“Se van a generar tantos regímenes jurídicos como contratos de estabilidad tributaria”

Revista Nº 146 Mar.-Abr. 2008

Javier N. Rojas 

El especialista en derecho tributario Juan Camilo Serrano advierte que puede llegar un momento en que la proliferación de contratos de estabilidad jurídica, firmados al amparo de la Ley 963 del 2005, ponga en evidencia las limitaciones de la administración tributaria para ejercer su potestad fiscalizadora sobre estos.

En entrevista con la Revista Impuestos, Serrano afirma que esta norma es preocupante para el país, con respecto a la que se tuvo en el pasado.

Revista Impuestos: ¿Qué antecedentes tiene Colombia en cuanto a estabilidad jurídica en materia tributaria?

Juan Camilo Serrano: El artículo 169 de la Ley 223 de 1995 estableció un régimen de estabilidad tributaria, según el cual se mantenían las disposiciones vigentes al momento de la suscripción del contrato, con un costo adicional para quienes lo firmaban, dado que en el impuesto sobre la renta pagaban una tarifa superior en dos puntos a la de las demás personas jurídicas, pero en los restantes aspectos relativos a sus relaciones tributarias con el Estado mantenían las mismas reglas que estaban vigentes al momento de la suscripción del contrato de estabilidad.

R. I.: ¿Qué cambios sobrevinieron en este campo?

J. C. S.: La Ley 633 del 2000 derogó el artículo 240-1 del estatuto tributario (antes artículo 169 de la Ley 223 de 1995), o sea que eliminó el régimen de estabilidad tributaria. Esa derogatoria obedece a todos los problemas generados por la estabilidad tributaria cuando empezó a funcionar. Solo a partir de 1999, se empezaron a suscribir contratos de estabilidad tributaria, que generaron una serie de inconvenientes que impulsaron al Gobierno a proponer la derogatoria.

R. I.: ¿Cuáles fueron los tropiezos?

J. C. S.: La estabilidad tributaria funcionó con algunas empresas, con unas entidades del sector financiero, principalmente, que solicitaron suscribir contratos para garantizar la estabilidad tributaria durante 10 años. La administración tributaria del momento les suscribió los contratos, pero con una vigencia de un año. Esa decisión de la autoridad de impuestos fue demandada y el Concejo de Estado, al final, reconoció la existencia de la estabilidad tributaria por 10 años.

R. I.: ¿Tal como lo establecía la norma?

J. C. S.: Como lo habían solicitado los contribuyentes y como lo disponía la ley, porque la estabilidad tributaria era un contrato que debía aceptarse o rechazarse, según el cumplimiento de unos requisitos de carácter objetivo, y la administración de impuestos no tenía la posibilidad de hacer modificación a las solicitudes de los contribuyentes, en la medida en que estos cumplieran con las exigencias establecidas en la ley.

R. I.: ¿Qué consecuencias trajo la existencia de esos primeros acuerdos de estabilidad?

J. C. S.: El problema fundamental consistió en el hecho de que había contribuyentes de los mismos sectores económicos a quienes les regían condiciones tributarias distintas respecto de otros competidores directos. Eso lo que hace es quitarle el equilibrio a la competencia entre unos actores económicos y otros que sí tuvieron la posibilidad de acudir a la estabilidad tributaria.

R. I.: ¿La situación es legal y constitucional?

J. C. S.: En materia de normativa sí, porque era la misma regulación tributaria la que lo establecía, y desde el punto de vista constitucional, las normas tributarias tienen un carácter especial, dado que están diseñadas, al igual que todo el sistema tributario, para tener influencia en la economía. El solo carácter de ser una norma que regula la economía hace que, necesariamente, se presenten aparentes violaciones al principio de igualdad.

R. I.: ¿Qué motivó la promulgación de esa primera norma de estabilidad?

J. C. S.: El peor enemigo de la inversión es la inestabilidad, en dos aspectos: la tributaria y la laboral, que son los dos elementos más sensibles de la inversión. El análisis que se hace cuando se va a realizar una inversión, además de verificar si el negocio es rentable, recae sobre el sistema tributario y el laboral. En la medida en que la ley tributaria ha sido tradicionalmente tan inestable en el país, genera una desmotivación para los posibles inversionistas.

R. I.: ¿Qué aprendió el país de esa primera experiencia?

J. C. S.: Creo que nada. La expresión de la Ley 963 del 2005, de estabilidad jurídica, es la confirmación de que no se aprendió, porque el problema que tuvo realmente el sistema de estabilidad tributaria no se resolvió con la Ley 963. Esta tiene algunos elementos novedosos: primero, exige una inversión nueva o la ampliación de las inversiones existentes. En segundo lugar, la Ley 963 es un poco más analítica, en la medida en que le solicita al inversionista que haga un análisis y que lo lleve al estudio de un comité, para que este, de acuerdo con la política económica del Estado, determine si es viable o no generar un régimen especial. La tercera novedad es que establece un régimen más abierto, no solamente en relación con los temas de carácter tributario. Pero tiene un defecto que ya tenía el régimen de estabilidad tributaria: el hecho de que garantiza la competencia en condiciones desiguales.

R. I.: ¿Por qué critica la situación?

J. C. S.: Eso no es consecuente con el principio constitucional de que las disposiciones tributarias deben ser progresivas. Ese es el primer gran defecto macroeconómico. El segundo gran defecto es que se van a generar tantos regímenes jurídicos como contratos de estabilidad se firmen, porque en la Ley 963, al contrario de la estabilidad tributaria del pasado, quien se acoge al régimen especial de estabilidad jurídica determina cuáles son las condiciones que considera deben mantenerse estables y cuáles no.

R. I.: ¿Con qué implicaciones?

J. C. S.: Todos los contratos de estabilidad jurídica serán distintos y, en consecuencia, para cada uno de los años gravables habrá un régimen para las personas que se han acogido al régimen de estabilidad jurídica, además del régimen general. Eso no lo controla nadie. El mejor amigo de la evasión y de la elusión es la evidencia de la falta de control.

R. I.: ¿Cree que la Ley 963 será determinante para promover la inversión foránea?

J. C. S.: Determinante sería una verdadera estabilidad jurídica del sistema impositivo. Para generar estabilidad tributaria, hay que darle a las normas de impuestos largo aliento. Los intentos que se han hecho de hacer reformas tributarias de largo plazo han muerto en el camino.

R. I.: ¿Por qué no se ha advertido sobre los riesgos que representa la ley de estabilidad jurídica?

J. C. S.: El interés fundamental es mostrar grandes inversiones. Cuando el interés que se tiene es el crecimiento económico, medidas como la Ley 963 pueden mejorar los niveles de inversión y eso ayuda a que las cifras de crecimiento económico sean favorables.