Diálogos

No tenemos un solo cuerpo normativo que modernice los tributos municipales

Revista Nº 208 Jul.-Ago. 2018

Javier Nelson Rojas  

Entrevista a Álvaro Camacho 

Especial para la revista impuestos 

Desde la Ley 14 de 1983, orientada a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, en el país se han expedido numerosas normas sobre los distintos impuestos que recaudan ciudades y municipios, pero se trata de una normativa dispersa y coyuntural que ya no satisface las necesidades actuales de aquellos, ni de los contribuyentes, aseguró Álvaro Camacho, especialista y asesor en derecho tributario. En entrevista con la Revista Impuestos hizo reflexiones sobre el panorama de los tributos municipales en Colombia.

Revista Impuestos: ¿Qué cambios impulso la Ley 1819 del 2016 en materia de impuestos municipales? 

Álvaro Camacho: Dio unas pautas para el impuesto de industria y comercio (ICA), con respecto al cual se ha dicho, desde hace mucho tiempo, que requiere una modernización. Esta ley fijó unos parámetros más acordes con los tiempos actuales y es muy valiosa en ese sentido. Es un avance importante, pero el ICA, en algún momento, deberá ser examinado en toda su estructura para una modernización, junto con los demás impuestos municipales. Estamos en mora, hace muchos años, de expedir un marco legal que actualice y modernice todos los impuestos territoriales: predial, industria y comercio, vehículos, delineación urbana, etc.

R. I.: ¿Entonces debería expedirse un estatuto tributario territorial? 

A. C.: Esa sería una forma de denominarlo, porque los municipios, no hay que perder de vista, tienen una autonomía protegida por la Constitución. Este estatuto tributario territorial brindaría unas pautas generales, un marco. Entonces, cada municipio, dentro de su autonomía, decidiría con su concejo local qué le convendría o no, los rangos de tarifas, los impuestos que querría establecer, las bases gravables. Aunque los elementos de los tributos ya existen, a nivel legal, en normas dispersas.

R. I.: ¿El marco regulatorio de los impuestos municipales es una norma muy antigua? 

A. C.: Tenemos, no una ley, sino varias. Desde la Ley 14 de 1983 se han expedido varias normas que, a veces, son coyunturales; tratan de resolver problemas rápidamente en cuanto a recaudo u organización de los respectivos tributos. Pero lo claro es que, hoy en día, no tenemos un solo cuerpo normativo, una compilación, que modernice todos los tributos de manera simultánea. Más que estatuto tributario territorial sería un marco normativo territorial. En ese contexto, hay muchas leyes de todos los impuestos locales: delineación urbana tiene unas normas; industria y comercio tiene otras; el impuesto predial, a su turno, las tiene, al igual que el impuesto de vehículos; existe la Ley 388 de 1997, en cuanto a la plusvalía; la contribución de valorización tiene una legislación de los años sesenta y setenta que no ha sido modernizada; la Resolución 70 del 2011 es la última normativa catastral vigente en cuanto a actualizaciones de avalúos y todo el tema del catastro. Sí, hay una normativa dispersa.

R. I.: ¿La Ley 1819 solo formuló pautas en relación con el impuesto de industria y comercio? 

A. C.: Y con el impuesto de alumbrado público. Pero en cuanto a los demás impuestos municipales se quedó muy corta. Además era una reforma tributaria nacional. Estas, en los últimos años, incluyen un capítulo de tributación territorial, situación que no es la ideal. Lo que debería suceder, realmente, es que hubiese una ley exclusiva para la tributación territorial y a gran escala.

R. I.: En Colombia, ¿el impuesto predial acoge los principios de equidad y progresividad? 

A. C.: Sí, pero tengo que hacer una anotación. Hoy en día está bien, pero le faltan ajustes para que sea mejor. Hay que tratar de proteger a ciertos sectores de la población, porque los impuestos inmobiliarios son impersonales. La doctrina los denomina tributos reales que gravan situaciones u objetos. El impuesto predial recae sobre bienes raíces y el objeto es un inmueble. El impuesto sobre las ventas (IVA) también puede catalogarse como real; hay un IVA generalizado, pero se toman algunas medidas de tipo personal para proteger la canasta familiar y ciertos sectores. El impuesto predial también tiene algunas medidas de tipo personal. Con estas, en muchos municipios, se protegen ciertas entidades sin ánimo de lucro que prestan servicios a la comunidad como a los ancianos y a la niñez desamparada. Y hay beneficios en el pago del impuesto predial para inmuebles afectados por catástrofes naturales como el desbordamiento de un río. Existen algunas medidas, pero se quedaron cortas. En México y Perú hay normas, en materia del impuesto predial, que protegen a los adultos mayores, a los pensionados, a las mujeres cabeza de familia y a las personas incapacitadas.

