Exenciones, más que una simple operación matemática

Revista Nº 113 Sep.-Oct. 2002

De acuerdo con los expertos, si bien las exenciones tributarias necesitan de una urgente revisión, algunas de ellas no pueden ser sacrificadas únicamente por propósitos fiscales 

Pedro Antonio Molina Sierra 

Especial para la Revista Impuestos 

Con la reciente divulgación del informe final de la Misión de Ingresos Públicos (MIP), en el cual se cuestionan seriamente los resultados arrojados por las exenciones tributarias, nuevamente se abre el debate sobre su desmonte o mantenimiento.

De ser acogidas las recomendaciones de la MIP por parte del gobierno, parece ser que la poda de buena parte de los incentivos tributarios, tal como lo propuso inicialmente la Contraloría General de la República (CGR), sería pieza fundamental de la próxima reforma tributaria.

Con su eventual supresión, dijo en su momento un informe de la CGR, se generarían cerca de 2,2 billones de pesos en recaudo, cifra que se explica en gran medida por los actuales beneficios establecidos en el impuesto de renta, cuya eliminación le garantizaría al fisco ingresos por 1,27 billones de pesos en los próximos tres años.

Al tiempo que los organismos fiscales del país empiezan a hacer cuentas sobre los nuevos ingresos que se percibirían, los sectores que actualmente gozan de beneficios ya se armaron de herramientas jurídicas y argumentos económicos para defenderlos.

En otro balcón se encuentran los expertos tributarios, quienes coinciden en señalar que la supresión o reducción de las exenciones tiene que ser plenamente motivada para que no ocasione serios impactos fiscales en los sectores económicos afectados.

Así lo explica el analista tributario Juan Camilo Serrano, quien encuentra la justificación de las exenciones en el interés del Estado por dirigir recursos del sector privado a ciertas actividades o sectores de la economía que necesitan dinero.

Dicho planteamiento fue respaldado por el asesor Mauricio Rodríguez, quien además agregó: “En su conjunto, se trata de un instrumento de estímulo que debe ser incorporado, diseñado y estudiado dentro de una política fiscal del Estado para que sus beneficios finalmente puedan ser evaluados a la luz de los propios resultados económicos del país. En esencia, se trata de un gasto público que tiene que ser justificado”.

Un gasto que tiene cabida en la Constitución de 1991 y que, en la Sentencia C-396 de 1996, fue explicado así por la Corte Constitucional: “... Es evidente que en materia de exenciones la Constitución Política permite conceder todas aquellas que el legislador de acuerdo con una política económica, social y política juzgue convenientes excepto las que recaigan sobre impuestos de propiedad exclusiva de las entidades territoriales”.

Sobre este tema, el especialista Mauricio Piñeros aclaró que para que los incentivos tributarios tengan validez constitucional, deben ser el reflejo de aquellas disposiciones superiores conforme a las cuales ciertos sujetos o actividades merecen especial protección, estímulo y promoción.

“Precisamente la amplitud y vaguedad con la que los doctrinantes, legisladores y políticos se refieren al tema de los beneficios tributarios, se traduce en imprecisiones y ligerezas que contribuyen a la ‘mala prensa’ que la figura tiene entre nosotros y, en la mayor parte de los casos, llegan a afectar desfavorablemente la razón de ser de los mismos y su función dentro de nuestro ordenamiento jurídico”, dijo.

Y agregó: “Los incentivos tributarios son mecanismos idóneos de intervención del Estado para lograr el cumplimiento de los fines de política económica y social que la Constitución Política le señala”.

Juan Pablo Godoy, otro experto en impuestos, opina que las exenciones se justifican en la medida en que se conviertan en instrumentos para que el Estado pueda lograr sus fines extrafiscales y de orden superior como el crecimiento económico y la inversión social. Sostiene que, conforme a las modernas teorías de fiscalidad, estas medidas permiten el desarrollo integral de un sistema tributario, que no solo es eficiente cuando genera mayor recaudo sino cuando obtiene logros constitucionales.

No obstante la justificación jurídica que da vida a las exenciones, los expertos señalan que los propósitos que buscaban se han ido tergiversando, de tal manera que la mayoría de ellas han sido el producto de la simple improvisación.

