Comisión de Regulación de Energía y Gas

RESOLUCIÓN 9 DE 2018

(Enero 22)

“Por la cual se publican las bases metodológicas para el desarrollo de la regulación que remunera el transporte marítimo y fluvial de los combustibles líquidos”.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas,

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por los decretos 4130 de 2011 y 1260 de 2013, y

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 334 de la Constitución Política de Colombia, estableció la facultad del Estado para intervenir en la explotación de los recursos naturales como el petróleo, en la producción y distribución de bienes como son los combustibles líquidos derivados del petróleo, y en los servicios públicos y privados.

Mediante el artículo 3º del Decreto 4130 de 2011, el Gobierno Nacional le reasignó funciones referentes al sector de combustibles líquidos a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG.

En particular el numeral 5 del mencionado artículo 3º establece lo siguiente:

“ART. 3º—Reasignación de funciones a la Comisión de Regulación de Energía y Gas. Reasígnense a la Comisión de Regulación de Energía y Gas las funciones de:

(…).

“Parcialmente las funciones asignadas en el artículo 3º del Decreto 4299 de 2005 al Ministerio de Minas y Energía, quedando así: Regular las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo”. (…).

En el mismo orden, el Gobierno Nacional modificó la estructura de la CREG a través de la expedición del Decreto 1260 de 2013, inciso segundo del artículo 2º así:

“ART. 2º—(…) Igualmente tiene por objeto expedir la regulación económica para las actividades de la cadena de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, en los términos y condiciones señalados en la ley”.

El literal b) del artículo 4º del Decreto 1260 de 2013 establece específicamente las funciones de la Comisión en relación con el sector combustibles líquidos derivados del petróleo.

En particular, en los numerales 1, 5 y 8 se menciona la competencia de la CREG en cuanto a la regulación de las actividades de la cadena de distribución de combustibles líquidos así:

“1. Expedir la regulación económica referente a las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, tales como gasolina motor corriente, ACPM, Jet A1, diésel marino, avigas, gasolina extra, kerosene, entre otros, salvo fijar los precios para gasolina motor corriente y ACPM”.

“5. Definir la metodología y establecer las fórmulas para la fijación de los precios y las tarifas de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, diferentes al precio de ingreso al productor y de venta al público de la gasolina motor corriente, el ACPM y los biocombustibles”.

“8. Definir la metodología y establecer las fórmulas para la fijación de los precios y las tarifas de transporte de combustibles, terrestre y por poliductos”.

Posteriormente, a través del Decreto 1073 de 20105, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Minas y Energía, recogiendo en su artículo 2.2.1.1.2.2.1.3 lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto 4299 de 2005, modificado por el numeral 5 del artículo 3º del Decreto-Ley 4130 de 2011.

Con base en lo anterior, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, ha desarrollado el presente documento para presentar a los agentes de la cadena de combustibles líquidos y otros interesados, las bases conceptuales para definir la metodología tarifaria para la remuneración del transporte marítimo y fluvial de los combustibles líquidos.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión 834 del 22 de enero de 2018, acordó expedir la presente resolución,

RESUELVE:

ART. 1º—Poner en conocimiento de los agentes, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar la metodología de remuneración de la actividad de transporte marítimo y fluvial de los combustibles líquidos, las cuales están contenidas en el Anexo General de la presente resolución.

ART. 2º—Con la presente resolución se da inicio a la actuación administrativa para determinar la metodología de remuneración de la actividad de transporte marítimo y fluvial de los combustibles líquidos.

ART. 3º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y no modifica ni deroga disposiciones vigentes, por tratarse de un acto de trámite.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 22 de enero de 2018.

Tabla de contenido

1. Contexto.

1.1. Antecedentes del transporte marítimo y fluvial en la CREG.

1.2. Otros antecedentes regulatorios de la CREG en el transporte marítimo y fluvial.

1.3. La cadena de distribución de combustibles líquidos.

1.4. La remuneración de los agentes de la cadena.

1.5. Estudio previo: Certezza 2016.

2. Competencia de la CREG - Funciones asignadas.

2.1. Combustibles líquidos (GMC, Diésel, Jet Al).

3. Partes interesadas.

3.1. Entidades del Estado que intervienen en la actividad de transporte marítimo y fluvial.

3.2. Agentes y usuarios del transporte marítimo y fluvial.

4. Identificación del problema.

4.1. Marítimo.

4.2. Fluvial.

Mercados pequeños: atención a la demanda (buscar si hay alguna obligación de abastecimiento en la Ley 39).

Viabilidad de la navegación para el abastecimiento.

Temas ambientales.

Temas de orden público.

5. Alcance de la regulación.

6. Intervención del regulador.

7. Objetivos de la regulación.

8. Alternativas de regulación.

9. Otros aspectos a considerar.

ANEXO GENERAL

1. Contexto.

1.1. Antecedentes del transporte marítimo y fluvial en la CREG.

La función de regulación en el sector de combustibles líquidos cambió en el año 2011 cuando el Ministerio de Minas y Energía a través del Decreto 4130, le reasignó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) algunas funciones, dentro de las que se encuentra la de regular la actividad del transporte de combustibles líquidos.

De manera que, antes del 2011, la totalidad de los pronunciamientos que se hicieron sobre el transporte de combustibles líquidos, los realizó el Ministerio de Minas y Energía en su calidad de regulador.

Sobre el cabotaje entre mayorista y minorista, el Ministerio de Minas y Energía, estableció para zonas de difícil acceso, entre planta conectada a planta no conectada, rutas de abastecimiento vía marítima y/o fluvial.

Por su parte, la CREG se pronunció a través de la Resolución CREG 039 de 2015, estableciendo la metodología para el flete marítimo de transporte de combustibles líquidos entre las ciudades de Cartagena y San Andrés Isla, precisando que estaría vigente hasta tanto se establezca la nueva metodología para la remuneración del transporte marítimo de combustibles líquidos.

Para el cabotaje entre refinerías y puertos de internación el Ministerio de Minas y Energía mediante las resoluciones 181701 de 2003 y 40736 de 2015, determinaron las tarifas de cabotaje entre Cartagena-Buenaventura y entre Cartagena —Pozos Colorados y Cartagena— Barrancabermeja respectivamente. A continuación, se detallan las principales normas que han venido regulando la actividad de transporte marítimo y fluvial para el transporte de combustibles líquidos.

Tabla 1

Principales normas para el transporte marítimo y fluvial

AñoContextoNormaReglaValor ($/galón)
1987Reglamentación de la distribución del petróleo y sus derivados(Ley 39)El Gobierno puede fijar horarios, precios, márgenes de comercialización, calidad, calibraciones, condiciones de seguridad, relaciones contractuales y demás condiciones que puedan mejorar la distribución de CL. 
1988Asigna al MME como Entidad que desarrolla las políticas de precios en todo lo relacionado con el petróleo y sus derivados(Ley 81)Establece 3 regímenes:
1. Régimen de control directo.
2. Régimen de libertad regulada.
3. Régimen de libertad vigilada.
 
