Una aproximación al sistema de control interno en las universidades públicas de México

Revista Nº 52 Oct.-Dic. 2012

Carlos Iván Campos Arana* 

(México) 

Ana Fernández Laviada** 

Francisco Javier Martínez García** 

(España) 

*Universidad de Quintana Roo 

**Universidad de Cantabria 

Antecedentes

Nuestro trabajo es eminentemente exploratorio dado que la investigación científica mexicana sobre este tema no es muy extensa. Asimismo, su realización a través de la web permitió obtener interesantes apreciaciones, habida cuenta de la importancia actual que representa este medio para la difusión de la actividad académica, la rendición de cuentas y también la visión del control interno en las universidades, entre otras aplicaciones(1).

Esta investigación, elaborada con fines de aproximación inicial, es un avance que puede resultar de interés para quienes se ocupan del control interno en la enseñanza a nivel superior o de su práctica en las propias universidades y que puede despertar mayor atención sobre esta temática. Sin embargo, es imprescindible señalar que los resultados obtenidos no son conclusiones con validez estadística, sino únicamente insumos cualitativos para una investigación más profunda.

1. Introducción

Cada vez es mayor la demanda de la sociedad por conocer el nivel de eficacia y eficiencia con que las universidades utilizan los recursos públicos y dan cumplimiento a sus objetivos institucionales. En tal sentido, las universidades, con sus particularidades y modelos de gestión propios (Barrio, 1998) y en el esquema de funcionalidad no lucrativa que las caracteriza, no son ajenas al requerimiento de un adecuado control interno.

El objetivo de nuestra investigación exploratoria es aproximarnos al sistema de control interno de las universidades públicas a través de la web.

Nos preguntamos, en primer término, cuál es la concepción del control interno que prevalece en estas instituciones (moderna o tradicional), esperando que la respuesta sea un buen punto de partida para deducir sus rasgos como proceso institucional estrechamente ligado a la auditoría interna universitaria.

Conociendo la pertenencia de cada universidad a un grupo de excelencia y definiendo su tamaño en términos de matrícula, nuestra inquietud nos llevó a indagar si, de acuerdo a nuestras expectativas, existe concordancia entre la aplicación del moderno concepto de control interno con el alto nivel de excelencia en la escala académica y de gestión y con la infraestructura de mayor tamaño con que cuentan algunas de ellas.

También esperamos identificar claras muestras de la aplicación de un adecuado control interno a través de variables vinculadas, tales como el respaldo jurídico a la función y al responsable técnico de su supervisión, su perfil profesional y su nivel de reporte frente a la máxima autoridad universitaria.

Nuestro principal referente es el documento de mayor impacto mundial sobre el tema (COSO, 1992), que incluye la siguiente definición:

“El control interno se define como un proceso, efectuado por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos dentro de las siguientes categorías:

— Eficacia y eficiencia en las operaciones,

— Fiabilidad de la información financiera,

— Cumplimiento de las leyes y normas aplicables”.

En esta definición aceptamos la ampliación a la segunda categoría, complementando la “Fiabilidad de la información financiera” con la expresión “Fiabilidad de la información de toda la entidad” (Hevia, 2006)(2), como propuesta enriquecedora del concepto, pues el marco integrado del control interno permea a la organización completa y no se limita al aspecto financiero.

La visión moderna, amplia y renovadora del control interno no solo atiende los aspectos tradicionalmente asignados sobre los riesgos de fraude o la salvaguarda de los activos, sino que también asume el compromiso de lograr mejoras relacionadas con la eficiencia y eficacia en toda la organización.

Por otra parte, ha quedado establecido que el control interno es un asunto que compete a todos los miembros en la organización y cada uno es el responsable directo del área de gestión que tenga a su cargo, con la facultad de aplicar los instrumentos de control que estime más adecuados en el ámbito de sus unidades (Barrio, 1998).

Sin embargo, esta condición coexiste en muchas ocasiones con la falta de una comprensión total sobre quién tiene la responsabilidad de supervisar el sistema integral de control interno y hacer llegar a la máxima autoridad el informe de su situación y las recomendaciones conducentes para su optimización.

Es indudable que en esta función de supervisión el papel de la auditoría interna es fundamental, cuestión que es avalada por la aceptación generalizada que se ha logrado a través de la definición que el Instituto Internacional de Auditores (IIA) ha posicionado a nivel internacional (IIA, 2008):

“La auditoría interna es una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a una organización a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y gobierno”.

En este entorno, en el que la evolución de nuestro referente conceptual sobre el control interno ha consolidado su vinculación con la auditoría interna como área responsable de su supervisión y evaluación, asignamos el atributo de modernidad en el sistema de control interno a aquel que garantiza la eficiencia y la eficacia “en todo el ámbito de la organización”; que cuenta con la atribución legal que otorga la propia institución y el apoyo organizacional; que dentro de la estructura de gestión tiene una “posición jerárquica suficiente” para mantener su independencia y posee la capacidad para comunicar sus recomendaciones en forma directa a los más altos niveles de decisión en la universidad.

Con estos atributos básicos de la visión moderna del sistema de control interno y revisando las funciones que se deben expresar al respecto, tanto en la normativa como en la comunicación institucional, nos aproximamos a perfilar la visión que sobre el particular difunden las universidades públicas de México en sus páginas web oficiales.

En consecuencia, los resultados de la investigación representan para nosotros mensajes públicos institucionales de actualidad. No obstante, existe la posibilidad de que se den a conocer documentos o acciones en otros medios de difusión diferentes a la web(3).