En opinión de Godoy, las cifras demuestran que en Colombia hemos sido muy generosos en exenciones y que no ha habido suficiente control acerca de lo que ellas han representado para el Estado. Me atrevo a decir, incluso, que ni siquiera el gobierno conoce, con precisión, cuánto le costaron los beneficios que concedió por los desastres del nevado del Ruiz, del río Páez o del terremoto del Eje Cafetero”.

Rodríguez también que critica fuertemente la forma como se crean los beneficios pues, según él, estos han sido más el fruto de la capacidad de lobby o negociación ante el Congreso de la República, que de una política seria que le apunte a un equilibrio económico. “Muchas veces se conceden casi con nombre propio y para sectores con cierto grado de representatividad”.

Para Serrano, aunque históricamente han cumplido con su objetivo, “la prolongación indefinida de algunas de ellas termina desdibujando no solo el beneficio que se diseñó sino el sistema de estímulo. Por eso es preferible que sean temporales y que se revisen periódicamente, pues hay algunas que llevan muchos años y que nadie puede calcular el efecto que generaron”.

¿En dónde están?

Conocer con exactitud el número de incentivos tributarios que consagra la legislación colombiana es, según los expertos consultados, una tarea casi imposible de cumplir.

Sin embargo, si se trata de analizar los más importantes es necesario repasar los dos impuestos sobre los cuales recae la mayor parte de la tributación en Colombia: renta e impuesto de valor agregado (IVA).

En el impuesto sobre la renta, el estatuto tributario consagra beneficios por rentas exentas, ingresos que no constituyen renta ni ganancia ocasional, descuentos, deducciones especiales y rentas que no se consideran de fuente nacional.

Dentro de la amplía gama de tratamientos especiales, la legislación estipuló descuentos tributarios a las empresas colombianas de transporte internacional, a los certificados de reembolso tributario (CERT), a la colocación de acciones o conversión de bonos, a las donaciones, a los impuestos pagados en el exterior y a la generación de empleo.

En cuanto a las deducciones especiales, figuran inversiones y plantaciones en reforestación, obras de riego y avenamiento, obras de desecación, contribuciones a los fondos mutuos de inversión, inversiones directas e indirectas en desarrollo científico y tecnológico y donaciones a entidades que desarrollan la educación, la salud, etc.

Al rango de rentas exentas pertenecen, entre otras, las utilidades de las empresas editoriales, las empresas de servicios públicos domiciliarios, las zonas francas y sus usuarios, las loterías y licoreras, los ingresos pro derechos de autor, los fondos ganaderos, las utilidades en empresas comunitarias, los ingresos laborales y las empresas ubicadas en zonas de desastres (Ley Páez y Ley Quimbaya).

Otros tratamientos especiales tienen que ver con los ingresos laborales correspondientes a intereses sobre créditos hipotecarios, aportes para pensiones, cesantías y sus intereses y algunas deducciones adicionales para contratos de explotación de hidrocarburos.

 

Por el lado del IVA, la propuesta de extender el cobro a prácticamente todo lo que estaba exento o excluido, amplía el debate a los productos o servicios que gozan de beneficios.

Actualmente, algunos sectores favorecidos son aquellos que producen alimentos de la canasta familiar, lácteos, granos, carne y pescado procesados, educación pública y privada, servicios públicos y privados de salud y servicios financieros.

Otros beneficiados con exenciones son los libros y revistas de carácter científico o cultural, las importaciones, la venta de bienes corporales muebles y los trabajos de construcción.

De acuerdo con el informe Hacia una estructura tributaria sana en Colombia, elaborado por el director de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), Juan José Echavarría, y que también hace parte de los textos de la MIP, con la eliminación de los beneficios en renta se obtendrían cerca de 1,27 billones de pesos en los próximos tres años.

En relación con el IVA, el estudio sugiere conservar únicamente la exclusión para los bienes de la canasta familiar, la educación, la salud, los servicios de electricidad y agua y la ciencia y la tecnología.

Con estas medidas, continúa la investigación, sería factible reducir la tasa impositiva de renta del 35% al 33 y el IVA del 16% al 14.

A la par de estas sugerencias, la CGR señaló en su informe que el total de las exenciones en Colombia equivale hoy al 5.2% del producto interno bruto (PIB). Según el mismo estudio, la tributación en países desarrollados equivale a 15.3% del PIB, mientras que en Colombia no alcanza el 4.1%, porque los beneficios se llevan buena parte de esos recursos.