1989Adiciona la Ley 39/87. Complementa la reglamentación de la distribución del petróleo y sus derivados(Ley 26)Discrimina dentro del precio al público:
1. El precio en planta.
2. El margen de comercialización al minorista.
3. El porcentaje de pérdida por evaporación fijado para el minorista
 
1993Dotar de elementos al Archipiélago de San Andrés y Providencia que faciliten su desarrolloLey 47 de 1993Reglas especiales en impuestos y terrenos, entre otros. 
1998Promoción de la competitividad y la productividad. Sujeción a precios internacionales(Res. 82438)
(Res. 82439)
Precios máximo de venta en planta de abasto, GMC y Diésel en el departamento de San Andrés y Providencia = Precio Máximo de Venta (continente) + costo del cabotaje205,00
Ajuste cada año con IPC desde el 1º de enero de 2000
2001Revisa estructura de precios, teniendo en cuenta el régimen especial que estableció la Ley 47 de 1993(Res. 80725) Modif. artículo 7º Res. 82438 (Res. 80727) Modif. artículo 7º Res. 82439Precio máximo de venta en planta de abasto, GMC y Diésel en el departamento de San Andrés y Providencia. PMA(t) = PMI(t) + Md + Costo del cabotaje entre Cartagena y San Andrés270,00
Ajuste cada año así: 65% IPC desde el 1º de enero de 2002 y 35% devaluación
2003Ajuste a costos reales de distribución y transporte de combustibles en la Isla(Res. 181357) Modif. Artículo 7º Res. 82439 y deroga la Res. 80727 (Res. 181358) Modif. Artículo 7º Res. 82438 y deroga la Res. 80725Precio máximo de venta en planta de abasto, GMC y Diésel en el departamento de San Andrés y Providencia. PMA(t) = PMI(t) + Md + Costo del cabotaje entre Cartagena y San Andrés + Mom324,11
Ajuste cada año así: 65% IPC desde el 1º de enero de 2004 y 35% devaluación
2007Ajuste a los costos actuales reales de transporte de combustibles a la isla y variables que se deben tener en cuenta para su indexación(Res. 181299) Por la cual se modifican los rubros “C” de las Resoluciones 181356, 181357 y 181358, del 31 de octubre de 2003Ajuste cada año con IPC desde el 1º de febrero de 2008394,20
Plan de abastecimiento con rutas de transporte fluvial en Puerto Carreño(Res. 124112)  
Plan de abastecimiento con rutas de transporte fluvial en Puerto Inírida(Res. 124113)  
2010Ajuste a los costos actuales reales de transporte de combustibles a la isla(Res. 181014) Por la cual se modifican los rubros “C” de los artículos 3º, 7º y 7º de las resoluciones 80602 de 2000, 82439 y 82438 de 1998, respectivamente. Deroga la Res. 181299Ajuste cada año con IPC desde el 1º de febrero de 2011514,56
2011Plan de abastecimiento con rutas de transporte fluvial para Leticia, Amazonas.(Res. 124312)  
2015Por solicitud del MME la CREG fija tarifa(Resolución CREG 039 de 2015) Establece la tarifa para el flete marítimo de transporte de Combustibles Líquidos entre las ciudades de Cartagena y San Andrés Isla.Ajuste cada año con IPC desde el 1º de abril de 2016666,30
2016Ajuste metodología de fijación de precios que incluyen aspectos señalados en el Estatuto Tributario(Res. 41281) Estructura para la fijación de precios de la gasolina corriente motor, gasolina motor corriente oxigenada, ACPM y ACPM mezclado con biocombustible para uso en motores diésel, que regirá a partir del 1º de enero de 2017. Deroga las Res. 82438 y 82439 de 1998.  

Elaboración: CREG, octubre 2017

Finalmente, la CREG mediante la Resolución CREG 039 de 2015, estableció la metodología para el flete marítimo de transporte de combustibles líquidos entre las ciudades de Cartagena y San Andrés Isla, precisando que estaría vigente hasta tanto se establezca la nueva metodología para la remuneración del transporte marítimo de combustibles líquidos.

1.2. Otros antecedentes regulatorios de la CREG en el transporte marítimo y fluvial.

La Ley 142 de 1994 atribuyó funciones a las diferentes Comisiones de Regulación, dándole a la CREG, además de las funciones genéricas, la regulación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó otras funciones, para el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

En el desarrollo de estas funciones, para los sectores de energía eléctrica en las zonas no interconectadas y gas licuado del petróleo para el Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, la Comisión consideró el transporte de combustibles líquidos.

En el sector eléctrico, cuando se definieron las metodologías generales para remunerar las actividades de generación, distribución y comercialización y las fórmulas tarifarias generales para establecer el costo unitario en las zonas no interconectadas (Res. CREG 091/20071), teniendo en cuenta que la mayoría del parque instalado de generación en estas zonas funciona con combustibles fósiles, se incluyó en la remuneración de gastos de administración, operación y mantenimiento (AOM), para generadores Diésel, como se determinaría el costo máximo de transporte terrestre, aéreo, marítimo o fluvial del combustible según su uso.

Por otra parte, para el abastecimiento de gas licuado del petróleo (GLP), en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la CREG estableció la metodología para remunerar la actividad de transporte de GLP al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Res. CREG 050/2009).

Esta metodología consideró los siguientes objetivos:

• Asegurar la implementación de un sistema eficiente y seguro de transporte que lleve el GLP entre el continente y la Isla.

• Garantizar la continuidad de la prestación del servicio público domiciliario de GLP al usuario final.

• Definir claramente las responsabilidades del transportador del GLP al Archipiélago.

• Reflejar en la remuneración los costos eficientes en que incurran las empresas por el transporte del GLP.

Conforme lo expuesto, existen antecedentes regulatorios en el servicio público domiciliario, en donde dada la naturaleza de la actividad fue necesario incluir en el análisis la valoración del transporte de combustibles líquidos.

1.3. La cadena de distribución de combustibles líquidos.

La distribución de combustibles líquidos en Colombia está definida como una cadena de actividades con unos agentes autorizados. Los agentes y las condiciones en las que transan y distribuyen los productos están sujetos a lo especificado en el Decreto 1073 de 20152. A continuación, se ilustran de forma esquemática los agentes de la cadena de distribución y sus respectivos flujos de producto. En la columna de la izquierda se encuentran los agentes que prestan los servicios de transporte y almacenamiento, según las necesidades de los demás agentes. A la derecha se encuentran los agentes que transan los productos desde las etapas de importación o refinación hasta la venta al consumidor final.

En el primer eslabón de la cadena de distribución están los productores (de refinados del petróleo y de biocombustibles) y los importadores. En el caso de los productores, se trata de agentes encargados de la transformación de materia bruta en combustible líquido mediante la refinación, la destilación o cualquier otro proceso. Los importadores, por su parte, se encargan de la compra de los combustibles en el exterior, de su transporte y de los trámites aduaneros y portuarios para su nacionalización.

El refinador y el importador están autorizados para abastecer al “Gran consumidor con instalación” con compras mayores a 420.000 galones mes3. También están autorizados para abastecer a otros refinadores.

Ilustración 1

Cadena de distribución de combustibles líquidos - agentes y actividades

CONSUMIDOR FINAL
 

Elaboración: CRE

Estos tres agentes (refinador, importador y productor de biocombustibles) son quienes realizan el suministro de los combustibles para la distribución a nivel mayorista.

A su vez, el distribuidor mayorista, mediante contratos o acuerdos comerciales, se encarga de la venta de combustibles líquidos en volúmenes superiores a dos millones seiscientos mil (2.600.000) galones al mes4 y con volúmenes de almacenamiento mínimos requeridos que garantizan el abastecimiento por ese periodo. Este agente está autorizado para abastecer los siguientes agentes: i) distribuidor minorista, ii) “grandes consumidores” y iii) otro distribuidor mayorista.

