Concejo Nacional Electoral

RESOLUCIÓN 865 DE 2015 

(Mayo 27)

“Por medio de la cual se regula la financiación y el reporte de gastos por parte de los grupos significativos de ciudadanos conformados para las elecciones de autoridades locales”.

El Consejo Nacional Electoral,

en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, en especial las consagradas en el artículo 265 de la Constitución Política de Colombia y las leyes 1475 de 2011 y 1712 de 2014,

CONSIDERANDO:

Que la Constitución y la ley reconocen el derecho a la participación política de los ciudadanos colombianos, en particular los de elegir, ser elegido y conformar partidos o movimientos políticos; pero también el de ser elegido por fuera de ellos, a través de la conformación de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos, los que pueden postular candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular con el lleno de los requisitos previstos en la ley.

Que sobre el particular, la Constitución Política dispone lo siguiente:

“ART. 40.—Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

2. Tomar parte en elecciones, (…).

3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

(…)”.

“ART. 108.—(…).

Los partidos y movimientos políticos con personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

(…)”.

Que la Ley 130 de 1994 dispone en su artículo 9º:

“ART. 9º—Designación y postulación de candidatos. (…).

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior”.

Que la ley 1475 de 2011 dispone en su artículo 28:

“ART. 28.—Inscripción de candidatos. (…).

Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.

(…)”.

Que de conformidad con la ley, corresponde al Estado la financiación y la fijación de los montos máximos de las campañas electorales.

Que la Ley 1475 de 2011 establece:

“ART. 21.—De la financiación estatal para las campañas electorales. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación:

En las elecciones para corporaciones públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.

En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.

La financiación estatal de las campañas electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los candidatos.

(…)”.

“ART. 24.—Límites al monto de gastos. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.

(…)”.

“ART. 34.—Definición de campaña electoral. Para efectos de la financiación y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.

La propaganda electoral constituye una de las actividades principales de la campaña y cumple la función de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se trate.

La recaudación de contribuciones y la realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a partir de su inscripción”.

Que la Ley 1712 de 2014 establece:

“ART. 5º—Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:

(…).

e) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos”.

Que en desarrollo de lo establecido en las normas previamente citadas, el Consejo Nacional Electoral estableció los límites a los montos de gastos de las campañas electorales para la elección de autoridades locales a celebrarse el 25 de octubre de 2015 y mediante Resolución 130 de 2015, fijó el valor de reposición de gastos por voto válido que el Estado reconocerá a las campañas que participen en dichas elecciones.

Que con ocasión de las elecciones de autoridades locales a celebrarse el 25 de octubre de 2015, de manera temprana se han registrado más de cuatrocientos comités promotores de grupos significativos de ciudadanos que se encuentran en el proceso de recolección de firmas para avalar sus candidaturas y efectúan gastos que deben reportarse al Consejo Nacional Electoral y registrarse en el aplicativo Cuentas Claras de conformidad con lo establecido en la Resolución 3097 de 2013, sin perjuicio de las obligaciones establecidas en la Resolución 330 de 2007.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 265 de la Constitución Política, el Consejo Nacional Electoral “regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden (…)”.

En mérito de lo cual,

RESUELVE:

ART. 1º—Gastos de recolección de firmas de los grupos significativos de ciudadanos. Sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas en la ley y en los reglamentos, los grupos significativos de ciudadanos deberán reportar al Consejo Nacional Electoral, dentro de los cinco (5) días siguientes a la inscripción de su candidato o lista de candidatos, el consolidado general de ingresos y gastos acumulado hasta esa fecha, cualquiera sea su concepto, realizado desde el registro del comité inscriptor.

PAR.—Al informe de ingresos y gastos de campaña de que trata el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 y la Resolución 3097 de 2013 de esta corporación, deberá acompañarse en anexo separado, el informe de los gastos de recolección de firmas, el cual deberá contener los gastos de que trata este artículo.

ART. 2º—Los grupos significativos de ciudadanos que habiendo registrado su comité de promotores y obtenido el registro de su logo por parte del Consejo Nacional Electoral y no formalicen su inscripción, también se someterán a lo dispuesto en la presente resolución; incluida la rendición del informe que establece el artículo anterior, el cual deberá ser presentado a más tardar el último día de inscripción de candidatos, de conformidad con el calendario electoral.

ART. 3º—Responsabilidad. Los candidatos, los miembros de los comités inscriptores y los gerentes de los grupos significativos de ciudadanos velarán por el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente resolución, so pena de las sanciones a que haya lugar.

Los informes contemplados en la presente resolución se rendirán bajo la gravedad del juramento.

La presente resolución rige a partir de su publicación.

Publíquese y cúmplase

Dada en Bogotá, D. C., a 27 de mayo de 2015

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el usual y consabido respeto a la decisión adoptada por la mayoría de los magistrados de la corporación, la cual acompaño, considero procedente sin embargo aclarar mi voto, para lo cual consigno los argumentos sobre los cuales fundamento mi criterio.