De acuerdo con el ente de control, “el lío es que tantos privilegios no solo disminuyen el recaudo tributario en el país, sino que su forma y tamaño violentan los principios mínimos de la tributación directa: progresividad, equidad y neutralidad, por cuanto subsidian realmente a las personas de mayores ingresos”.

“Desde el punto de vista de la administración tributaria”, explicó Rodríguez, “es beneficioso hacer una revisión a fondo, teniendo en cuenta que administrar un número tan grande de exenciones es supremamente complicado y afecta el buen funcionamiento del propio sistema”.

 

Objetivos que se han cumplido

Para la directora de Colciencias, Margarita Rosa Garrido, las exenciones para fomentar el avance científico y la investigación han resultado muy eficientes en sus propósitos, pues sin estos incentivos el sector estaría totalmente estancado.

Según Fedesarrollo, este tipo de beneficios dedicados a la ciencia y a la tecnología tendrán un costo de 1.768 millones de pesos para el año 2003, mientras que para el año 2004 la suma ascenderá a los 1.788 millones de pesos.

Por su parte, Julián Jiménez, asesor tributario de las Empresas Públicas de Medellín, insistió en que gracias a los recursos que no se fueron vía impuestos, el sector emprendió una gran campaña en cuanto a la ampliación de la cobertura, el mejoramiento de la calidad y el congelamiento de las tarifas.

“La exención está atada a la reinversión de las utilidades para efectos de reposición, modernización y ampliación del cubrimiento. En ese sentido pienso que se ha cumplido, pero aún falta mucho por hacer pues factores externos como el orden público, la cultura del ‘no pago’, los elevados costos de los equipos de trabajo y la falta de regulación por parte del Estado colisionan contra del sentido del beneficio”, señala Jiménez.

Hay que recordar que la Ley 223 de 1995 les otorgó a estas empresas un tratamiento favorable por siete años sobre las utilidades que se capitalicen o apropien como reservas para la rehabilitación, extensión y reposición de sistemas provenientes de la generación de la energía eléctrica y de la prestación de servicios públicos domiciliarios de gas, telefonía local y telefonía móvil rural. Además, les concedió por 20 años otro tipo de exención en el impuesto sobre la renta.

Juan Carlos Jaramillo, asesor tributario de la fundación social, advierte que, aunque las exenciones consagradas para las fundaciones, corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro han servido para coadyuvar al Estado en el fomento y en la protección de sectores tradicionalmente marginados, es necesario hacer algunos reajustes.

“Creo que se necesita ejercer un control mucho más rígido para saber quién no está cumpliendo con estos fines altruistas. Hay muchas empresas que se ‘camuflan’ bajo el seudónimo de empresas sin ánimo de lucro para hacerse a los beneficios tributarios. Ese problema no es de los incentivos sino de la falta de control”, puntualiza Jaramillo.

Riesgos de una poda indiscriminada

Si se habla de mantener o eliminar exenciones, los especialistas consultados coinciden en varios aspectos. El primero de ellos, es el de conservar la exclusión del IVA para los bienes de la canasta familiar. “Eliminar este tipo de beneficios golpearía seriamente a los sectores sociales de más bajos ingresos en la medida que les quitaría capacidad adquisitiva de sus salarios. Con los niveles de desempleo actuales suprimir esos beneficios sería un error fatal”, dijo Rodríguez.

El segundo, es la creación de estos beneficios con cierta duración en el tiempo para que se facilite su supervisión. Sobre este aspecto, Piñeros recomienda: “Todos, sin excepción, deben tener una duración definida que, además, debe ser corta y por una vigencia específica. Con esta medida, es mucho más fácil poder cuantificar, con cifras, sus verdaderos logros”.

Otro punto de coincidencia entre los expertos es el efecto nocivo que causaría, tanto para el sistema tributario como para los sectores implicados, la eliminación indiscriminada de la totalidad de incentivos. “Los extremos son viciosos. Es cierto que la supresión de un buen margen de ellas es prioritaria, pero debe ser el fruto de un análisis serio, sector por sector, para determinar los efectos económicos en cada uno de ellos. Eliminarlas todas me parece tan perjudicial como cuando se crearon desmesuradamente”, advierte Serrano.