La distribución minorista, por su parte, se encarga de la venta de los combustibles líquidos a usuarios finales en un punto fijo (a través de estaciones de servicio) o sin instalación fija a través de vehículos de carrocería (Comercializador Industrial). Los dos tipos de minorista se describen a continuación.

Estaciones de Servicio (EDS). Las EDS pueden ser públicas o privadas. Las EDS públicas funcionan con un sistema de “banderas”, es decir, de contratos de exclusividad con los distribuidores mayoristas que las abastecen, y atienden al público general. Las EDS privadas están definidas como establecimientos que pertenecen a “una empresa o institución destinada exclusivamente al suministro de combustibles líquidos derivados del petróleo para sus vehículos, aeronaves, barcos y/o nave”5.

En función del tipo de demanda que atienden, hay Estaciones de Servicio (EDS) automotor, marítimo, fluvial y de aviación.

Comercializador industrial. Este agente presta su servicio sin instalaciones fijas y utiliza vehículos tipo carrocería tanque o barcazas para abastecer combustibles a los lugares donde sus clientes desarrollan sus actividades (que pueden ser puntos fijos o móviles). El Comercializador Industrial únicamente puede vender a “Grandes consumidores” cuya demanda sea menor o igual a 20.000 galones mes.

Todas las relaciones descritas anteriormente se caracterizan por ser transacciones que implican el intercambio de la propiedad de los combustibles. Algunas de ellas están pactadas en volúmenes o en tiempo a través de contratos, mientras que otras se hacen por medio de nominaciones o por acuerdos comerciales.

Adicionales a ellas se encuentran dos actividades en las cuales no hay necesariamente intercambio de propiedad, pero sí hay traspaso de custodia. Se trata del transporte y el almacenamiento. El transporte puede ser por poliducto, terrestre, aéreo, marítimo, fluvial o férreo, y consiste en entregar la custodia del producto a un agente transportador que se encarga de llevarlo a un punto de destino previamente especificado.

El transporte y el almacenamiento están principalmente asociados a la logística de la cadena, es decir, al conjunto de métodos y procesos necesarios para llevar a cabo la prestación del servicio público de distribución de los combustibles.

Las características del transporte varían en función de los volúmenes manejados por los agentes, de las capacidades disponibles, de los destinos y de los costos. Por ejemplo, puede ser menos costoso el envío de productos por poliducto entre la refinería y la planta mayorista, pero puede ser más rápido enviarlos por carrotanque. El abastecimiento en centros de consumo alejados del poliducto puede realizarse por vía terrestre o por vía fluvial dependiendo de factores logísticos y de costos.

De forma similar, el almacenador de combustibles líquidos presta un servicio a otros agentes de la cadena, arrendando capacidad de lámina bajo las condiciones técnicas establecidas para tal actividad6. Al igual que en el caso de transporte, el almacenamiento implica una custodia del producto por parte del almacenador, pero no implica transferencia de la propiedad a este agente.

Hay agentes que no se encargan de comercializar el producto, pero prestan servicios a la cadena: los transportadores y los almacenadores. Para efectos del presente documento, el análisis está enfocado a la prestación del servicio de transporte marítimo y fluvial de combustibles líquidos.

La Dirección General Marítima, Dimar, reporta transporte marítimo de combustibles líquidos en 172 rutas durante 2016. Todas estas rutas transportaron en ese año aproximadamente 35,5 millones de galones.

Las cinco (5) principales rutas en términos de volumen transportado se encuentran en el siguiente cuadro. La principal es la ruta Cartagena-San Andrés, que tiene el 65% del total transportado en 2016.

Tabla 2

Principales rutas de transporte marítimo 2016

Puerto origenPuerto destinoGalones transportados 2016%del volumen 2016
CartagenaSan Andrés23.156.00765,3%
CartagenaTimbiquí1.678.4624,7%
BuenaventuraGuapi1.370.1843,9%
BuenaventuraSanta Bárbara de Iscuande897.8022,5%
TumacoBahía Málaga867.5452,4%

Fuente: DIMAR. Elaboración CREG.

Todas las demás rutas (167) reportadas por DIMAR para 2016 transportaron menos de 800.000 galones en el año. Para 2015 la información es similar, aunque aparece la ruta Cartagena-Turbo con un volumen de casi 3 millones de galones (6,9% del total transportado en ese año).

En el caso del transporte entre Cartagena y el Archipiélago de San Andrés, el transporte marítimo se realiza actualmente por medio de una sola empresa (Transpetrol), autorizada por el Ministerio para llevar gasolina, diésel y jet A1.

A Transpetrol le han sido aprobados cargos (Res. CREG 039 de 2015) con los cuales se remunera su actividad. Esta actividad se realiza en un contexto de monopolio, puesto que no hay en la actualidad otra empresa con la cual compita.

Para el transporte fluvial la información analizada proviene del Sicom. No hay un reporte centralizado de agentes transportadores fluviales. Se toma entonces el reporte de compras de distribuidores mayoristas en los destinos para los cuales hay transporte fluvial de manera más frecuente.

En la Ilustración 2 se reportan los volúmenes de gasolina corriente y diésel (mezclados con los respectivos biocombustibles) desde los municipios de Leticia, departamento de Amazonas, Puerto Inírida, en el departamento de Guainía y Puerto Carreño, en el departamento de Vichada.

A estos tres municipios se vendieron en total 7.888.300 galones de ambos combustibles en 2016. Otras compras hechas por los distribuidores mayoristas con destino a estos municipios pueden ser reportadas en el SICOM de otra manera. Por ejemplo, el abastecimiento de Jet Fuel puede darse directamente a la estación de servicio de aviación, sin pasar por la planta no conectada del municipio específico.

Ilustración 2

Compras de combustibles líquidos (gasolina corriente, diésel y sus mezclas con biocombustibles) en 2016

DestinoTotalGasolina (%)Diésel (%)
Leticia*4.494.79855,7%22,6%
Pto. Inírida2.680.30139,9%60,1%
Pto. Carreño713.20222,0%78,0%

Fuente: SICOM. Elaboración CREG. Octubre 2016.

1.4. La remuneración de los agentes de la cadena.

La remuneración de las actividades de la cadena de comercialización de la gasolina motor corriente, ACPM y sus respectivas mezclas con biocombustibles están reguladas por el Estado a través de estructuras tarifarias. El precio final de venta al público se define en función del tipo de régimen que aplique en el área de distribución minorista.

En Colombia coexisten dos tipos de régimen (libertad vigilada y libertad regulada). Independientemente del tipo de régimen que aplique, los agentes cuentan con unas estructuras tarifarias que reflejan una separación de las actividades y los costos estimados para cada una de ellas.

El precio de venta al público (PVP) es el resultado de la suma de cada rubro de las estructuras tarifarias. Se trata de un precio techo para las ciudades con libertad regulada, es decir, de un precio máximo que pueden cobrar las EDS al público. En contraste, se trata de un precio de referencia para las ciudades con libertad vigilada.

A continuación, se describen brevemente cada uno de los ítems de la estructura tarifaria vigente, que se aplican a cada galón vendido de gasolina motor corriente (GMC) y diésel:

1. El ingreso al productor (IP) tiene dos componentes, que se calculan en función del porcentaje de mezcla. Por un lado, está la proporción del IP correspondiente a la remuneración asignada al refinador o al importador de gasolina y diésel que reconoce, según la metodología actual empleada por el Ministerio de Minas y Energía, un precio de paridad de exportación por el combustible. Adicionalmente, está el porcentaje del IP que corresponde a la remuneración de los productores de biodiésel y etanol.