2. Alcance y metodología de análisis

Dentro del sistema nacional de educación pública de México nuestro objeto de estudio fueron las 42 universidades públicas estatales registradas en el directorio de la Subsecretaría de Educación Superior (SES, 2010), como unidades centrales distribuidas en los 31 Estados del país (Cuadro 1).

 

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* CUMex: Consorcio de Universidades Mexicanas. http://www.cumex.org.mx

U.A.: Universidad Autónoma

Fuente: Elaboración propia con datos de: Directorio de Universidades Públicas Estatales, de Apoyo Solidario y Afines. Página de la SubSecretaría de Educación Superior (SES). Secretaría de Educación Pública (SEP) México http://ses.sep.gob.mx./wb/ses/directorio_1 consultado el 10 de marzo del 2010 y del Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) México: Integrantes http://www.cumex.org.mx/consorcio/integrantes.php consultado el 20 de febrero del 2010. Se omite en este cuadro al Tecnológico de Estudios Superiores de Ecatepec, que es miembro de CUMex pero no se registra como universidad pública estatal de apoyo solidario y afines, en el directorio de la SES.

 

El esquema de alta competencia implantado por las autoridades educativas nacionales, basado en la evaluación por resultados (Rubio, 2006), ha contribuido a la calificación y clasificación de las universidades públicas estatales en dos grupos marcadamente diferenciados por sus indicadores de capacidad y competitividad académica.

Las universidades mejor calificadas crearon, en 2005(4), el Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) como “un espacio común para la educación superior de buena calidad en el país”, cuya misión es “construir una sólida alianza de calidad por la educación superior” (CUMex, 2010). Este organismo plantea, entre sus objetivos, ser referente de la buena calidad de los programas educativos de nivel superior que se ofrecen en México y en el mundo.

Hacer parte de CUMex facilita y estimula en las universidades un nivel de competitividad más alto gracias a su permanente acceso a la comparabilidad con fines de mejoramiento mutuo; ágil acercamiento e intercambio de experiencias exitosas; participación en programas de movilidad nacional e internacional(5); desarrollo de programas estratégicos de gestión, académicos y de investigación; mejor posición ante autoridades educativas con miras a elevar su excelencia académica, así como diversas economías de escala, entre otras bondades.

Debido a lo expuesto, el posicionamiento de las universidades públicas estatales de México tiene a 19 universidades que ostentan los más altos resultados pertenecientes a CUMex y, en contraparte, a 23 universidades que aún no se incorporan al consorcio(6).

2.1. Alcance

La investigación que aquí presentamos se centra en realizar una detallada revisión en los espacios de tipo legal y de difusión institucional, así como en los sitios operativos y de estructura organizacional vinculados al control interno y la auditoría interna, en las páginas web de las 42 universidades pertenecientes a los dos grupos: CUMex y No CUMex.

El primer aspecto a resolver fue la identificación del responsable de supervisar y evaluar el sistema de control interno en las universidades. Para realizar esto nos apoyamos en la Asociación Mexicana de Órganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educación Superior, A.C. (Amocvies), fundada en el año 2000. Esta asociación, de proyección nacional, se visualiza como un grupo colegiado de carácter técnico, de análisis y de asesoría al servicio de la educación superior “Con la finalidad de reforzar la credibilidad de la gestión administrativa con la comunidad universitaria y con la sociedad en general” (Amocvies, 2010). Sus miembros son los titulares institucionales de la auditoría interna, de la contraloría general o de algún área con funciones similares, cuyo responsable tiene uno de los 10 nombramientos que identificamos en las universidades(7).

Para nuestros fines, consideramos que los miembros de Amocvies se identifican, de la manera más aproximada posible, como los responsables técnicos de vigilar el sistema de control interno, en razón de su reconocimiento por parte de las autoridades educativas como los responsables del órgano de control y vigilancia de la institución. Del directorio de miembros de la Amocvies —coincidente con la información de las páginas web de las universidades— tomamos la figura del responsable del órgano de control y vigilancia institucional, a quien denominaremos ROCVI, para asignarle los atributos comprendidos en nuestro análisis sobre el control interno.

En segundo lugar, para poder realizar un análisis en función del tamaño de las instituciones se tuvo en cuenta la matrícula en la modalidad presencial(8) (tradicional) como variable proxy del tamaño de la universidad. Suponemos que a mayor número de estudiantes inscritos existe una estructura administrativa, física y académica mayor, acorde a una universidad más grande. Se establecieron 4 rangos de matrícula(9) (cuadro 2), para obtener una clasificación cualitativa.

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de la matrícula publicada en la página web de las universidades. Matrícula estimada aplicando una tasa de crecimiento anual del 6% para ubicar las cifras a 2010. Se incluyó la matrícula de nivel medio superior propio de cada universidad, en su modalidad de dependiente.

 

En el espacio muestral identificado, las universidades del grupo CUMex representan el 45% y las No CUMex el restante 55%. A continuación, presentamos una breve descripción de sus características cuantitativas, por grupo y tamaño:

 

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Fuente: Elaboración propia con base en la clasificación de universidades por rangos de tamaño.

 

En el grupo CUMex dominan las universidades grandes y medianas, mientras que en las No CUMex la mayoría son medianas y pequeñas. Ambos grupos tienen el mismo número de universidades extragrandes, pero el grupo CUMex aglutina al 70% de las grandes, mientras que el NO CUMex lo hace con las pequeñas (91%).

