Descripciones mínimas

Revista Nº 145 Ene.-Feb. 2008

Francia Inés Hernández Díaz 

Defensora Delegada Noroccidente - DIAN 

Frente a los numerosos procesos de inspección de mercancías que se surten diariamente en los puertos y aeropuertos de nuestro país, desde hace ya bastante tiempo se han venido presentando diversas situaciones que repercuten en la oportunidad de entrega de la mercancía, en la celeridad y en la seguridad jurídica para los usuarios aduaneros. El aspecto a analizar es la descripción de las mercancías, específicamente las causales de suspensión de levante consagradas en los numerales 4º y 7º del artículo 128 del Decreto 2685 de 1999.

Es importante hacer un recuento histórico de las normas que regulan o han regulado la materia: Resolución 2954 de 1996, DIAN, que contiene la descripción mínima para los bienes clasificados de los capítulos 50 a 63; Resolución 362 del 2006, DIAN(1), que regula el tema de las descripciones mínimas para partidas y subpartidas específicas del capítulo 84 al 90, haciendo énfasis en la exigencia de seriales; Resolución 532 del 2002(2), Mincomex con el fin de unificar criterios de descripción de mercancías en los registros y licencias de importación y el Decreto 4406 del 2004, norma que en su artículo 3º se refiere a la obligatoriedad de las descripciones mínimas en las declaraciones de importación.

El tema de descripciones mínimas, reglado por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y la DIAN, nace a la vida jurídica con el fin de dar “herramientas a los funcionarios de ambas entidades que hagan operativas sus funciones y a los usuarios un mecanismo que agilice sus operaciones de comercio exterior”(3). Esto no se traduce en la supremacía de dichos actos frente a las leyes o decretos inmarco que regulan el tema aduanero.

Adentrándonos en el proceso aduanero de nacionalización de mercancías, la descripción mínima toma importancia, en tanto se relaciona no solo con la obligación por parte del declarante de acogerla y aplicarla en el manifiesto o declaración de importación, sino porque su incumplimiento se constituye legalmente como una causal de suspensión o rechazo del levante por parte de la autoridad aduanera.

La norma ordena que la causal de suspensión o rechazo debe ser consignada por el servidor de la contribución en un acta, reconocida por la doctrina como un acto administrativo de trámite. Llama la atención que, en materia aduanera, la motivación de dichos actos debe ser tan rigurosa como aquellos que se denominan de fondo, ya que, como su definición lo dice, “impulsan el proceso”.

Estos autos, entonces, se convierten en actuaciones relevantes, ya que ellos llevan consigo la fuerza o facultad de autorizar o no el levante. No son solo una decisión administrativa, implican también la disposición o no de los bienes de los administrados fiscales, situación que compromete derechos como el de propiedad, trabajo, desarrollo empresarial y la dignidad humana.

Cabe entonces anotar que, frente al acta de inspección, la motivación por parte del servidor de la contribución debe ser precisa, concreta, completa y oportuna, permitiéndole al usuario, administrado fiscal, identificar el procedimiento a seguir para efectos de ejercer su derecho de defensa.

Existen, dentro del Decreto 2685 de 1999, varios tipos normativos que encuadran en el asunto relativo a la omisión descriptiva: el numeral 4º del artículo 128 hace referencia a los errores en la descripción provenientes de omisiones en seriales o números, sin que genere el pago de sanción; el numeral 7º, ibídem, establece una sanción del 3% del valor en aduana de la mercancía, cuando se evidencia una descripción incompleta que impida su individualización; el artículo 231-1 prevé la presentación de una declaración de legalización sin el pago de rescate. Esta norma, según doctrina oficial, también puede invocarse en el proceso de importación y su presupuesto relacionado con su efecto predica: “y los errores u omisiones no conlleven que la declaración de importación pueda amparar mercancías diferentes”.

De lo anterior se colige, entonces, que, al momento de tomar una decisión, debe mediar por parte del funcionario inspector una ponderación normativa o de decisión más favorable al administrado fiscal, entendiendo que no podrá aplicarse el tipo más gravoso para el usuario —art. 128, num. 7º—, ya que no toda omisión se traduce en descripción incompleta ni causal de impedimento para la individualización de las mercancías(4).

Otra situación que ha llamado la atención de los usuarios aduaneros en los últimos meses es la mención que se viene haciendo en los procesos de importación del memorando 268 de mayo 3 del 2007, que autoriza la guía para el proceso de inspección de mercancías.

La guía puede ser una herramienta productiva, en tanto que recoge buena parte de los memorandos que sobre descripción y valoración en el proceso de inspección había expedido la Dirección de Aduanas. Lo no es adecuado es que dicho acto sea invocado por los funcionarios, como fundamento para suspender el levante, cuando lo importante es recordarle a la administración aduanera el tema de la jerarquía de las normas y su aplicación, más aun teniendo en cuenta que nuestra Constitución Política así lo previó a través de los mandatos contenidos en los artículos 4º, 6º, 29, 209 y 228.

Es imperativo, también, recordar la categoría reglamentaria de este tipo de actos, que bien pueden encuadrarse en lo que la doctrina y la jurisprudencia ha definido como circulares administrativas. Estas últimas no pueden crear normas de carácter general de acatamiento o cumplimiento obligatorio para los administrados. Su naturaleza es servir de instrucción interna de un jefe a un subordinado, ya sea de servicio o de orientación, para efectos de la aplicación de una ley(5).

El aspecto que guarda relación con el asunto que venimos tratando y que debe resaltarse en el mencionado memorando es el contenido en el literal a) del numeral 5.5.1 que se refiere a las suspensiones conforme a los numerales 4º ó 7º del artículo 128 del Decreto 2685 de 1999. Este último, en el aparte que analiza el numeral 7º, debió precisar, en cuanto a “los errores u omisiones en las descripciones mínimas”, que tales errores u omisiones impidan individualizar la mercancía, ya que, como se encuentra previsto, puede ser interpretado en el sentido de que cualquier error u omisión en la descripción mínima se equipara a descripción incompleta o inexistente.

En el instructivo, se hace referencia al análisis integral: “... Frente a este tema, también es fundamental aclarar, que en aquellos eventos en los cuales se pueda realizar un análisis integral con respecto a los documentos soporte (solo aquellos enunciados en el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 con sus modificaciones), no procede la suspensión por este numeral...”. Este procedimiento debe ser atendido por el funcionario inspector, previamente a la controversia oficial, con lo cual se da aplicación a los principios de celeridad, economía y eficacia, propios de la administración pública.

(1) Modificada por la Res. 3046/2002.

(2) La resolución fue expedida con el siguiente alcance: “descripción de mercancías en los registros y licencias de importación”, pero los registros de importación quedaron abolidos mediante el D. 4553/2005.

(3) Circ. Conjunta 15/95.

(4) C.E., Sec. Primera, Exp. 4376, jul. 4/97, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(5) Giraldo Castaño, Óscar Aníbal. “Derecho administrativo general”. Ediciones Abogados Librería.