En el caso de la Gasolina Motor Corriente (GMC), el IP dentro de la estructura se calcula de la siguiente manera

R200 A1

La cantidad de mezcla de etanol puede variar por ciudad y generalmente es cero, ocho o diez por ciento.

En el caso del Diésel (ACPM), el IP de la estructura tarifaria se calcula así:

R200 A2
R200 A2

La mezcla entre biodiésel y diésel también se fija en proporciones diferentes para diferentes ciudades y va desde cero hasta diez por ciento.

2. La tarifa de marcación es la remuneración a la adición de una marca que se introduce al combustible con el fin de tener trazabilidad de la distribución en el territorio nacional.

3. La tarifa de transporte por poliducto es la remuneración establecida para esta actividad. Los valores se encuentran regulados. Se aplica a cada galón en la proporción que corresponda a la GMC o al diésel.

4. La tarifa de transporte de biocombustibles se aplica también sobre cada galón vendido de forma proporcional a la mezcla autorizada de etanol o biodiésel.

5. El margen plan de continuidad es el rubro que se remunera de acuerdo con el plan de ampliación de la capacidad de transporte por poliducto.

6. El margen mayorista corresponde a la remuneración de la actividad que ejerce el distribuidor mayorista por la compra y venta del combustible y los demás aspectos asociados al desarrollo de la actividad.

7. El margen minorista corresponde a la remuneración de la actividad desarrollada por las EDS para la venta al consumidor final de los combustibles.

8. La pérdida por evaporación y merma por transporte, manejo y trasiego de los combustibles entre la planta de abastecimiento y la EDS reconoce un porcentaje del precio de venta en planta de abasto por estos conceptos, considerando que afectan el volumen del producto.

9. La tarifa de transporte entre planta de abastecimiento y estación de servicio remunera la actividad entre el recibo del producto en planta hasta la entrega en EDS. En la mayoría de los casos, este transporte se hace por vía terrestre, con tarifas que pueden ser máximas (definidas por el Ministerio de Minas y Energía) para unos tramos o tarifas de referencia en otros tramos.

En algunos casos, puede ser necesario el uso de transporte marítimo o fluvial entre planta de abastecimiento y estación de servicio. La tarifa entonces incluirá un valor adicional al transporte terrestre, que corresponda a la remuneración de la actividad marítima o fluvial.

10. Los impuestos que se encuentran dentro de la estructura tarifaria son el impuesto nacional y la sobretasa.

Hay otras actividades que se llevan a cabo para la distribución de la gasolina motor corriente y el diésel pero que no se encuentran explícitas dentro de la estructura tarifaria. Se trata de la importación y el almacenamiento en tanques.

La estructura tarifaria en la Ilustración 3 presenta los valores del mes de mayo de 2017 para la ciudad de Bogotá con el nivel de mezcla autorizada por el Ministerio de Minas y Energía (6%) de gasolina motor corriente y alcohol carburante.

Ilustración 3

Estructura tarifaria gasolina motor corriente oxigenada (6% alcohol carburante). Bogotá, mayo de 2017

 Bogotá (6%)
ComponentesCop(%)
Ingreso al productor4.340,3350,80
Impuesto nacional460,605,39
IVA728,528,53
Impuesto al carbono126,901,49
Tarifa marcación7,450,09
Tarifa de transporte poliductos360,444,22
Transporte biocombustible33,660,39
Margen plan de continuidad71,510,84
Precio máximo de venta a dist. mayorista6.129,4171,74
Margen distribuidor mayorista358,634,20
IVA margen distribuidor mayorista68,140,80
Sobretasa1.193,5113,97
Precio máximo de venta planta de abasto7.749,6990,70
Margen distribuidor minorista706,378,27
Pérdida por evaporación31,000,36
Transporte planta de abasto a estación de servicio57,170,67
Precio máximo de venta al público por galón8.544,23100,00

Fuente: UPME7. Elaboración CREG.

Para el mismo mes de 2017 en Bogotá, el nivel de mezcla autorizada por el Ministerio de Minas y Energía de diésel con biodiésel fue del 9%. En la Ilustración 4 se presentan los valores y pesos de cada valor dentro de la estructura tarifaria.

Ilustración 4

Estructura tarifaria diésel (9% mezcla de biodiésel). Bogotá, mayo de 2017

 Bogotá (9%)
ComponentesCop(%)
Ingreso al productor4.547,7058,52
Impuesto nacional426,795,49
IVA698,038,98
Impuesto al carbono38,321,78
Tarifa marcación7,450,10
Tarifa de transporte poliductos356,614,59
Transporte biocombustible32,490,42
Margen plan de continuidad71,510,92
Precio máximo de venta a dist. mayorista6.278,8980,80
Margen distribuidor mayorista358,634,62
IVA margen distribuidor mayorista68,140,88
Precio máximo de venta planta de abasto6.705,6686,29
Margen distribuidor minorista706,379,09
Transporte planta de abasto a estación de servicio57,170,74
Sobretasa301,483,88
Precio máximo de venta al público por galón7.770,67100,00

Fuente: UPME8. Elaboración CREG

En contraste con la gasolina corriente y el diésel, el Jet Fuel9, utilizado en aeronaves con motores de turbina, no tiene una estructura tarifaria que determine el precio de venta al público.

El precio de venta del Jet Fuel al distribuidor mayorista se obtiene de la suma del Ingreso al Productor (IP), el costo de transporte por poliducto, el IVA y (a partir de enero de 2017) el impuesto al carbono10. El IP se calcula de manera semanal por el refinador los días martes y rige a partir de cada miércoles para todos los agentes mayoristas que comercialicen este combustible.

Para la última semana de mayo de 2017 (del 24 al 30) el precio de venta al distribuidor mayorista de Jet Fuel en Colombia fue:

Ilustración 5

Precio máximo de venta a distribuidor mayorista de Jet A1 en Bogotá. Semana del 24 al 30 de mayo de 201711 

 Bogotá
Origen del productoBarranca-CartagenaProducto importado
Ingreso al productor (UDS/galón)1,435601,75671
IVA (UDS/galón)0,272760,33377
Impuesto al carbono (COP/galón)148148
Tarifa de transporte poliductos (COP/galón)383,45383,45
Precio máximo de venta a dist. mayorista5.504,126.616,39

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, Ecopetrol12, Cenit-Transporte13.

Elaboración CREG. Junio 2017.

Los demás combustibles que se comercializan en Colombia no tienen una estructura tarifaria como las descritas para gasolina, diésel y Jet Fuel.

1.5. Estudio previo: Certezza 2016.

En el estudio de costos de transporte marítimo y fluvial de combustibles líquidos realizado para la CREG en 2016, se pueden identificar tres elementos.

En primer lugar, el estudio presenta una descripción de la actividad de transporte marítimo y fluvial en Colombia en la que se describen los siguientes aspectos:

a) Entidades colombianas relacionadas con el sector de transporte fluvial y marítimo.

b) Agentes de la cadena de distribución que participan en la actividad de transporte marítimo y fluvial y relaciones comerciales.

c) Matriz de principales rutas para transporte marítimo y fluvial de combustibles líquidos.

d) Infraestructura más común utilizada para el desarrollo de esta actividad.

El segundo elemento corresponde al análisis de costos vinculados al desarrollo de la actividad de transporte marítimo y fluvial de combustibles líquidos en Colombia. Al respecto, la consultoría recopiló información sobre las estructuras de costos de las empresas considerando aspectos como puertos, cargue, descargue, costos fijos y costos variables.