En el perfil de las universidades CUMex el 95% de sus integrantes está conformado por las extra grandes, grandes y medianas y con tan solo un 5% de pequeñas en dicho grupo. Por otra parte, en el perfil de las universidades NO CUMex las medianas y pequeñas representan la mayoría, juntas alcanzan el 70%, en tanto que las extra grandes y las grandes representan en conjunto el 30%.

2.2. Metodología de análisis

El análisis inició con cuestionamientos dirigidos a conocer el perfil del sistema de control interno en las universidades públicas estatales (UPE), contemplando la normativa vigente, el perfil del ROCVI y documentos institucionales relacionados.

La información obtenida como respuesta a nuestras inquietudes permitió el análisis de frecuencias, aplicando las tablas dinámicas de Microsoft Office Excel (versión 2007) y las tablas de contingencia del Statistical Package for the Social Science (SPSS for Windows, versión 15).

Las 12 preguntas resumidas (cuadro 4) y el objetivo de su análisis fueron las siguientes:

1. ¿La Ley Orgánica de la universidad hace mención explícita del control interno?

Aquí se puede identificar si la función de control interno se encuentra respaldada por la normativa universitaria fundamental.

2. ¿La Ley Orgánica(10) de la universidad hace mención explícita del ROCVI?

Este interrogante evidencia el soporte jurídico, claro y preciso, para el ROCVI. Asimismo, se percibe la atención legal que la máxima autoridad universitaria otorga al cargo y al perfil de desempeño profesional; esta consulta es complementaria a la primera pregunta sobre el soporte legal y el perfil profesional de quien realiza la función.

3. ¿En qué año se realizó por última vez una reforma/modificación a la Ley Orgánica?

Con esta pregunta se busca establecer la antigüedad de las últimas reformas/modificaciones a la legislación interna, lo que puede arrojar alguna luz sobre el grado de rigidez en la estructura legal.

4. ¿El Estatuto(11) de la universidad hace mención explícita del control interno?

5. ¿El Estatuto de la universidad hace mención explícita del ROCVI?

Las preguntas 4 y 5 pretenden garantizar la consulta a los documentos normativos básicos, ya que la Ley Orgánica pudiera no hacer la referencia particular debido a su naturaleza genérica. Se pretende no omitir la consulta de otros documentos básicos de la normativa universitaria. Los propósitos son los mismos que los de las preguntas 1 y 2 respectivamente.

6. ¿En qué año se realizó por última vez una reforma/adecuación al estatuto universitario?

Al igual que en la Ley Orgánica, se percibe la antigüedad de los últimos movimientos en la legislación interna, procurando conocer el grado de flexibilidad y movilidad que pudiera existir en la estructura legal.

7. ¿Cuál es la profesión que la legislación señala como requerimiento para ocupar el cargo de ROCVI?

Se observa la orientación plasmada sobre el control interno en la legislación al vincularla con la formación académica requerida para ocupar el puesto del ROCVI y, en particular, la factibilidad de incorporar al cargo a profesionales con perfil de formación social, económico-administrativa, jurídica o de ingeniería, además de la de contaduría pública.

8. ¿Cuál es la profesión actual del ROCVI?

En este punto se identifica la profesión actual del ROCVI para contrastarla con lo enunciado en la normativa. La designación actual de ciertas especialidades profesionales para ocupar el cargo de ROCVI podría indicar preferencias de las autoridades sobre el enfoque de supervisión del sistema de control interno, más aún en los casos en que la legislación permite otras profesiones diferentes a la de contador público.

9. ¿A quién reporta el ROCVI?

Con esta pregunta se analiza la dependencia jerárquica y el espacio de actuación del ROCVI, así como su nivel de acceso y contacto con la alta dirección y los máximos niveles de autoridad universitaria. Estos términos los asociamos a la independencia y a la capacidad para hacer llegar las observaciones y propuestas con impacto institucional.

10. ¿Participa el ROCVI en la supervisión de los controles internos de toda la organización y brinda asesoría y apoyo para el logro de los objetivos institucionales, o se limita a los aspectos legales, patrimoniales y contable-financieros?

Con este interrogante se aprecia el alcance de las funciones del ROCVI y su perfil de desempeño profesional. Igualmente, se revisa lo plasmado en la Ley Orgánica, en el estatuto general de la universidad o en la descripción del puesto del ROCVI (cuando es posible encontrarla).

Por otra parte, se pretende identificar —como declaración explícita— la participación del ROCVI en el aseguramiento del sistema de control interno en toda la universidad, además de ejercer sus funciones de asesoría, apoyo y demás acciones para el cumplimiento de los objetivos institucionales. Este amplio nivel de actuación del ROCVI se asocia a la “Visión moderna” (MOD) del control interno, en contraparte de una “Visión tradicional” (TRAD) que se circunscribe a los aspectos legales, patrimoniales y contable-financieros. Las respuestas múltiples que demanda esta pregunta son la base para la clasificación de las universidades en la visión moderna o tradicional.

11. ¿Existe y es accesible un espacio propio del ROCVI en la web institucional?

Con esta pregunta se revisa si el ROCVI tiene un espacio con su propia identidad, diseñado ad hoc, actualizado y factible de consulta, que le permita proporcionar información útil a los usuarios, generar apoyo y asesoría, presentar documentos analíticos o resolutorios, exponer programas de trabajo y difundir informes y resultados. No se consideraron como espacios propios en la web los dedicados únicamente a su estructura organizacional y/o el directorio de los funcionarios, con una breve descripción del puesto o que solo reiteran lo plasmado en los documentos legales universitarios.

