Alcance legislativo de los órganos de representación popular

Revista Nº 168 Nov.-Dic. 2011

Diana Marcela Ortiz Tovar 

Abogada Especialista en Derecho Tributario 

Profesora Universidad Surcolombiana Neiva 

Aspectos generales

Es así como la materia tributaria estableció unos principios fundamentales(1) incorporados dentro del título XII “Del régimen económico y de la hacienda pública”, en especial en el capítulo IV denominado “De la distribución de recursos y las competencias” modificando sustancialmente la Carta Política anterior, ya que de manera clara e inequívoca, previó unos principios orientadores para el legislador: equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad.

No obstante, se estableció una línea de principios, como disposiciones que hacen parte del sistema jurídico, enunciados y desarrollados por los jueces a través de la jurisprudencia. En texto y capítulo aparte se incorporó el principio de legalidad cuando se dijo:

“En tiempo de paz, solo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”(2).

En las disposiciones generales del título de la Carta Política, ya referenciado, es indudable que la competencia atribuida por la Constitución al Congreso, asambleas departamentales o concejos municipales, solo puede ser ejercida por dichas corporaciones, resultando contraria al ordenamiento jurídico cualquier autorización que efectúen en relación con esta competencia, en atención a que no puede haber impuesto sin representación, principio que no puede limitarse a que la corporación de representación popular decrete el impuesto, sino que también incluye que determine sus elementos esenciales, como lo ordena el artículo señalado.

Es por ello que la demanda de nulidad general incoada ante el Tribunal Administrativo del departamento del Huila tendiente a buscar la nulidad parcial del artículo 54 del Decreto 96 de 1996, estatuto tributario municipal de Neiva, en cuanto a la expresión “... las demás que a juicio de la sección de impuestos se consideren como tales”, al referirse al impuesto de industria y comercio que deben pagar las personas que prestan servicios notariales en dicho municipio, se fundamento especialmente en el principio de legalidad.

Del principio de legalidad

Este precepto debe entenderse bajo varias aristas, de una parte que el impuesto creado debe contener unos elementos esenciales: hecho generador, sujetos, base gravable y tarifa, y por otra, qué entidad es la llamada a crearlo o reglamentarlo. Por lo anterior, al observar el texto demandado que corresponde al impuesto de industria y comercio, gravamen de carácter municipal reglamentado, en el Decreto 1333 de 1986, en especial el artículo 199, en lo relativo a los hechos generadores. Norma que define y relaciona las actividades industriales, comerciales y de servicios gravados e incorpora las expresiones “actividades análogas y afines”, expresiones que no pueden ser utilizadas como instrumentos que vulneren las garantías dadas a los contribuyentes.

Por lo anterior, solo es permitido que los órganos de representación popular relacionados en el inciso 1º del artículo 338 de la Carta, sean los competentes para determinar los elementos esenciales del tributo, en consecuencia no pueden dichas entidades, como en el caso en concreto entregar dichas atribuciones al ejecutivo, por lo tanto indicó el Consejo de Estado:

“... como lo afirmó el a quo, “soslaya los principios de legalidad y predeterminación del tributo”, no solo porque el tema le compete exclusivamente a los órganos de representación popular y no a los demás órganos locales, sino porque al determinar discrecionalmente la materia imponible del tributo se vulnera el principio de justicia tributaria”(3).

No constituye argumento(4) la constitucionalidad de las expresiones “actividades análogas y afines” como lo reconoció la Corte Constitucional colombiana(5), para incluir actividades gravadas, como la notarial, por cuanto no puede indicarse que es un hecho generador si no le ha dado tal calidad una entidad competente, así que mal puede darle la capacidad de incluir o no estos hechos al ejecutivo.

Es decir, el concejo municipal no puede, como entidad competente(6), delegar una atribución constitucional en cabeza del ejecutivo, como en el caso en estudio, en donde se le otorgó tal competencia a “la sección de impuestos” situación que violenta la carta, tal y como lo reconoció de manera inequívoca el Consejo de Estado:

“... Pero ello, con criterios de ponderación, es pertinente concluir que la ley puede convivir con normas expedidas por las asambleas y por los concejos, pues, en materia de impuestos se cumpliría a cabalidad el principio de reserva de la ley, entendido en sentido amplio, en cuanto solo los órganos de representación popular pueden establecer impuestos. Lo anterior, por cuanto si se trata de impuestos de estirpe o naturaleza local, la ley no puede copar todos los espacios de la competencia propia de las asambleas o del concejo”(7).

Conclusión

Los órganos de representación popular, por vía constitucional tienen sus facultades regladas en materia tributaria, por tanto, no pueden delegar en otras entidades u órganos del ejecutivo tales atribuciones, y en consecuencia si se quieren gravar actividades industriales, comerciales o de servicios con el impuesto de industria y comercio, esto debe observarse dentro de los límites previstos por la norma especial(8) e incorporar en el estatuto tributario municipal los hechos generadores que sean “claramente determinables” y únicamente los que sean semejantes o similares a los que se citan expresamente en dicha norma, es decir, que si se incorpora una actividad como gravada debe ser “análoga o afín”.

(1) Constitución Política colombiana:
“ART. 363.—El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad... Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.

(2) Ibíd.

(3) Sección Cuarta, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 4 de agosto de 2011, radicado 17806.

(4) Tal y como lo expreso el municipio de Neiva, demandado dentro de la providencia comentada.

(5) Sentencia C-220 de 1996.

(6) Constitución Política colombiana, artículo 313, numeral 4º.

(7) Sección Cuarta, sentencia del 7 de abril de 2010, Exp. 16949, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(8) Decreto 1333 de 1986.