Por último, como parte del estudio, se desarrolló un modelo en el que se compila la información recogida, y que permite realizar búsquedas para diferentes rutas, empresas y tipos de combustible sobre información relacionada con volúmenes transportados, costos y tarifas.

2. Competencia de la CREG - Funciones asignadas.

Las normas en virtud de las cuales la Comisión tiene competencia para regular el transporte marítimo y fluvial en el país, son el Decreto-Ley 4130 de 2011 y el Decreto 1260 de 2013.

El Decreto-Ley 4130 de 2011, reasigna funciones del Ministerio de Minas y Energía a distintas entidades que conforman el sector de minas y energía, entre ellas la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG.

Para el tema en particular, el numeral 5 del artículo 3º establece lo siguiente:

“(…) Parcialmente las funciones asignadas en el artículo 3º del Decreto 4299 de 2005 al Ministerio de Minas y Energía, que quedará así: Regular las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo. (Nota: Ver artículo 2.2.1.1.2.2.1.3. del Decreto 1073 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía)” Subrayado fuera de texto original.

Según la transcripción del texto normativo, la CREG está facultada para regular el transporte de combustibles líquidos derivados de petróleo.

La actividad de transporte según el Decreto 4299 de 2005 (hoy recopilado en el Decreto compilatorio 1073 de 2015), es una de las actividades objeto de reglamentación por parte de la autoridad de regulación, hoy CREG, y debe regirse por las normas que esta expida, tal y como lo establece el artículo 2.2.1.1.2.2.3.89 del Decreto 1073 de 2015.

Complementario a lo anterior, el Decreto 1260 de 2013 que modifica la estructura de la Comisión, estableció en el núm. 5, lit. b), artículo 4º que la CREG debe:

“(…) Definir la metodología y establecer las fórmulas para la fijación de los precios y las tarifas de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, diferentes al precio de ingreso al productor y de venta al público de la gasolina motor corriente, el ACPM y los biocombustibles. (Nota: Ver Resolución 7 de 2017, CREG)” Subrayado fuera de texto original.

Según la función antes transcrita, la CREG debe definir la metodología y fórmula para fijar precios de la actividad de transporte.

En este contexto, es posible concluir que la Comisión cuenta con plenas facultades para expedir regulación económica de la actividad de transporte marítimo y fluvial.

2.1. Combustibles líquidos (GMC, Diésel, Jet A1).

El alcance de la propuesta metodológica se ocupa del transporte marítimo y fluvial de los combustibles líquidos.

A continuación, se describen los productos objeto de regulación en la propuesta metodológica de transporte marítimo y fluvial que expida la CREG:

Combustibles básicos14:

Productos definidos en la Resolución 180687 de 2003 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, o en aquellas normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, la cual se transcribe así: “Son mezclas de hidrocarburos derivados del petróleo que han sido diseñadas como combustibles de motores de combustión interna, ya sean solas o en mezcla con componentes oxigenantes, para reformular combustibles con mejores características de combustión. Para efectos del presente decreto se entienden como combustibles básicos la gasolina corriente, la gasolina extra, el diésel corriente y el diésel extra o de bajo azufre”.

Combustibles líquidos derivados del petróleo15:

Productos clasificables dentro de las categorías de las gasolinas, gasóleos, querosenes y fuelóleos, entre los cuales se cuentan: Combustibles para aviación (AVgas), gasolina motor (gasolina extra, gasolina corriente, gasolina corriente oxigenada, gasolina extraoxigenada), combustibles de aviación para motores tipo turbina, queroseno, diésel extra o de bajo azufre, diésel corriente (ACPM), diésel marino (se conoce también con los siguientes nombres: diésel fluvial, marine diésel, gas oil, intersol, diésel número 2), y combustible para quemadores industriales (combustóleos fuel oil).

Combustibles oxigenados16: 

Productos definidos en la Resolución 180687 de 200317, expedida por el Ministerio de Minas y Energía o en aquellas normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, la cual se transcribe: “Son mezclas de combustibles básicos derivados del petróleo con alcoholes carburantes en una proporción reglamentada. Sus especificaciones de calidad técnica y ambiental son reglamentadas por los Ministerios de Minas y Energía y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según sus competencias. Para los efectos de este Decreto entiéndase “gasolina corriente oxigenada” y “gasolina extra oxigenada”.

3. Partes interesadas.

Este capítulo describe los grupos de interés (entidades estatales, agentes de la cadena de distribución de combustibles y otros), que por diferentes razones pueden tener interés en el desarrollo regulatorio que sobre la actividad de transporte marítimo y fluvial realice la Comisión.

3.1. Entidades del Estado que intervienen en la actividad de transporte marítimo y fluvial.

El transporte marítimo y fluvial son dos medios de transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo que la legislación colombiana ha establecido sujetas a regulación y reglamentación por parte de diferentes entidades del Estado.

En este capítulo presentamos un análisis legal de funciones de regulación del transporte marítimo y fluvial que pueden estar relacionadas directa o indirectamente con la fijación de tarifas, el establecimiento de fórmulas, precios o fletes para el transporte de combustibles (carga) de un punto a otro.

El análisis realizado por la CREG pudo identificar cinco (5) entidades estatales que tienen funciones relativas al transporte marítimo y fluvial, y se muestran en la siguiente gráfica:

Ilustración 6

Entidades estatales con funciones relativas al transporte marítimo y fluvial

minminas
 

Elaboración: CREG.

A partir de la identificación de las entidades que han reglamentado aspectos del transporte se estudiaron las disposiciones legales que dieron origen a las funciones de estas entidades particularizando en las de la CREG.

En el mapa conceptual que se muestra a continuación se pueden observar las normas a partir de las cuales los Ministerios de Transporte y Minas han establecido sus políticas generales del transporte, y las Comisiones a partir de las cuales se espera reglamenten dicha actividad.

Ilustración 7 

Mapa de la estructura institucional para la regulación del transporte marítimo en Colombia 

trans maritimo
 

Elaboración: CREG, 2017.

Como puede observarse en la columna de la izquierda, el Ministerio de Transporte en virtud de la Ley 1682 de 2013 crea la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte, en adelante (CRIT) (art. 66 num. 2).

La CRIT tiene como misión reglamentar, regular e integrar la normatividad del sector. Además tiene como funciones especiales18 las de: (i) regular, (ii) promover la competencia del sector, (ii) evitar los monopolios y la posición dominante en los proyectos de infraestructura del sector, (iii) fijar tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de las actividades no reguladas del sector transporte y (iv) servir como instancia de resolución de conflictos entre los diferentes actores del sector transporte.

Mediante el Decreto 947 de 2014 se establecen el objeto, estructura, y diseño general que tendrá la CRIT para el desarrollo de la regulación económica de los servicios de transporte e infraestructura de transporte del país.

Aunque el decreto fue expedido en 2014, a la fecha la CRIT no ha entrado en funcionamiento, y por ende no han sido expedidas resoluciones en cumplimiento de las funciones que le fueron asignadas.

La Ley 1682 de 2013 por la que se crea la CRIT, exceptúa de su regulación: (i) el desarrollo reglamentario aéreo y (ii) la fijación y recaudo de tarifas por concepto de servicios prestados por la Dirección General Marítima (DIMAR).

Por su parte el Decreto-Ley 4130 de 2011 que se muestra en la columna de la derecha (mapa conceptual 1), por el cual se reasignan funciones del Ministerio de Minas y Energía a distintas entidades que conforman el sector de minas y energía, entre ellas la CREG, reasigna a esta Comisión la función de regular la actividad de transporte (art. 3º núm. 5).