Aunque no es definitorio, la óptima utilización de la web, en apoyo a la función, es un elemento que fortalece la visión moderna.

12. ¿Se encuentra accesible y está actualizado el estatuto/reglamento propio del ROCVI?

Con esto se verifica si el ROCVI ha formulado y, en su caso, difundido su estatuto/reglamento específico en la web. No se consideró como “el estatuto/reglamento del ROCVI” al conjunto de diversos reglamentos particulares(12) relacionados con la función de auditoría o de contraloría, generalmente insertos en algún apartado de “Reglamentos”. Se pretende percibir la medida en que el ROCVI define y difunde integralmente el ámbito de su acción, funciones, procedimientos, plan de trabajo, apoyos de asesoría y sustento legal que le es propio.

 

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Fuente: Elaboración propia.

 

3. Resultados

A partir del resumen de respuestas obtenidas (anexo), iniciamos el reporte de resultados(13) considerando diversas variables en torno al responsable del órgano de control y vigilancia institucional (ROCVI) y los atributos de la visión moderna (MOD) o tradicional (TRAD).

3.1. El ROCVI y la visión de las universidades de adscripción

De las 42 universidades que conforman la muestra 22 (52%) tienen la visión moderna en razón de que, de acuerdo a la pregunta 10, identificamos que el sistema de control interno se desarrolla en ámbitos que trascienden el terreno de lo financiero y de lo legal, manifestando en sus páginas web su involucramiento en actividades de evaluación y asesoría en diversos ámbitos de la universidad, es decir, el ROCVI se encuentra desarrollando su labor profesional —con una ligera mayoría— en las universidades con visión moderna, y cada vez con más frecuencia en las de mayor tamaño (cuadro 5).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

Teniendo en cuenta únicamente a las universidades con visión moderna el 55% de estas son del grupo CUMex, representando una moderada mayoría en la clasificación (cuadro 6).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

Dentro de la visión moderna, si revisamos la participación por tamaño las medianas por sí solas participan con el 32%; las extragrandes, al igual que las grandes, representan el 27%. En el otro extremo, las pequeñas constituyen únicamente el 14%.

Desde la óptica del tamaño de las UPE cabe mencionar que en visión moderna se encuentra la siguiente distribución: 75% de las extragrandes (mayoritariamente CUMex); 60% de las grandes (también mayoría CUMex); 54% de las medianas y únicamente 27% de las pequeñas.

Por el contrario, si solo ponemos atención al apartado de visión tradicional podemos ver que este se integra por universidades No CUMex en un 65%. En esta visión la distribución por tamaño de universidades es la siguiente: pequeñas (40%), medianas (30%), grandes (20%) y extra grandes (10%).

Lo anterior indica una leve proporción a favor de las universidades que detentan los mejores resultados en sus indicadores académicos y de gestión y, por tanto, susceptibles de contar con mayor infraestructura organizacional(14), según su tamaño.

El 52% como cifra global de participación de la visión moderna parece indicar un largo camino por recorrer sobre la concepción moderna del control interno en las universidades públicas estatales, esto con una leve ventaja de las universidades del grupo CUMex en esta tendencia.

3.2. Posición del ROCVI en la estructura organizacional

El ROCVI reporta en línea directa al rector en 23 de las 42 universidades analizadas (55%) (véase cuadro 7). El rector resulta ser la instancia que, en la mayoría de veces y por amplia diferencia a su favor, ocupa la posición de jefe directo del ROCVI.

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

Las demás opciones de reporte directo se distribuyen en cuatro órganos de gobierno colegiados de la propia universidad y uno más de carácter externo(15), directamente vinculado a la secretaría de la Contraloría del Gobierno Estatal. El análisis indica que los grupos colegiados, como jefes directos del ROCVI, mantienen la visión moderna del control interno y esta situación se encuentra en general dentro del Grupo CUMex.

En segundo término, pero a una gran distancia del rector como jefe directo del ROCVI, está el patronato (PAT) (12%), seguido del consejo universitario (CU) y la junta de gobierno (JGOB) cada uno con un 10%, encontrándose estos dos últimos siempre en la visión moderna (100%). Caso especial ocurre cuando se reporta al patronato tanto con visión moderna como también tradicional. También existe la dependencia directa de una comisión de hacienda (7%) con visión moderna, lo que coincide con la tendencia de los grupos de autoridad colegiados.

Cuando se reporta al Rector, en ambos grupos (CUMex y NO CUMex), la visión moderna representa un 35%, hecho muy diferente a cuando se reporta a instancias colegiadas, donde la visión moderna alcanza un 93% (cuadro 8). En el grupo CUMex solo el 38% de los ROCVI ubicados en la visión moderna reportan al rector.

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

3.3. Perfil del ROCVI

Las leyes orgánicas y los estatutos universitarios mencionan los requerimientos de profesionales para ocupar el cargo de ROCVI. Se hace evidente que, a pesar de que la legislación universitaria ofrece amplia oportunidad a profesionales de otras especialidades, hay una indiscutible mayoría de contadores públicos ocupando el cargo de ROCVI.

A nivel agregado, el 60% de las profesiones requeridas son otras profesiones adicionales a la de contador público (Otras) y únicamente se solicita de manera específica la profesión de contador público (CP) en el 19% de los casos. Encontramos un espacio ligeramente amplio (21%) de solicitudes no definidas (ND) (véase cuadro 9).