La Carta Política de 1991 consagró a Colombia como un Estado Social de Derecho organizado en forma de república democrática, participativa y pluralista(1). Sobre estos umbrales cardinales se estipulan como fines esenciales del Estado, los de servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios y facilitar la intervención de todos en las decisiones que los afectan. Así entonces, la Constitución Política proclama un Estado democrático reglado por normas que se erigen sobre fundamentos de igualdad, participación y pluralidad.

Concordante con estos postulados, el artículo 40 superior señala que todo ciudadano colombiano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho ciudadano, puede entre otros, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.

En lo que atañe a los medios, la Carta Política en su artículo 108 consagró que se puede lograr por conducto de i) un partido o movimiento político con personería jurídica —para lo cual solo basta que medie aval expedido por el representante legal o por quien este delegue—, y ii) a través de movimientos sociales y/o grupos significativos de ciudadanos.

Luego entonces y en atención a que el acto administrativo materia de aclaración está dirigido específicamente a los grupos significativos de ciudadanos, considero relevante replicar sobre la naturaleza de estas organizaciones políticas, su evolución normativa y las implicaciones que se derivan del privilegio de postulación que les otorga la Constitución y la ley.

Sobre este particular he venido sosteniendo(2) que el progreso de los grupos significativos de ciudadanos dentro del espectro político los ha trasformado en medios dinámicos y efectivos para la concreción de opciones electorales, que no obstante emerger de manera circunstancial, tienen entidad para trascender y convertirse en motores vigorizantes de la democracia y la sociedad.

Así, el ejercicio del derecho de ser elegido en representación de un grupo significativo de ciudadanos, conforma uno de los medios mediante los cuales se puede concretar la participación ciudadana pasiva, instrumentado a través de la capacidad de postulación asignada a los ciudadanos, cuyo principal propósito se materializa con el acto de inscripción para un proceso electoral bien sea del orden nacional, territorial o local. Debe estar precedido, por supuesto, de una serie de requisitos exigidos para su configuración, tales como la designación de un comité inscriptor, la recolección de un determinado número de apoyos ciudadanos (firmas) y la acreditación de una póliza de garantía en cuantía fijada por la autoridad electoral.

En efecto, la Ley 1475 de 2011(3) le imputó nuevas reglas a los grupos significativos de ciudadanos, todas tendientes a instrumentalizarlos como medios idóneos de representación, al punto de erigirlos en la vía adecuada para el surgimiento a la vida jurídica de una organización política(4). Además la precitada normativa los habilitó para concurrir a las consultas como mecanismo de democracia interna, invistiéndolos de los deberes y derechos propios que se derivan de este tipo de actividades(5); los identificó como sujetos pasivos dentro del régimen sancionatorio que compete al Consejo Nacional Electoral(6); los reafirmó como destinatarios para las fuentes de financiación de campañas electorales(7); les exigió requisitos más explícitos en materia de inscripción de candidaturas(8); los acreditó para participar en la inscripción de candidatos a cargos en coaliciones(9); los especifica en materia del acceso a espacios gratuitos en medios de comunicación social, cuñas, avisos y vallas(10); en fin, toda una progresión del expreso reconocimiento como colectividad política dentro del escenario democrático y social de la nación, que al compararlo con las referencias legales contenidas en el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos expedido en el año de 1994(11), corrobora la transformación legal para ellos asignada.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional mediante la sentencia de control de exequibilidad de la Ley 1475 de 2011, en cuanto a la figura de la doble militancia, determinó que esta se aplica a las agrupaciones políticas con y sin personería jurídica. Sobre este particular, sentenció: “[D]e acuerdo con lo regulado por el inciso tercero y cuarto del artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica como sin ella están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas, y siendo uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble militancia la preservación del principio democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una de las citadas clases de agrupación política”(12).

Corolario de lo reseñado, es evidente que a los grupos significativos de ciudadanos les aplica todo un conjunto de exigencias puntuales, no solo circunscritas al hecho del favorecimiento derivado del mandato soberano en cargos o corporaciones públicas, sino desde la génesis misma de su conformación. Dicho en otras palabras, la eficacia sustantiva de los grupos significativos de ciudadanos está predeterminada formalmente a la acreditación de los requisitos para su configuración en el acto de inscripción y materialmente a la consecución de la votación popular que se traduce en la elección o no de sus candidatos.

Lo expuesto encuentra coincidencia con la competencia constitucional fijada al Consejo Nacional Electoral en materia de regulación, inspección, vigilancia y control que tiene sobre “toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos” para garantizar “el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden”, concatenado con la especial atribución de velar “por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”, al tenor del artículo 265 superior.