La función de regular el transporte antes de ser reasignada a la CREG, venía siendo desarrollada por el Ministerio de Minas y Energía en virtud de la competencia definida en el artículo 3º del Decreto 4299 de 2005 (hoy recopilado en el artículo 2.2.1.1.2.2.1.3 del Decreto 1073 de 2015)19, quien era la autoridad de regulación, control y vigilancia del transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo.

Una vez reasignadas las funciones de regulación de las actividades de la cadena de combustibles del MME a la CREG, se reglamentan algunas de estas mediante el Decreto 1260 de 2013 que modifica la estructura de la CREG y establece que esta Comisión, incluirá dentro de su objeto la regulación económica de las actividades de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados de los hidrocarburos, dentro de las cuales se encuentra el transporte20.

Es así como mediante el núm. 5, literal b. artículo 4º del Decreto 1260 de 2013, se establece como función de la CREG la de definir la metodología y establecer las fórmulas para fijar los precios y tarifas del transporte de combustibles líquidos derivados de los hidrocarburos.

Dado el anterior contexto normativo, tanto la CREG como el Ministerio de Transporte a través de la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte tienen funciones de regulación económica para la fijación de fórmulas y tarifas del transporte. Sin embargo, la CREG recibe una función que venía siendo desarrollada por el Ministerio de Minas y Energía y con la cual se regulaba la actividad de transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo.

Es importante precisar que si bien la CRIT es una Comisión que cuenta con funciones similares a las de la CREG en relación con el transporte; la CREG adquiere funciones que venían siendo desarrolladas por el Ministerio de Minas y Energía (MME) y expide regulación específica para el sector de combustibles líquidos. Dicha especialidad (sector de combustibles líquidos) hasta el momento, no ha entrado en conflicto positivo o negativo de competencias administrativas que versen sobre la especialidad del sector de transporte de combustibles líquidos.

El Ministerio de Minas y Energía ha expedido varias resoluciones21 en las cuales reconoce un valor por concepto de transporte por cabotaje entre la ciudad de Cartagena y el Puerto de San Andrés, en virtud de las funciones que le otorgaba el numeral 19 del artículo 5º del Decreto 70 de 2001, el cual establecía que era función del MME fijar los precios de los productos derivados del petróleo a lo largo de toda la cadena de producción y distribución.

La función de regulación descrita en el párrafo anterior, fue reasignada parcialmente a la CREG, mediante el numeral 1 del artículo 3º del Decreto-Ley 4130 de 2011 que estableció en cabeza de la Comisión la misma función, la cual fue reglamentada posteriormente en el numeral 6, artículo 3º del Decreto 1260 de 2013.

El artículo 7º del Decreto 381 de 2012 (por el cual se deroga el Decreto 70 de 2001), mencionado anteriormente, establece que el Despacho del Ministro tendrá una oficina de asuntos regulatorios y empresariales, la cual asesoraría al Ministro en la regulación que proponga la CREG en materia de transporte de combustibles líquidos y biocombustibles.

Es así como se valida nuevamente la función de la CREG en la regulación del transporte de combustibles líquidos.

La función de regulación del transporte de combustibles líquidos, se puede ver desagregada en el Decreto 1073 de 2015, el cual compila el Decreto 381 de 2012 y los demás vigentes del sector de minas y energía. Se establece en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.89 de dicho decreto que el transporte marítimo y fluvial, son dos tipos de transporte de combustibles líquidos que deberán regirle por las reglas comerciales y las demás que sean expedidas por las autoridades competentes.

La Dirección General Marítima (DIMAR), hace parte de las entidades que integran el sector transporte y según el artículo 5º de la Ley 105 de 1993, mantiene una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte.

En cuanto a las competencias específicas de DIMAR, el Decreto 804 de 200122 por el cual se reglamenta el servicio público de transporte marítimo, establece que esta entidad es una de las autoridades competentes que deben ejercer las funciones que le sean asignadas en relación con el transporte marítimo.

Presentado el anterior contexto normativo, es posible concluir que DIMAR en su relación de coordinación con el Ministerio de Transporte tiene competencia para reglamentar aspectos del transporte marítimo en el país.

3.2. Agentes y usuarios del transporte marítimo y fluvial. 

Como parte del análisis en la remuneración de las actividades de transporte marítimo y fluvial, es importante precisar agentes que intervienen en estos tipos de transporte e identificar cuáles de ellos están dentro del alcance de la propuesta de remuneración y cuáles no.

Los principales agentes identificados en estas actividades (transporte marítimo y fluvial), que hacen parte del alcance de la propuesta son:

• Distribuidores mayoristas.

• Distribuidores minoristas (estaciones de servicio marítimas y fluviales).

Los agentes descritos en la lista anterior, deben estar debidamente registrados y contar con autorización ante el Ministerio de Minas y Energía para ejercer su actividad y por ende habilitarse para contratar el servicio de transporte marítimo y fluvial de combustibles.

Un ejemplo de agente relacionado con las actividades objeto de análisis, es la compañía Chevron Petroleum Company (distribuidor mayorista), que mantiene un contrato de transporte marítimo con la empresa Transpetrol Ltda. (Usuario), para el transporte de productos líquidos desde su planta ubicada en el terminal de Mamonal en Cartagena, y San Andrés Isla.

En la actualidad San Andrés Isla es abastecida vía marítima desde Cartagena a través de una única empresa que transporta combustibles vía marítima entre estos dos puntos, (Transpetrol).

La empresa transportadora debe contar con un artefacto naval que cumpla las especificaciones técnicas necesarias para el transporte de combustibles líquidos.

Los distribuidores minoristas –estaciones de servicio marítimas–, son establecimientos en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles líquidos destinados exclusivamente para buques o naves. En la práctica estas estaciones son embarcaciones (barcos de todo tipo) que deben contar con guía única de transporte para evitar ser inmovilizadas por las autoridades judiciales competentes.

Las estaciones de servicio marítimas o fluviales no necesariamente se abastecen vía marítima o fluvial, es decir es posible que el producto que reciban llegue por poliducto o en carrotanque. Por lo anterior, la CREG en este capítulo no incluye una lista de las estaciones de servicio marítimas o fluviales registradas en el SICOM, dadas las condiciones del mercado mencionadas.

Para que las estaciones de servicio marítimas y fluviales sean autorizadas ante el MME, deben cumplir con ciertos requisitos especiales como por ejemplo: permisos ambientales, pólizas de seguro, certificados de conformidad, así como un certificado de navegabilidad y de operaciones para combustibles, arqueo, inspección naval, inspección de casco, equipo contra incendio, matrícula de artefacto naval, registro de capitanía de puerto donde lo requiera y patente de navegación expedido por DIMAR donde aplique.

En el caso de las estaciones de servicio fluvial, es necesario para su autorización ante el MME que por lo menos demuestre haber suscrito un contrato de combustibles líquidos con un distribuidor mayorista cuando el solicitante sea también distribuidor mayorista.

En términos de abastecimiento, es importante precisar que, para el caso de las estaciones de servicio marítimas, estas pueden abastecerse directamente del importador, refinador o distribuidor mayorista. Contrario a lo que ocurre con otros tipos de estaciones de servicio (ejemplo automotriz que solo puede abastecerse de un distribuidor mayorista).

Sin embargo, la CREG no identifica al refinador y al importador como agentes objeto de análisis ya que no están dentro del alcance de la propuesta metodológica. Es decir, si bien son agentes encargados de suministrar productos a las estaciones de servicio marítimas, la CREG expedirá una metodología tarifaria para el transporte marítimo y fluvial que solo abarca desde el distribuidor mayorista hacia abajo de la cadena.

