Amnistías tributarias son una especie de desacato sin castigo

Revista Nº 181 Ene.-Feb. 2014

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Aunque reiteradamente la Corte Constitucional ha señalado que las amnistías en materia de impuestos representan un trato carente de equidad con respecto a los contribuyentes que cumplen oportunamente sus obligaciones tributarias, el Congreso de la República y los gobiernos las siguen aprobando en las reformas impositivas, en aparente desacato a la jurisprudencia del alto tribunal, advierte Horacio Ayala, experto en derecho tributario.

En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Ayala analizó los efectos del artículo 163 de la Ley 1607 del 2012, declarado recientemente inconstitucional.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Qué opina del tiempo que tarda la Corte Constitucional en declarar la constitucionalidad o no de una norma tributaria?

Horacio Ayala: Para que la Corte se pronuncie, en relación con un tema de impuestos, se debe partir de la base de que tiene que haber una demanda interpuesta. Esa demanda, seguramente, no es interpuesta inmediatamente se expide la ley, sino que los demandantes se demoran un tiempo. La Corte se toma el periodo necesario con todos los requisitos procesales, pero, igualmente, con toda la cantidad de demandas sobre otras materias. Por otra parte, el alto tribunal ha venido consultando, cuando va a tomar decisiones, a organismos especializados. Por ejemplo, en relación con las determinaciones tributarias, lo hace al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Esos trámites requieren un tiempo.

R. I.: ¿Eso explica la demora?

H. A.: Claro, hace que se dilate un poco el proceso. Pero, justamente, por eso se ha vuelto costumbre que el Gobierno y el Congreso aprovechen esa circunstancia para incluir normas que tradicionalmente la Corte Constitucional ha venido declarando inexequibles.

R. I.: Entonces, en materia de reformas tributarias, ¿estos dos órganos del Poder Público no toman en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional?

H. A.: En relación con el tema de las amnistías tributarias, la Corte ya se ha pronunciado varias veces en el mismo sentido; ha venido diciendo que no son convenientes, porque van contra el principio de igualdad y del elemental de que todo ciudadano debe contribuir de acuerdo con su capacidad económica. Pero ha sido tan reiterada la costumbre de incluir normas sobre amnistías en las leyes que los ciudadanos ya las esperan; la gente espera que cada Presidente de la República tramite una reforma tributaria y, con esta, una amnistía.

R. I.: ¿Cree que las amnistías tributarias son una especie de moneda política entre los gobiernos y el Congreso a la hora de aprobar reformas tributarias?

H. A.: Sí, siempre hay intereses. Ahora, en este caso específico (amnistía decretada por el artículo 163 de la Ley 1607 del 2012), se notó que hubo un impulso a esa medida a raíz del caso Interbolsa; pareciera que a causa del tema tomó más velocidad la posibilidad de que los contribuyentes que habían omitido activos los pudieran declarar, porque uno de los grandes problemas para que los damnificados de Interbolsa pudieran tratar de recuperar sus inversiones fue, justamente, el hecho de que había dineros en unos fondos en el exterior que, probablemente, no habían sido declarados. Entonces, se notó en el ambiente que hubo un impulso en ese momento.

R. I.: ¿Cómo se podría superar esa deficiente actitud de los gobiernos y del Congreso?

H. A.: Llama la atención que los gobiernos insistan en esas medidas, a pesar de las decisiones de la Corte Constitucional; es una especie de desacato que no tiene, aparentemente, un castigo, porque se sigue repitiendo.

R. I.: ¿Por qué se persiste en esa actitud?

H. A.: Sencillamente, porque, en últimas, la decisión es del Congreso de la República y, por supuesto, el presidente de la República tiene que sancionar las normas. Pero, hasta el momento, el congreso no le ha hecho caso a esas decisiones de la Corte y las medidas se han seguido aprobando y promulgando por lo que anoté: cuando la demanda se presenta y la Corte la estudia y toma la decisión, es decir, cuando se produce la sentencia, los efectos de la norma ya se produjeron. El contribuyente toma la decisión de incluir sus bienes en la amnistía como pasó con la Ley 1607. En ese momento, prácticamente, tiene un derecho adquirido, porque no existe norma que se lo impida. Entonces, cuando llega la sentencia de la Corte los hechos ya se han consumado.

R. I.: ¿Esta amnistía es similar a las que se han promulgado en otras ocasiones?

H. A.: La diferencia entre aquella situación, desde el punto de vista de la costumbre, y el hecho concreto de la Ley 1607, consiste en que esta norma dio la opción de hacer uso de la amnistía en dos años gravables distintos; estableció que los contribuyentes podían recurrir a ese beneficio para registrar los bienes en las declaraciones del 2012 y del 2013, con una diferencia muy significativa: en este caso, le dio a esa denuncia el carácter de ganancia ocasional. Es decir, no como en el pasado, que constituía un ingreso ordinario, sino que ahora se dijo que esas declaraciones de bienes ocultos constituían ganancias ocasionales.

R. I.: ¿Cuál es el impacto de esa medida?

H. A.: Pues que el impuesto de ganancias ocupaciones hasta el año 2012 fue del 33%, pero para el año gravable 2013 bajó al 10%. Hay dos efectos: algunos de los interesados en declarar esos bienes podrían haber sido víctimas del problema de Interbolsa y, entonces, les interesaba poderlos declarar en forma inmediata para las declaraciones del 2012, con el objeto de entrar en los procesos (legales del caso), a pesar de que la tarifa era del 33%. Quienes tomaron esa decisión, en su momento, se beneficiaron, porque ya es un hecho consumado y la propia sentencia de la Corte Constitucional, de noviembre del 2013, establece que solo rige hacia el futuro. En cambio, quienes esperaban declarar esos bienes en el 2013, porque la tarifa era mucho menor, ya no lo pueden hacer.

R. I.: Si existiera un estatuto tributario más robusto, ¿no sería tan recurrente en el país el problema de las amnistías impositivas?

H. A.: No solo por esa razón, aunque es importante, sino por el hecho de que aquí se sigue legislando aislada y coyunturalmente. En Colombia, no hay una política tributaria, sino una tributación política. Tenemos una colcha de retazos, porque no existe una guía de cómo sería, por ejemplo, una ley estatutaria de la tributación, dentro de la cual debería enmarcarse todo el conjunto de las normas. Infortunadamente, hasta ahora, esto no se ha conseguido. No es solo que haya tanta influencia política en las leyes tributarias, sino que se legislan, en materia tributaria, las leyes de cualquier índole; aquí una ley sobre cualquier tema trata de introducir artículos de carácter tributario.

R. I.: Desde el punto de vista de la teoría del derecho tributario, ¿las amnistías son inmorales?

H. A.: Rompen el principio de igualdad y, cuando son reiteradas, como ha sido en Colombia, se convierten en costumbres viciosas, porque sí se ha llegado al punto de que la gente espera que en cada reforma tributaria exista una amnistía. Eso significa que las normas no son serias, que se hacen para violarlas a través de otras y que no existe estabilidad jurídica. Esta se trató de defender en el gobierno anterior, pero de una manera totalmente errónea, mediante unos contratos otorgados discrecionalmente y no para congelar toda la legislación, sino partes de la misma, así como actos administrativos y la doctrina; esto no se vería en un Estado serio: que le permitieran a un contribuyente hacer un menú de las normas que quiere para estabilizarlas.