Lo anterior equivale a la posibilidad de que ocupen el puesto del ROCVI: 8 contadores públicos (CP); 25 profesionales en áreas contable, financiera, administrativa, económica o jurídica, además de la de contador público (Otras); y 9 que no fueron definidas (ND). En la actualidad se registra que el cargo del ROCVI lo ocupan 33 (79%) CP, 6 (14%) Otras y 3 (7%) ND.

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

Distinguiendo entre grupos CUMex y No CUMex, los ROCVI que poseen profesión de contador público (CP) alcanzan las proporciones de 63% y 70% respectivamente.

Desde la óptica de la visión, resulta que las universidades con visión moderna plantean 64% del total de requerimientos Otras (16 de 25) y solo 38% de CP (3 de 8); mientras que en las universidades de visión tradicional se concentró el 63% (5 de 8) de los requerimientos totales de CP y el 36% de Otras (9 de 25). Estas cifras expresan una mayor preferencia de las universidades con visión tradicional respecto a que los CP ocupen el puesto del ROCVI.

En cuanto al nombramiento oficial que se asigna al ROCVI, se puede apreciar que 55% han otorgado el cargo al contralor general (CG)(16) (23 de las 42 universidades), 10% a auditores internos (AI), 10% al contralor interno (CI), 7% al contralor universitario, 5% al comisario, 5% al director de recursos financieros, y un 2% a cada uno de los nombramientos de auditor general, secretaría de la contraloría, coordinador general de finanzas y director de control y presupuesto (véase cuadro 10).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

El análisis sobre la visión señala que del total de nombramientos de contralor general (CG) 57% corresponde a universidades con visión moderna y el otro 43% a las de visión tradicional. El nombramiento del ROCVI como contralor general, en ambas visiones, es el nombramiento de mayor frecuencia.

Si bien en los grupos CUMex y No CUMex hay una cantidad similar de ROCVI con nombramiento de contralor general (CG), su proporción al interior de cada grupo es diferente: en CUMex el cargo de CG representa el 63% de sus nombramientos, seguido del auditor interno (AI) y contralor universitario (CU) con un 16% cada uno, finalmente, encontramos el de contralor interno (CI) con un 5%.

Por su parte, en el grupo No CUMex el Contralor General (CG) alcanza el 48% en relación a otros nombramientos propios, en segundo término destaca el contralor interno (CI) con un 13% de participación. De entre los 10 distintos nombramientos ROCVI que se dan en este grupo el auditor interno (AI) alcanza el 5% de estos, lo que significa que, aunque con baja proporción, el auditor interno triplica sus nombramientos de ROCVI en CUMex respecto a No CUMex.

Las cifras dominantes de formación profesional entre los ROCVI, donde se destacan los contadores públicos y el nombramiento más generalizado como el de contralor general, coinciden con una amplia dispersión de los demás nombramientos, especialmente en el grupo No CUMex.

En nuestra opinión, es claro que una de las más críticas prioridades de las autoridades individuales y colegiadas relacionadas con el cargo del ROCVI es la atención de los asuntos contable-financieros y la supervisión de los sistemas de información correspondientes. Esto se combina con el hecho de que en México el requerimiento fundamental de capacidad probada en cuestiones contable-financieras, experiencia en auditoría e involucramiento en la gestión universitaria no son atributos fáciles de encontrar en otras profesiones diferentes a la de contador público. Esto explicaría el perfil profesional identificado.

3.4. Respaldo jurídico

La información legal incorporada en las páginas web sobre la mención explícita de la función de control interno (CI) y del ROCVI, indica una amplia cantidad de menciones de ambos conceptos en el estatuto universitario respecto de la Ley Orgánica. Adicionalmente, los resultados sugieren que, en general, tanto en la Ley Orgánica como en el estatuto se otorga mayor atención a la figura del ROCVI que al proceso de control interno (CI). Cuando analizamos por grupo resulta que el ROCVI destaca más que el CI, con muy poca diferencia, tanto en CUMex como en No CUMex. También se percibe que las menciones al CI o al ROCVI en los estatutos parecen asociarse más a la visión moderna.

Considerando al estatuto y a la Ley Orgánica como instrumentos jurídicos complementarios, resulta que se hace mención explícita al CI en la estructura jurídica, es decir, “en uno o en otro” en un 43% y al ROCVI en un 83%. Este resultado nos da la idea de “Cobertura jurídica”, pues se garantiza la mención en alguno de los dos instrumentos jurídicos. Simultáneamente en el 14% y 5% de universidades se ignora la situación del CI y el ROCVI (casos ND).

La “Cobertura jurídica” presente en las universidades de CUMex es del 37% para el CI y del 89% para el ROCVI. Con este mismo enfoque, la “Cobertura jurídica” en No CUMex resulta ser del 55% para el CI y del 83% para el ROCVI.

3.4.1. Legislación y mención del control interno

La función de control interno (CI) es mencionada en la Ley Orgánica y en el estatuto de las universidades en un 14% y 40% respectivamente (cuadro 11).

Por otro lado, en las universidades con visión moderna las menciones al CI son 18% de las veces en la Ley Orgánica y 68% en el estatuto, mientras que en las universidades con visión tradicional son 10% de las veces en la Ley Orgánica, al igual que en el estatuto. Por último, del total de universidades 12% presentan doble mención del CI, esto es, en la ley y en el Estatuto.