R. I.: ¿Esas consideraciones en el pago del impuesto predial no se han desarrollado en Colombia? 

A. C.: Sí hay unos beneficios por parte de algunos municipios, no de todos, porque cada municipio es autónomo y mediante sus propios acuerdos municipales toma tales decisiones. Pero no hay una ley nacional que podría dar orientación. Por ejemplo, en el tema de la plusvalía hay una norma general según la cual los municipios podrán brindar estímulos a ciertos inmuebles que sean destinados a vivienda de interés social. Pero es una pauta, porque los municipios son autónomos en decidir si acatan o no esa orientación.

R. I.: ¿Qué otros sectores de contribuyentes del impuesto predial se deben tener en cuenta para brindar beneficios? 

A. C: Por ejemplo, los que sean propietarios de inmuebles que tienen restricciones y no pueden desarrollarlos, porque hay una gran cantidad de inmuebles que no son urbanizables o que no se pueden intervenir mediante obras civiles como ocurre con reservas forestales o predios donde hay cuerpos de agua. Entonces, tienen unos tratamientos especiales del impuesto predial.

R. I.: ¿Se deben revisar los parámetros del impuesto predial para las personas de la tercera edad? 

A. C.: La población está envejeciendo. En otros países, por ejemplo, en Perú, hay un tratamiento especial para la vivienda única. Si el pensionado o la persona mayor tiene muchos inmuebles y es una persona próspera, la legislación tributaria debe ser coherente con esa situación, pero si un grupo importante de ese tipo de personas no tiene esas características, sino que está desprotegida, solo tiene la vivienda única o sus recursos económicos no alcanzan para pagar el impuesto predial, hay que crearle un estímulo diferente y especial fuera de los que ya existen; un descuento importante, por ejemplo, por ser mayor de sesenta y cinco años.

R. I.: ¿El impuesto predial está suficientemente regulado? 

A. C.: No estoy de acuerdo con algunos proyectos de ley que actualmente cursan en el Congreso de la República que buscan crear frenos al impuesto predial, porque éste ya los tiene. Más bien se debe hacer una labor de pedagogía, de poner en conocimiento de todo el país, tanto de los entes territoriales como de los ciudadanos, que existen unos beneficios; la misma ley los establece, los municipios los regulan mediante sus acuerdos, pues que se usen. Hay mucho desconocimiento. La mayoría de los proyectos de ley que cursan en el poder legislativo son de un corte diferente. A veces se mira la figura desde un punto de vista populista y no técnico jurídico.

R. I.: ¿El impuesto predial se mantiene como una de las principales fuentes de ingresos de los municipios? 

A. C.: Según estudios técnicos, el impuesto predial, en Colombia, es el segundo en importancia después del impuesto de industria y comercio (ICA). Debería ser el primero, porque el país tiene alrededor de 16 millones de inmuebles. Esa es una cifra muy superior a la de contribuyentes del impuesto de industria y comercio. En otros países, el impuesto predial sí es el primero en recaudo, a nivel municipal.

R. I.: ¿Qué desafío enfrenta el país con relación al impuesto predial? 

A. C.: En la parte urbana se paga un impuesto predial importante y algunas partes de la zona rural también lo hacen, pero hay unas partes rurales del país que no pagan o pagan muy poco impuesto predial. Eso también está asociado a la formalización de la tierra y se debe reconocer que este Gobierno ha dado algunos pasos importantes en ese sentido. Si se formaliza la tierra tendrá un efecto indirecto en el recaudo del impuesto predial. Pero la parte rural del país también tiene que ser actualizada lo más posible y el impuesto predial como tal en los diferentes municipios con gran influencia de zonas rurales. Eso va a significar un mejoramiento en el recaudo del impuesto predial y que esta carga no solo esté en algunos pocos contribuyentes, la mayoría ubicados en las zonas urbanas, sino que la zona rural va a participar también del recaudo para que los municipios tengan recursos de diferentes fuentes.