Otros interesados del transporte marítimo y que la CREG identifica como usuarios son las naves de tránsito internacional. Si bien las estaciones de servicio marítimas pueden vender diésel marino, IFOs y cualquier otro combustible a este tipo de naves, la legislación colombiana registra estas ventas como exportaciones y por tanto no es posible incluirlas en el alcance de la metodología.

4. Identificación del problema.

La CREG ha incorporado dentro del proceso regulatorio el Análisis de Impacto Normativo (AIN) planteado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Algunas de las etapas del AIN se plantean en las bases metodológicas.

Dentro de la estructura tarifaria de zonas cuya ubicación requiere de un transporte adicional hay un rubro que reconoce los costos de llevar el combustible desde una planta conectada al sistema de transporte por poliducto hasta una planta no conectada.

Este rubro se ha denominado Tpen algunos casos dentro de las estructuras tarifarias23. El trayecto para el cual se reconoce el rubro se encuentra en línea punteada en el siguiente diagrama.

Ilustración 8

Transporte de combustibles líquidos desde plantas de abastecimiento (conectadas y no conectadas al poliducto) hasta estaciones de servicio

planta
 

Elaboración: CREG

La línea punteada representa el transporte necesario para llevar los productos desde las plantas conectadas hasta las no conectadas.

En particular, puesto que la problemática del transporte marítimo de combustibles líquidos puede diferir en varios aspectos de aquella del transporte fluvial, se presentan a continuación de manera separada los asuntos de interés para el desarrollo del Análisis de Impacto Normativo.

4.1. Marítimo.

En el caso del transporte marítimo entre Cartagena y San Andrés, desde el punto de vista regulatorio se hace relevante el análisis de la tarifa que actualmente existe para el único prestador del servicio. Transpetrol, siendo monopolista, como se planteó anteriormente, está sujeto a un cargo aprobado en Resolución CREG 039 de 2015.

En esta resolución se utilizó la metodología que venía empleando el Ministerio de Minas y Energía y se determinó que la CREG estaría a cargo de elaborar una metodología oficial para dicha actividad en ese tramo específico.

Parte del interés regulatorio para este punto de la cadena está además en el contexto del monopolio en la etapa de distribución mayorista que tiene Chevron Petroleum Company en el Archipiélago.

Adicionalmente, para el tramo Cartagena-Tumaco se ha pronunciado el agente Petrodecol, distribuidor mayorista autorizado por el Ministerio de Minas y Energía con el fin de solicitar un cargo de transporte marítimo.

Otros tramos como Cartagena-Turbo y Buenaventura-Guapi transportan combustible por vía marítima pero no se ha identificado actividad monopólica.

Con este contexto, los principales tramos de transporte marítimo se encuentran en la ilustración 9 en líneas rojas. La línea roja punteada para el trayecto Cartagena-Tumaco indica la solicitud anteriormente mencionada.

Los volúmenes asociados a estos tramos, como se describió en la tabla 2, (num. 1.3), se concentran principalmente en la ruta Cartagena-San Andrés para el año 2016.

En el mapa, además, se encuentra la ruta Cartagena-Turbo. Para esta ruta la DIMAR no reportó volúmenes transportados en 2016 pero en 2015 fue la segunda ruta, como se mencionó en el numeral 1.3.

Ilustración 9

Principales rutas de transporte marítimo y fluvial de combustibles líquidos en Colombia

Capturay
 

Fuente: Google. Elaboración CREG.

4.2. Fluvial.

Mercados pequeños: atención a la demanda (buscar si hay alguna obligación de abastecimiento en la Ley 39)

En el caso del transporte fluvial de combustibles líquidos en Colombia, se identificaron rutas para las cuales se transporte con mayor frecuencia.

A diferencia del abastecimiento de San Andrés en el caso del transporte marítimo, el transporte fluvial para abastecer zonas de difícil acceso no es permanente.

En este sentido, los tramos no necesariamente tienen flujos constantes de combustibles, sino que son estacionales.

Adicionalmente, la demanda de producto en zonas de difícil acceso es relativamente pequeña en comparación con los grandes mercados, razón por la cual no se dan grandes economías de escala para el transporte y abastecimiento de combustible.

Las principales rutas identificadas se encuentran en líneas verdes en la Ilustración 9. En el numeral 1.3 se describen los volúmenes correspondientes. Las estructuras tarifarias de estas zonas especifican un trayecto para el transporte de planta conectada a planta no conectada, pero no define exactamente la proporción del trayecto que se realiza por río.

Viabilidad de la navegación para el abastecimiento

Un aspecto fundamental para el transporte fluvial de combustibles líquidos es el de las condiciones de navegabilidad de los ríos.

Los agentes optan por el transporte en carrotanque o en barcazas, en función de la navegabilidad y de las condiciones de las carreteras, que dependen de las temporadas de lluvias o las temporadas secas y la intensidad de cada temporada.

Temas ambientales

Otro aspecto a tener en cuenta para la navegación fluvial es el ambiental. Los organismos encargados de la navegabilidad y la actividad portuaria a lo largo de las cuencas de los ríos en Colombia son las corporaciones autónomas regionales.

Existe entonces una normatividad ambiental aplicable a cada cuenca y la navegabilidad de los ríos depende de dicha normatividad.

Temas de orden público

En el caso de las zonas de difícil acceso, los temas de orden público han resultado relevantes para las decisiones de los agentes. En este sentido, la gestión de riesgo para el transporte de los productos hasta su destino recae sobre los agentes que participan en la actividad.

5. Alcance de la regulación.

En las bases metodológicas se han analizado los aspectos claves para la toma de decisiones desde el punto de vista de la regulación tarifaria del transporte marítimo y fluvial.

Se ha definido como alcance de la regulación el transporte marítimo y fluvial bajo las siguientes características:

i. Tramos.

La regulación hará referencia a los tramos entre planta de abastecimiento conectada y planta de abastecimiento no conectada y entre planta de abastecimiento (conectada o no conectada) y estación de servicio.

ii. Combustibles.

Todos aquellos combustibles líquidos de origen fósil o sus mezclas con biocombustibles. Esto incluye las gasolinas (oxigenadas y no oxigenadas), el diésel y sus mezclas, el Jet Fuel y cualquier otro que se transporte por artefactos navales.

iii. Agentes.

Las bases metodológicas presentadas son de interés directo de distribuidores mayoristas, distribuidores minoristas y transportadores que empleen artefactos navales, siempre que lleven combustible entre dos puntos utilizando en algún tramo el transporte marítimo o el transporte fluvial.

6. Intervención del regulador.

La regulación de los elementos de la estructura tarifaria de los combustibles líquidos le otorga la responsabilidad a la CREG de definir la remuneración de los transportadores, entre los cuales se encuentran los marítimos y los fluviales.

En este sentido, y puesto que muchos de los puertos de destino del transporte marítimo se encuentran en zonas de difícil acceso o zonas con condiciones de poca competencia entre los agentes, es del interés del regulador analizar la pertinencia de una intervención y la forma que debiese tomar dicha intervención.

7. Objetivos de la regulación.

Para garantizar una intervención eficaz por parte del regulador, se deben cumplir los siguientes objetivos:

— Dar señales para que el transportador opere de manera eficiente.

— Dichas señales deben ser coherentes con las condiciones del mercado en el que opere el transportador, en particular de las condiciones de competencia.