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

Finalmente, en el 43% de las universidades no se menciona al CI, ni en la Ley Orgánica ni en el Estatuto, y más de dos terceras partes de estas universidades “Sin cobertura jurídica” para el CI se ubican en la visión tradicional (67%),con una ligera mayoría en el grupo No CUMex.

3.4.2. Legislación y mención del ROCVI

El ROCVI es mencionado en el 64% de las leyes orgánicas y en el 74% en los estatutos de las universidades (véase el cuadro 12).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

En la visión moderna las menciones al ROCVI son las siguientes: 64% de las veces en la Ley Orgánica y 82% en el Estatuto. Entre tanto, en la visión tradicional las menciones son: 65% tanto en la Ley Orgánica como en el Estatuto. Del total de las universidades, el 62% tiene la doble mención simultánea del ROCVI.

Luego encontramos que en el 12% de las universidades no se menciona al ROCVI, ni en la Ley Orgánica ni en el Estatuto. Cabe mencionar que el 60% de estas universidades “Sin cobertura jurídica” para el ROCVI son de visión tradicional y la mayoría pertenecen al grupo No CUMex (80%).

En otro orden de ideas, en relación al Grupo de pertenencia y tomando los documentos legales de forma independiente, las universidades de CUMex mencionan al ROCVI en el 50% de sus leyes orgánicas y en el 89% de sus estatutos. Por otra parte, las No CUMex lo mencionan en el 52% de sus leyes orgánicas y en el 61% de sus estatutos.

Con esta mayor mención del ROCVI sobre el control interno (CI) en los dos instrumentos jurídicos analizados, podríamos pensar que ha resultado más sencillo definir el puesto del ROCVI que plasmar en la normatividad el proceso de control interno.

3.5. Últimas reformas a la Ley Orgánica y al Estatuto

Las últimas reformas a la Ley Orgánica parecen tener un carácter histórico, teniendo en cuenta su aparente inmovilidad en los dos últimos años.

Se manifiesta bastante actividad en años pasados pero solo algunas reformas en 2008 poco significativas. No obstante, los movimientos en los últimos 10 años se observan con muy poca diferencia numérica, pero con mayor frecuencia en las universidades con visión tradicional, esto sin diferencias importantes entre CUMex y No CUMex.

En cuanto al Estatuto, sus últimas reformas son más cercanas al presente y parece ser que las universidades con visión moderna han tomado el liderazgo en sus últimas reformas, con una reciente mayor actividad. Sin embargo, aunque la ligera mayoría sea del grupo CUMex la diferencia observada no parece indicar que la membrecía sea determinante.

3.5.1. Últimas reformas a la Ley Orgánica

Las últimas reformas a la Ley Orgánica se efectuaron entre 1967 y 2008. Al identificar las últimas reformas a la Ley Orgánica resulta que la mayoría se realizó en 2007 y 2008. De ellas, el 33% son CUMex y el 66% restante No CUMex, ambas se han dado en gran parte en universidades en visión tradicional.

Por otra parte, se observa que las universidades con visión tradicional han tenido más actividad en este rubro, pues sus últimas reformas se han dado con mayor frecuencia en los últimos tres años (2006, 2007, 2008) que en las universidades de visión moderna. Aunque con cifras muy bajas, las universidades con visión tradicional pertenecientes al grupo No CUMex también realizaron reformas a la Ley Orgánica con un poco más de frecuencia. No obstante, no se aprecian tendencias importantes.

Quizá el hecho de que la Ley Orgánica sea la base más sólida de la estructura jurídica universitaria es que ha habido pocas reformas recientes. A pesar de esto, parece ser el instrumento legal que más se ha usado en las últimas reformas hechas por universidades con visión tradicional, sin embargo no se poseen suficientes datos para confirmar una tendencia definida.

3.5.2. Últimas reformas al Estatuto

Las últimas reformas al estatuto universitario ocurrieron entre 1962 y 2009.

Respecto al Estatuto, las universidades con visión moderna de ambos grupos (CUMex y No CUMex) tuvieron mayor actividad en fechas recientes (2007 a 2009), siendo ligeramente la mayoría los miembros CUMex. Por su parte, las universidades de visión tradicional han mantenido una actividad similar, aunque ligeramente menor.

Si tomamos en conjunto a todas las universidades que han hecho reformas recientes a sus estatutos (2007 a 2009), observamos que las CUMex conforman el 42% y el 58% pertenecen al grupo No CUMex. La mayor parte de las universidades de ambos grupos se clasifica como de visión moderna (73% y 53% respectivamente).

Con estos resultados se observa una mayor asociación de las últimas reformas al Estatuto con la visión más que con el grupo al cual se pertenece.

En nuestra percepción global, por su mayor flexibilidad aparente, visualizamos al Estatuto como el instrumento con mayores posibilidades para efectuar reformas a fin de fortalecer el proceso de CI y el papel del ROCVI en la organización, tanto en universidades CUMex como No CUMex y, de manera lógica, con mayor posibilidad en las que cuentan con una visión moderna.

3.6. Presencia del ROCVI en la web

Un elemento asociado al apoyo institucional al ROCVI es el número de universidades en cuya web le asignan un espacio propio (espacio).

Hemos de señalar que, no obstante los casos con espacio asignado al ROCVI en la página web son muy pocos (13 de 42 universidades) (31%), pudimos notar algunas diferencias entre las visiones adoptadas (véase cuadro 13).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

De manera general, se observa que entre las que sí asignan este espacio destacan las de visión moderna (77%) y entre las que no lo asignan, aquellas de visión tradicional (57%).

