobernador y/o alcalde; reportar el avance de los compromisos. Actualmente la ley otorga a los gobernadores y alcaldes funciones de coordinación, para lo cual se requiere de la cooperación de las entidades departamentales y nacionales.

Por otro lado, la coordinación implica acciones de seguimiento para verificar el cumplimiento de lo planeado en el plan y los compromisos específicos de cada una de las partes. La administración municipal hará un seguimiento trimestral de la ejecución de la estrategia en el consejo de gobierno y presentará un informe de avance trimestral al consejo municipal de política social.

8. Transparencia y difusión.

El plan para la superación de la pobreza extrema en el municipio, así como los informes de seguimiento, serán publicados tanto en papel como en la página web del municipio y serán remitidos por correo electrónico y físico a los espacios de participación y organizaciones de la sociedad civil. Igualmente, serán entregados a las familias Unidos por intermedio de las cogestores sociales.

9. Control social.

La administración municipal, además de la difusión y transparencia sobre el plan, deberá facilitar el control social mediante acciones como las siguientes:

a) Apoyo al funcionamiento del consejo municipal de política social, ofreciendo la información requerida y la logística necesaria para sus reuniones y cumplimiento de sus funciones.

b) Apoyo a las organizaciones de familias pertenecientes a Unidos, con el fin de que puedan conocer oportunamente la estrategia y su ejecución y reciban las explicaciones requeridas.

c) Apoyo al consejo municipal de planeación y a los demás espacios sectoriales y poblacionales de participación.

10. Asistencia técnica de la nación y el departamento.

En cumplimiento de lo dispuesto en el plan nacional de desarrollo, para la elaboración de las Estrategias de superación de la pobreza extrema, el Departamento Nacional de Planeación Nacional y Red Unidos pusieron en marcha, dentro del componente de fortalecimiento institucional un programa dirigido a apoyar a municipios y departamentos - programa de asistencia técnica territorial para la Red Unidos. Este programa ofrece asesoría en la utilización de la información de Infounidos, en la formulación de las metas y acciones, en los procesos de coordinación entre niveles de gobierno y con la sociedad civil, y en el papel de los consejos municipales de política social. Con el propósito de instalar y fortalecer capacidades que permita cumplir con los objetivos a nivel local trazados por la política de superación de pobreza extrema en el país, Red Unidos.

Referencias

Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2104, Prosperidad para Todos.

Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, prosperidad para todos.

López Castaño, Hugo y Jairo Núñez Méndez (2007), Pobreza y desigualdad en Colombia. Diagnóstico y estrategias, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.

Manual de operaciones de la red unidos versión 5, marzo de 2009.

Anexos

Anexo 1. Descripción de los logros familiares y de las capacidades institucionales de Unidos. Logros priorizados en el plan nacional de desarrollo.

Anexo 2. Fichas por logro familiar de soporte para la elaboración del plan para la superación de la pobreza extrema.

Anexo 3. Formato de decreto sobre formulación del plan para la superación de la pobreza extrema.

1) Inicialmente fue creada como la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema, Red Juntos, mediante el documento Conpes Social 102 de 25 de septiembre de 2006 y posteriormente incorporada como Red Unidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

(2) Los logros básicos constituyen el conjunto de condiciones mínimas deseables que una familia en pobreza extrema debe alcanzar para superar su situación. Con base en esto, la Red Unidos estructura el acompañamiento familiar y comunitario, y gestiona la oferta de programas y servicios sociales hacia ellas. En total son 45 logros básicos familiares que están contenidos dentro de nueve dimensiones: identificación, educación, salud, nutrición, ingresos y trabajo, habitabilidad, bancarización y ahorro, dinámica familiar y acceso a la justicia.

(3) Según manual operativo de la Red Unidos, versión 5 marzo de 2009, el DNP lidera técnicamente la Política y Acción Social, lidera la operación de la implementación de la misma a nivel nacional.

(4) El detalle del ejercicio de priorización de los logros familiares está en el plan nacional de desarrollo: Prosperidad para todos 2010-2014. Capítulo IV. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social.

(5) El proceso de promoción no implica necesariamente salir de los programas sociales de los que son afiliados las familias de la red pero sí implica el cese del acompañamiento familiar regular que ejecutan los cogestores sociales. Por condiciones de salida se entiende que las familias deben cumplir los logros priorizados en el plan familiar, por lo menos la mitad de la totalidad de los logros en los aplican y que estén incluidos dentro de estos, todos los logros de primera infancia. Así mismo, dejar de ser pobres moderados según el Índice de pobreza multidimensional y dejar de ser pobre extremo por línea de ingresos (Línea de Indigencia). Este trabajo lo viene liderando la dirección de desarrollo social y el grupo de proyectos especiales del DNP.

(6) Pobreza, pobreza extrema y Gini por ingreso autónomo. Cálculos Mesep con base en encuestas de hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares-ECH 2002-2005 empalmada por MESEP y gran encuesta continua de hogares-GEIH 2008 y 2009).

(7) El dato 2003 tiene como fuente la misión para el diseño de una estrategia de reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD). El dato 2008 tiene como fuente el DNP. En la metodología se imputan subsidios monetarios y en especie. La fuente de los datos es la ECV 2003 y 2008, respectivamente.

(8) Se considera pobre a quien tiene al menos una necesidad básica insatisfecha (vivienda adecuada, acceso a servicios básicos, hacinamiento crítico, dependencia económica y ausentismo escolar) insatisfecha. Cálculos DNP, SPSCV con base en ECH 2002-2005, GEIH 2007-2009 del DANE.