— Promover o incrementar la participación de agentes en mercados poco competitivos, en la medida en que sea viable para los mercados locales.

— Dar transparencia a la valoración de la actividad que se remunera dentro de la estructura tarifaria.

8. Alternativas de regulación.

Durante el análisis de los transportes marítimo y fluvial.

No intervenir

En función de los resultados del análisis que se lleva a cabo, es posible que el regulador decida dejar que los agentes pacten los pagos de forma bilateral.

Lo anterior puede ocurrir en condiciones en las que:

— Existe un nivel de competencia suficiente para garantizar una formación de precio eficiente;

— La información con la cual se establece el pago por transporte marítimo o fluvial es altamente dispersa o cambia frecuentemente. En este caso, fijar una tarifa podría ir en detrimento de la operación eficiente si hay aspectos que no se incorporan o no son actualizados oportunamente dentro de una metodología tarifaria.

No se evidencian problemas de abuso de posición dominante por parte de transportadores, distribuidores mayoristas o distribuidores minoristas que participan en la actividad.

Tarifa mínima

Una tarifa mínima es eficaz cuando se busca garantizar que los agentes que participan cubran los costos asociados a su actividad.

En el caso del transporte (marítimo o fluvial), una tarifa mínima podría evitar que se opere por debajo de los costos mínimos para cumplir la normatividad técnica o los requisitos ambientales que correspondan.

Tarifa máxima

Cuando existe una posición dominante por parte de un agente, es posible que dicho agente ejerza un abuso de su posición, en cuyo caso una tarifa máxima evitaría que la demanda asuma el riesgo a través del precio.

Tarifa de referencia

Cuando un mercado opera en condiciones relativamente competitivas y estables, incluso en presencia de un actor con posición dominante, es posible que una tarifa de referencia dé señales suficientes a los participantes para evitar un abuso vía tarifa.

Los agentes conocen un valor “de referencia” para sus negociaciones, pero incorporan de manera más flexible condiciones observables solo en corto plazo, bajo la supervisión de la autoridad correspondiente.

Combinación de las alternativas tarifarias

Excepto para el caso de la no intervención, las demás alternativas regulatorias son compatibles entre sí. La combinación de alternativas depende del grado de intervención necesario identificado por el regulador.

9. Otros aspectos a considerar.

En el caso del transporte marítimo y fluvial es fundamental considerar la interacción que tiene esta actividad con los otros tipos de transporte, en particular con el transporte por carretera (transporte terrestre).

Como se describió anteriormente, para muchos de los trayectos en los que se lleva combustible vía río o mar este medio de transporte es complementario al transporte por carrotanque.

Las bases metodológicas presentadas por la CREG en Resolución 7 de 2017 contienen aspectos similares a los presentes desde el punto de vista del transporte terrestre.

La coherencia entre estos dos tipos de transporte debe ser tenida en cuenta por el regulador durante el desarrollo de sus funciones.

1 Modificada por las resoluciones CREG 161 de 2008 y 074 de 2009

2 Decreto compilatorio de normas incluidos el Decreto 4299 de 2005 y sus modificaciones.

3 Este usuario final utiliza diésel en actividades como generación eléctrica térmica o explotación de minas y canteras. Sin embargo, existen dos grupos adicionales de grandes consumidores: i) aquellos con un volumen mensual de compras entre 20.000 y 420.000 galones y ii) grandes consumidores con consumo mensual menor a 20.000

4 La regulación incluyó excepciones para los casos de plantas existentes en Turbo y los nuevos departamentos.

5 Decreto 1717 de 2008.

6 Artículo 2.2.1.1.2.2.3.8.1. del Decreto 1073 de 2015.

7 http://www.sipg.gov.co/Sipg/Inicio/SectorHidrocarburos/Precios/PreciosCiudades/tabid/113/ language/es-CO/Default.aspx

8 http://www.sipg.gov.co/Sipg/Inicio/SectorHidrocarburos/Precios/PreciosCiudades/tabid/113/language/es-CO/Default.aspx

9 En Colombia el Jet Fuel utilizado es Jet A1.

10 ¿Referencia a la reforma tributaria acá o en la revisión legal?

11 Para la conversión de Dólares a COP se utilizó el promedio de las Tasas Representativas del Mercado publicadas por el Banco de la República para la semana del 24 al 30 de mayo de 2017 (2.910,78).

12 http://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/productos-y-servicios/precios/precios-vigentes/combustibles-y-zonas-de-frontera.

13 Se tomó la tarifa publicada por Cenit-Transporte para el tramo Galán-El Dorado (https://www.cenit-transporte.com/descarga/).

14 Artículo 2.2.1.1.2.2.1.4 Definiciones aplicables a la distribución de combustibles líquidos derivados del Petróleo. Del Decreto 1073 de 2015.

15 Artículo 2.2.1.1.2.2.1.4 Definiciones aplicables a la distribución de combustibles líquidos derivados del Petróleo. Del Decreto 1073 de 2015.

16 Artículo 2.2.1.1.2.2.1.4 Definiciones aplicables a la distribución de combustibles líquidos derivados del Petróleo. Del Decreto 1073 de 2015.

17 La Resolución 180687 de 2003 establece la regulación técnica prevista en la Ley 693 de 2001, en relación con la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de los alcoholes carburantes y su uso en los combustibles nacionales e importados. Esta Resolución ha sido modificada por la Resolución 4-0983 de 2017, por la Resolución 4-1053 de 2016, por la Resolución 9-0454 de 2014, por la Resolución 182335 de 2011, por la Resolución 180819 de 2009, por la Resolución 180147 de 2009, por la Resolución 182368 de 2009, por la Resolución 181627 de 2008, por la Resolución 181761 de 2005, por la Resolución 181069 de 2005, y por la Resolución 18-1708 de 2004, y adicionada por las resoluciones 18 0911 de 2008 y 18 0671 de 2007.

18 Según el numeral 6 del artículo 6º del Decreto 947 de 2014 la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (CRIT), tiene la función especial de fijar las tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de las actividades no reguladas en la operación del transporte marítimo y fluvial.

19 Tras la reasignación de funciones del MME a la CREG en relación con la regulación de la actividad de transporte de combustibles líquidos, la Comisión expidió la Resolución CREG 7 de 2017 por la cual se presentó a los agentes de la cadena, usuarios y terceros interesados, las bases sobre las cuales se efectuarían los estudios para determinar la metodología de remuneración de la actividad de transporte terrestre de la gasolina motor corriente, diésel y sus respectivas mezclas con biocombustibles desde la planta de abastecimiento hasta la estación de servicio automotor y fluvial.

20 Según el artículo 2.2.1.1.2.2.3.85 del Decreto 1073 de 2015, el transporte marítimo y fluvial son parte de los medios de transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo.

21 Mediante Resolución 181299 de 24 de agosto de 2007, el Ministerio de Minas y Energía, ajustó los rubros “C” de las resoluciones 181356, 181357 y 181358 de 31 de octubre de 2003, estableciendo como valor reconocido por concepto de transporte de cabotaje entre Cartagena y el Puerto de San Andrés, la suma de ($394.20 por galón), cuyo valor se actualizaría a partir del 1º de febrero de cada año, con base en la variación del índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior certificado por la autoridad competente.

22 El Decreto 804 de 2001 fue modificado por los Decretos 3887 de 2008, 1479 de 2004 y 1342 de 2002. Además se encuentra compilado en el Decreto 1079 de 2015 – Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte.

23 MME - Resoluciones 124112 y 124113 de 2007 y Resolución 124312 de 2011.