Además, vimos que en las universidades CUMex hay una pequeña diferencia numérica entre las que han asignado espacio (47%) y las que no (53%). Por su parte, en las No CUMex se concentran fuertemente las que no asignan espacio propio al ROCVI en la web (78%), con gran presencia de la visión tradicional, como se ha mencionado previamente.

Finalmente, se puede afirmar que la asignación de espacio propio al ROCVI en la web institucional de cada una de las universidades sería una acción de apoyo a la promoción de una visión moderna.

3.7. Estatuto o reglamento del ROCVI como elemento de asesoría institucional

La publicación del estatuto o reglamento del ROCVI (ESTATROCVI) en la web de la organización es una oportunidad para tener una mayor presencia y mejor difusión acerca de los alcances de la tarea encomendada, lo que también podría considerarse como un sólido elemento auxiliar para la asesoría que tanto demanda una visión moderna.

Sin embargo, en el conjunto de universidades analizado la publicación del Estatuto del ROCVI en las páginas web se da tan solo en un 29% (ver cuadro 14).

 

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Fuente: Elaboración propia con datos de las UPE tomados de sus páginas web.

 

De este porcentaje, tomado como total, el 67% de las universidades son CUMex, por lo que pareciera que la pertenencia a este grupo sí tiene una relación positiva con la publicación del Estatuto del ROCVI. Con esto se refuerza la idea de que existe una mayor tendencia a la visión moderna en las universidades de este grupo.

Revisando en detalle la visión se precisa que la visión moderna representa el 92% de casos en que el ROCVI publica su Estatuto en la página web de la entidad, participando con menor proporción (33%) en este proceso las No CUMex.

Por otra parte, en el 62% de los casos en que el ROCVI no publica su Estatuto en la página web existe una visión tradicional, por su parte, el 66% de las universidades de estos casos pertenecen al grupo No CUMEX.

4. Reflexiones finales

A partir de nuestros resultados, consideramos que las variables planteadas demostraron su pertinencia, en razón de haber evidenciado aspectos de elevado interés que nos han permitido observar la preeminencia del grupo de las instituciones que pertenecen al Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) en la vía de adoptar la visión moderna de un sistema de control interno.

Observamos, a través de las páginas web de las universidades públicas estatales de México, algunos casos favorables en que las áreas directamente responsables de la supervisión del control interno aseguran la atención a los temas financieros y de legalidad, pero también proporcionan apoyo y asesoría a otras áreas de la gestión universitaria como el aseguramiento de la calidad y la estructuración de los planes de desarrollo.

Así mismo, se perciben indicios de visión moderna en el nivel de reporte que ubican al ROCVI en línea directa con algún órgano colegiado, especialmente en universidades del grupo CUMex. No obstante, en paralelo encontramos datos que requieren urgente atención como lo son el sólido soporte jurídico de la función y del responsable de esta, así como la difusión del Estatuto o reglamento del ROCVI.

Los distintos nombramientos que en cada universidad se asignan al titular de la función que analizamos nos alertan sobre las múltiples formas de atender las tareas sustantivas del control interno. El predominio de la formación profesional contable en estas áreas parece sugerir que la cuestión financiera es la mayor prioridad de las autoridades de la gestión universitaria, en lo que al control interno se refiere.

También es inevitable mencionar que aunque existen diferencias a favor del grupo CUMex respecto al No CUMex, estas no se perciben en su totalidad, quedando para ambos grupos mucho por avanzar hacia la consolidación de una visión moderna en su sistema de control interno.

Esta falta de claridad en algunos resultados puede deberse a la forma particular en que cada universidad enfrenta y resuelve las opciones que presentan nuestras variables.

Los datos obtenidos resultaron relativamente alineados con la clasificación que actualmente existe entre las universidades públicas estatales de México en términos de grupos de excelencia, cuyo origen y sustento es el impulso a la mejora continua de sus niveles académicos y de gestión. Sin embargo, ante esta segmentación de niveles de desempeño aprovechamos este espacio de reflexiones para sugerir, en línea con nuestra temática principal (el sistema de control interno), que esa brecha académica y de gestión entre las universidades también puede atenuarse desde su propia operatividad.

Junto a la complejidad de la gestión universitaria, su desempeño requiere mayor estudio y compenetración en los procesos internos, así como un obligado esfuerzo para lograr que los órganos de control y vigilancia tomen el nivel jerárquico y la amplitud de funciones que les corresponde para ser más eficientes.

Nuestro análisis pretende aportar elementos para meditar sobre la conveniencia de replantear la posición en el organigrama de quien supervisa el sistema de control interno, para ubicarlo, preferentemente, como apoyo a la rectoría desde una posición más independiente.

Por otra parte, debido a que cada una de las 42 instituciones públicas universitarias de las entidades federativas de México ha conformado su propia estructura para atender las tareas de control y vigilancia interna, complementadas con áreas de transparencia y difusión de la información pública, se observa un elevado cumplimiento de la difusión de información a que obliga la ley de transparencia que les es aplicable(17). Pero al no existir disposiciones específicas en materia de control interno las universidades incorporan a sus páginas web la información adicional a la reglamentaria que ellas mismas deciden y, en general, no se evidencia un especial interés en el tema que nos ocupa.

Por lo anterior no puede garantizarse que estén accesibles en la web los documentos y acciones que expresan sus mejores resultados, en términos de nuestro análisis.