R. I.: En el país, ¿cuál es el eje de debate en torno a la participación en plusvalía? 

A. C.: La plusvalía tiene varios aspectos que son objeto de polémica. Es un tributo inmobiliario muy importante y recientemente se ha vuelto muy trascendental tanto para las entidades territoriales como para los particulares. Sobre los puntos objeto de discusión, primero, la tarifa de la plusvalía. Es un tema que, desde hace muchos años, he venido cuestionando. Esa tarifa, según la Ley 388 de 1997, puede oscilar entre 30 % y 50 % del mayor valor comercial de los inmuebles. Es altísima, porque no podemos tomar el tributo aislado. Hay otros tributos inmobiliarios. Entonces, se deben mirar los tributos en conjunto, el impacto que tienen el impuesto predial, la plusvalía y la contribución de valorización en un inmueble. Los defensores de la tarifa dicen que la valorización no proviene de una actividad particular, sino de una actividad de una entidad pública. Entonces, el municipio toma un porcentaje importante, pero el propietario recoge otro porcentaje importante. Pero cuando se mira, en contexto, la tarifa de la plusvalía, con los demás tributos inmobiliarios, se ve que el efecto económico es muy alto, luego se vuelve desestimulante desde la perspectiva de los propietarios de inmuebles y dicen que tenerlos es costoso por muchos factores, entre ellos, el tema tributario.

R. I. ¿Cuál es el otro reparo? 

A. C.: El segundo aspecto que se le critica a la plusvalía es que intervienen muchas entidades públicas en su determinación. Por ejemplo, hay una parte normativa urbanística relacionada con las entidades municipales de planeación que son las competentes a efectos de estudiar técnicamente qué se puede edificar en una zona determinada. Pero, al mismo tiempo, el catastro o un avaluador privado realiza los avalúos para calcular la valorización como consecuencia de un cambio de norma. Y, por otro lado, la secretaría de hacienda del municipio se encarga del recaudo.

R. I.: ¿Quiere mencionar algún aspecto adicional? 

A. C.: Otra crítica es que falta reglamentación en algunos de sus aspectos como las obras públicas. Estas, según la Ley 388 de 1997, podrían ser financiadas con plusvalía, igual que un municipio determinado puede decidir financiar obras públicas con contribuciones de valorización. La plusvalía tiene una legislación que es la Ley 388 de 1997, pero ha habido una reglamentación posterior a nivel de decretos y que están dispersos. Y también los municipios, en su autonomía, tienen una regulación excesiva y hay normas de plusvalía enfocadas desde el punto de vista de autoridades catastrales y otras desde el punto de vista tributario. Entonces, falta un solo cuerpo normativo que nos dé todas las herramientas de plusvalía. Por ejemplo, en Bogotá, se hizo un ejercicio importante; en un solo texto se compiló todas las normas dispersas de plusvalía. Eso sucedió en el 2017. Finalmente, el lenguaje de la normativa de plusvalía es muy técnico y uno se cuestiona si no debería ser redactado en forma más pedagógica o más amigable al ciudadano.

R. I.: ¿Qué piensa del impuesto de delineación urbana? 

A. C.: Sus orígenes se remontan a 1913. Todos los tributos territoriales que he cuestionado tienen en común que son muy antiguos y sus legislaciones son vetustas, por usar ese término catastral. Son demasiado viejas y delineación urbana también tiene ese problema. Hay muy pocos artículos normativos que señalen que el impuesto de delineación urbana es aquel que se paga por la construcción de nuevas edificaciones o la refacción de las existentes. Esta, más o menos, es la redacción de la norma actualmente vigente desde 1913. Extrañamos un marco normativo. Eso ha sido objeto de gran debate jurisprudencial y doctrinal. Se requiere una norma general que dé todos los elementos del tributo; me refiero a sujeto pasivo, base gravable, hecho generador, tarifas. Y que cada municipio, en su autonomía, vea qué incorpora y qué no. Así de simple.

R. I.: ¿Cuál es su reflexión acerca de la contribución de valorización? 

A. C.: Aunque la Ley 1819 de 2016 tuvo un gran avance al regular la figura de la contribución “nacional” de valorización, el problema es que la legislación nacional que da las pautas a nivel departamental y municipal para determinar el citado gravamen es muy antigua (de los años 60 y 70). Y la anterior situación tiene consecuencias: el progreso, la tecnología, esos elementos no están en esas legislaciones. La contribución de valorización es una herramienta muy útil para el desarrollo de las entidades territoriales (departamentos y municipios) y, en este sentido, evidentemente, se requiere modernizarla.