En este orden de ideas, debo señalar que al regular la financiación y el reporte de gastos por parte de los grupos significativos de ciudadanos conformados para las elecciones de autoridades locales(13), el Consejo Nacional Electoral ha debido adecuar en mayor grado el objeto vinculante a fin de acompasar el acto administrativo a los preceptos considerativos invocados para su propósito integral. Es decir, si bien comparto lo resuelto, aclaro que esta clase de regulaciones deben propender en suma por la plena eficacia de los fines e intereses superiores sobre los cuales se funda la facultad de intervención otorgada a la corporación.

En efecto, la capacidad de regulación que ostenta la corporación para efectos de fijar los montos máximos de las campañas electorales y de los mecanismos de participación ciudadana, puede ser extendida por parte de la corporación a los procesos de recolección de firmas por parte de los grupos significativos de ciudadanos. Considero que se hubiese podido aplicar una interpretación per analogiam(14), tomando como referente normativo lo dispuesto por los artículos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994(15), en tanto que es sabido que en todo proceso de recolección de firmas de esta índole, tal prerrogativa no puede ser excesiva, al punto que se vea resquebrajado el equilibrio que el Constituyente derivado se ha propuesto mantener en los diferentes mecanismos de participación ciudadana. Al no haber limitación alguna en los gastos que generan las actividades propias para convocar a la ciudadanía a apoyar con su firma una determinada propuesta democrática, se conlleva inexorablemente a que se deforme la espontaneidad de la voluntad del pueblo, pudiéndose ver permeada por agentes al margen de la ley o por el ingreso de recursos provenientes de actividades ilícitas.

Tal fenómeno antijurídico, crea la necesidad de establecer unos límites en estos procesos democráticos de recolección de firmas, habida cuenta que como organizaciones políticas, en los últimos tiempos potenciadas por la Constitución y la ley, se han convertido, reitero, en el medio más recurrente para hacer efectivos los derechos fundamentales del artículo 40 superior.

Por lo tanto, el control que se debe ejercer sobre los ingresos obtenidos para efectos de la recolección de tales apoyos ciudadanos, no solo debe radicar en la rendición de los correspondientes informes de ingresos y gastos efectuados por los grupos significativos de ciudadanos, sino que además, se debe tener un tope debidamente establecido para los mismos, para que no surja ipso facto un desequilibrio en relación con los candidatos avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que sí deben sujetarse a esos límites.

En consecuencia, crear controles a los gastos en que se incurre durante el proceso de la recolección de las firmas se torna imperioso, máxime si se tiene en cuenta la relación de causalidad que existe entre las actividades de la recolección de las firmas, reforzada por el despliegue publicitario —que genera ingentes gastos— y la formalización de la postulación ciudadana cuando se inscribe la candidatura. Luego, no es predicable tener aislada una actividad de la otra. Sin la recolección de firmas no hay candidatura, por lo cual es impropio calificarlas como actividades aisladas o independientes, ya que se tornan en inescindibles en la finalidad confluyente que denotan. Así, aquellas han debido ser objeto no solo de la obligación de reporte, sino también del establecimiento de límites que atiendan su objeto y no permitan que se presente un desequilibrio tan marcado frente a los futuros candidatos de los partidos políticos que sí se están sometiendo a la ley.

Fecha ut supra,

Felipe García Echeverri 

(1) Artículos 1º y 2º de la Constitución Política.

(2) Consejo Nacional Electoral – Rad. 1585 de 2015 y 1467 de 2015 – M.P. Felipe García Echeverri.

(3) “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

(4) Artículo 3º de la Ley 1475 de 2011 – Parágrafo.

(5) Artículos 4º, 5º, 6º de la Ley 1475 de 2011.

(6) Artículo 13 de la Ley 1475 de 2011.

(7) Artículos 20, 22, 25 de la Ley 1475 de 2011.

(8) Artículo 28 de la Ley 1475 de 2011.

(9) Artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.

(10) Artículos 36, 37, 54 de la Ley 1475 de 2011.

(11) Artículos 9º, 13, 18 y 25 de la ley 130 de 1994 “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.

(12) Corte Constitucional – Sentencia C-490 de 2011 – M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(13) Consejo Nacional Electoral – Resolución 865 de 2015.

(14) Corte Constitucional – Sentencia C-083 de 1995 – M.P. Carlos Gaviria Díaz “Analogía: La analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que solo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquellos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma. La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de esta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de carácter general. La analogía no constituye una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley. Su consagración en la disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la Constitución. Analogía legis/Analogía iuris: Cuando el juez razona por analogía, aplica la ley a una situación no contemplada explícitamente en ella, pero esencialmente igual, para los efectos de su regulación jurídica, a la que sí lo está. Esta modalidad se conoce en doctrina como analogía legis, y se la contrasta con la analogía juris en la cual, a partir de diversas disposiciones del ordenamiento, se extraen los principios generales que las informan, por una suerte de inducción, y se aplican a casos o situaciones no previstas de modo expreso en una norma determinada”.

(15) “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.