 

La creación de leyes para contrarrestar las consecuencias negativas generadas por desastres naturales como la Ley 218 de 1995 y la Ley 608 de 1999, debe ser, según los expertos consultados, objeto de un profundo análisis.

“Filosóficamente esas leyes están bien intencionadas. El problema es que ninguna de ellas ha contado con el rigor legislativo necesario ni con el control del Estado para evitar que se conviertan en medios de evasión, de elusión y de defraudación. En la Ley Páez, por ejemplo, los estímulos eran de tal envergadura que todas las inversiones las terminaba haciendo el Estado porque se hacía con los recursos que dejaba de percibir. Las empresas de papel empezaron a surgir y finalmente se desvirtuó su intención inicial, a tal punto que la mayor parte de la inversión se hizo por fuera de las poblaciones afectadas”, explicó Serrano.

Este concepto fue respaldado por Rodríguez, quien a la vez agregó que es necesario rediseñar esta clase de incentivos para que los efectos sean evaluados con cifras. Por eso propone la creación pólizas crediticias con tasas de interés más bajas, la adopción de subsidios especiales o la creación de impuestos descontables para reemplazar las leyes expedidas con ocasión de desastres naturales que, según él, son el producto de la falta de imaginación y de destreza por parte de los legisladores.

La adopción de una ley estatutaria encaminada a regular la concesión de exenciones llama la atención de Godoy. “A través de ella, sería más fácil establecer los principios básicos para conceder los beneficios y serviría como marco de referencia para medir el sacrificio fiscal en comparación con su beneficio económico. De esta manera, se evitaría el tortuoso camino legislativo que termina desvirtuando su sentido”.

Piñeros aplaude esa iniciativa, pero al mismo tiempo advierte que debe ir acompañada de otras medidas como la revisión constitucional de algunos artículos para regular las exenciones, la iniciación de estudios que permitan establecer cuáles son los sectores más delicados de la economía y la obligación del gobierno de estimular su creación a partir de su inclusión en el presupuesto de gastos.

Todos coinciden en señalar que, si bien las exenciones tributarias necesitan ser revisadas con urgencia, existen algunas que no pueden ser sacrificadas únicamente con propósitos de recaudo, porque los efectos podrían ser contraproducentes.

La academia opina

En desarrollo de las XXII Jornadas de derecho tributario organizadas por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Mauricio Piñeros, especialista adscrito a ese organismo, presentó una serie de recomendaciones tendientes a la regulación de los incentivos tributarios.

Cuatro años después de esa ponencia, las propuestas de Piñeros aún no han sido abordadas ni por el Congreso ni por el gobierno. Algunas de ellas son:

1. Incluir dentro del presupuesto de gastos del Estado una cuantificación de los beneficios tributarios que permita comparar el sacrificio fiscal que estos representan con los propósitos que se persiguen.

2. Estudiar la posibilidad de modificar el artículo 152 de la Constitución Política para regular, mediante ley estatutaria, los incentivos tributarios. A través de esta ley se podrían establecer límites temporales a la generación de los incentivos, revisar periódicamente aquellos en los cuales no sea conveniente señalar estos límites y establecer la obligación para el gobierno de fijar de manera precisa las metas que pretende obtener.

3. Aclarar el texto del artículo 154 de la Constitución Política con el fin de establecer que la iniciativa del gobierno se requiere para la creación de toda medida que implique beneficio o incentivo tributario y no solamente para el establecimiento de exenciones. Igualmente, se propuso aclarar el artículo 294 de la Carta Política para precisar que el legislador no podrá introducir incentivos o beneficios tributarios ni tratamientos preferenciales en general, en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.

4. En el caso de los impuestos directos, se recomienda preferir los incentivos que operan sobre el monto del impuesto a pagar, frente a aquellos que operan sobre la base gravable o los sujetos. En el caso de los indirectos, se recomienda establecer incentivos únicamente en consideración de las condiciones y circunstancias del sujeto pasivo económico del impuesto y no en atención a las circunstancias del responsable legal del tributo.

5. Al establecer incentivos tributarios por razones, de emergencia económica y social, el especialista recomendó ser estricto el análisis de correspondencia entre las medidas de incentivo y los hechos que motivaron su emergencia.