Como usuarios externos hemos constatado algunas dificultades para obtener información necesaria para nuestro estudio en las páginas web de las universidades; eventualmente faltaron indicaciones de navegación para hacer más amigable el medio y hubo ausencia o nula actualización de información relevante u obligatoria, lo que ocasionó que algunos aspectos se encuentren con fechas de actualización distintas.

Ocasionalmente, por la consulta de otras fuentes oficiales, se comprobó que se omiten en las páginas oficiales universitarias algunos elementos informativos que pudieran ser altamente capitalizables en la web, a través de su difusión pública a nivel internacional.

Ante lo que pudiera ser insuficiente información, surge la inquietud por conocer el papel que la auditoría interna está desempeñando frente a lo que en este trabajo exploratorio se percibe como una alta preocupación: la supervisión de los sistemas de control interno de la información financiera (SCIIF).

Finalmente señalamos que los temas esbozados en nuestro estudio como espacios no bien atendidos, podrían resolverse apoyando a la organización mediante la mejor supervisión de su sistema de control interno y en mantener informadas a las más altas autoridades universitarias sobre las alternativas de solución, en todo el ámbito de la organización.

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Fuente: elaboración propia. Datos obtenidos de la web de las universidades públicas estatales, consultadas en los meses de febrero, marzo y abril del 2010.

CG: Contralor general; CU: Contralor universitario; AI: Auditor interno; CI: Contralor interno; SC: Secretario de la Contraloría; CGF: Coordinador general de finanza; DRF: Director de recursos financieros; DIRCONPRES: Director de control y presupuestos; Comisario: Comisario; AG: Autor general.

(*) Fue necesario apoyarse en la revisión del reglamento general, reglamento interior o en el decreto de creación, debido a la falta de la Ley Orgánica o el estatuto universitario en la página web de la universidad.

(**) Vicerrector administrativo.

 

(1) Identificamos a las páginas web como instrumento de comunicación sin fronteras que sirve como forma de distribución de información en tiempo real, interactividad, presencia global, desarrollo de la educación superior y difusión de su investigación (Pinto, et al 2004) y como fuente de consulta ágil, rápida y económica para efectuar investigaciones exploratorias, pero además, como medio accesible y de fuerte impacto para proyectar la visión institucional.

(2) En COSO II también se encuentra la ampliación del concepto a fin de abarcar la información financiera y no financiera, así como la interna y externa.

(3) Nuestra interpretación se basa exclusivamente en la información que las universidades han dado a conocer por la vía electrónica a la comunidad local, nacional e internacional, durante el periodo de investigación.

(4) El acuerdo de creación puede consultarse en: http://www.cumex.org.mx/pdf/CONVENIO_CUMex.pdf

(5) Por ejemplo: las instituciones del Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) y la Universidad de Cantabria, España, imparten conjuntamente, desde 2005 en México y España, el programa de Doctorado en Metodologías y Líneas de Investigación en Contabilidad y Auditoría, con apoyo de la Subsecretaría de Educación Superior (SES) de México, otorgando becas del Programa de Mejoramiento del Profesorado (Promep).

(6) En sesión extraordinaria del Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) del 27 de junio del 2007, se actualizaron los criterios para el ingreso y permanencia de las universidades al CUMex, elevando los niveles de requerimientos para la incorporación al consorcio.

(7) Los nombramientos identificados y las abreviaturas asignadas fueron: contralor general (CG); contralor universitario (CU); auditor interno (AI); contralor interno (CI); secretario de la contraloría (SC); coordinador general de finanzas (CGF); director de recursos financieros (DRF); director de control y presupuesto (Dirconpres); comisario (Comisario); auditor general (AG).

(8) En algunas universidades la matrícula presencial incluye a estudiantes del nivel medio superior.

(9) Algunas cifras de matrícula no son comparables entre universidades, por la distinta temporalidad de los informes en sus páginas web. Elaboramos rangos de matrícula para eliminar la incompatibilidad cuantitativa. Los rangos se definieron calculando que en el 2010 las universidades pudieran ubicarse, con amplio margen, dentro de los rangos establecidos.

(10) Algunas universidades no tienen Ley Orgánica en su página web. En estos casos se acudió al decreto de creación.

(11) En el caso en que no fue posible encontrar el estatuto de la universidad, se consideraron el reglamento interno, reglamento interior o reglamento general, por su carácter integral.

(12) Por ejemplo: reglamento de inversiones financieras, reglamento de obras, reglamento de adquisiciones, entre otros.

(13) Aunque se asigna un valor neutro a las variables sin respuesta o no dato (ND), las estimaciones numéricas se calcularon considerando 42 resultados.

(14) Los recursos organizacionales están relacionados con múltiples variables cuyo análisis está fuera del alcance de nuestro estudio. Hemos simplificado la asociación tamaño-recursos organizacionales, con el único propósito de aproximarnos a una primera interpretación.

(15) Clasificamos a esta relación como “reporte en línea directa hacia un órgano externo”, ya que dicho órgano no está adscrito al gobierno de la universidad ni opera día a día en sus instalaciones. Sus funciones se orientan hacia la fiscalización antes que a la auditoría interna.

(16) Uno de ellos es coordinador general del comité de finanzas. En este trabajo se le ubicó como contralor general.

(17) En México, en correspondencia a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, cada uno de los Estados de la República tiene su propia Ley de Transparencia y Acceso a la Información aplicable a las universidades de nuestro estudio administrativo.