(9) El índice de pobreza multidimensional (IPM) para Colombia es una propuesta con base en el indicador desarrollado por el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI) que refleja el grado de privación de las personas en un conjunto de dimensiones. En Colombia se tuvo en cuenta 5 dimensiones (clima educativo del hogar, condiciones de niñez y juventud, salud, ocupación y servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda) y 16 variables. Cálculos DNP, DDS, SPSCV con base en ECV 2003 y 2008 del DANE.

(10) El Índice de oportunidades humanas (IOH) del Banco Mundial combina el avance en tasa de cobertura para un conjunto de servicios básicos y el grado de igualdad con que dichos avances se distribuyen entre distintos grupos de población. Se estima para los menores de 18 años teniendo en cuenta 5 dimensiones (Educación, servicios básicos de la vivienda, salud, seguridad e identidad jurídica y TIC) y 12 variables. Vélez et ál. 2010. Banco Mundial, Banco de la República de Colombia (Medellín).

(11) Son variables que aparecen más veces en los distintos indicadores de pobreza no monetaria.

(12) Los planes familiares hacen parte de la metodología del acompañamiento familiar realizada por los cogestores sociales, donde la familia prioriza 5 logros de los que aplica y que una vez levantada la línea base familiar, no los ha cumplido.

(13) La Constitución Política asigna a los gobernadores la función de dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de delegación que le confiera el Presidente de la República (art. 305.3). Mediante el Decreto 1188 de 2003, el Gobierno Nacional determinó que “el gobernador de cada departamento deberá coordinar y articular el desarrollo de las políticas nacionales de carácter sectorial entre las diferentes entidades del nivel nacional en su territorio, haciendo uso de los instrumentos de planificación y concertación interinstitucional”. Las entidades nacionales deberán articular sus acciones con el gobernador y estos deberán establecer mecanismos de seguimiento a la gestión nacional en su territorio. En el caso de los municipios, la Ley 136 de 1994 en su artículo 91, establece dentro de las funciones de los alcaldes: “C) En relación con la Nación, al departamento y a las autoridades jurisdiccionales: 2. Coordinar y supervisar los servicios, que presten en el municipio entidades nacionales o departamentales e informar a los superiores de las mismas de su marcha y del cumplimiento de los deberes por parte de los funcionarios respectivos en concordancia con los planes y programas de desarrollo municipal”.

(14) De la experiencia de la fase piloto de los planes 2011, en el marco del programa de asistencia técnica territorial, se ha evidenciado en primer lugar, la necesidad de actualizar en terreno la información referida a las familias para cada municipio, con el apoyo de los operadores sociales de unidos de Acción Social, toda vez que no se cuenta con un primer seguimiento en sistema de la línea base familiar.

(15) El Mapa de capacidades municipal muestra el estado (calificación) de las 22 condiciones básicas territoriales propuestas por la Red Unidos.

(16) La información sobre estos indicadores y variables se encuentra disponible en el programa de asistencia técnica territorial de la Red Unidos, Pattu en el DNP.

(17) Las 22 CBI constituyen los requerimientos mínimos que un municipio debe tener para facilitar a las familias beneficiarias alcanzar satisfactoriamente sus logros básicos. Estas capacidades están dentro de las 9 dimensiones, toda vez que están relacionadas directamente con los logros familiares. Sin embargo, no todos los logros tienen relacionada una capacidad institucional. Ver anexo 1.

(18) El índice es un valor entre 0 a 100 y resulta de la medición de un algoritmo asociados a cada capacidad. La información para medir los algoritmos en cada municipio, provienen tanto del formulario municipal, levantado y cargado por el delegado municipal de la Red Unidos en el módulo del sistema de información de Unidos diseñado para tal fin y de una información nacional.

(19) Existen tres rangos de calificación: (i) con capacidades; (ii) en fortalecimiento; y (iii) por fortalecer. Estos rangos han sido establecidos previamente por la Red Unidos y son diferentes para cada capacidad. La ubicación dentro de estos rangos, dependerá del valor en el índice que resulte en cada capacidad. Ver documento de línea base institucional de la Red Unidos. Pattu, GPE, DNP.

(20) Los problemas identificados y expresados pueden provenir o no del reporte de línea base institucional. Es decir, pueden salir otros factores institucionales de importancia que obstaculicen el alcance de los logros familiares en el municipio, pero que no resulten del análisis de las capacidades básicas institucionales.

(21) Hace referencia al mes y año en que se espera cumplir con la respectiva acción.

(22) Si al realizarse la elaboración del plan, la información de la línea base familiar no se encuentra actualizada en el sistema de información de la Red Unidos (fase 3), se hace necesario actualizarla en lo posible con el equipo de cogestores y otras fuentes de información como registros administrativos.

(23) Se sugiere trimestral, pero el periodo puede ser mayor, semestral por ejemplo y dependerá de los tiempos de plazo de las diferentes acciones contenidas en el plan para su seguimiento.

(24) Ibíd.

(25) Cada secretaría de la administración municipal reportará trimestralmente, a la delegada municipal para la Red Unidos, el avance de los programas, proyectos y acciones correspondientes al plan para la superación de la pobreza extrema del municipio.

(26) El artículo 207 de la Ley 1098 de 2006 establece que los consejos departamentales y municipales de política social tienen la responsabilidad de la articulación funcional entre las entidades nacionales y las territoriales.