Seguridad ciudadana y zonas de fragilidad

Revista Nº 51 Abr.-Jun. 2015

Farid Samir Benavides Vanegas 

PhD., Profesor asociado, director área de derecho penal, procesal penal y criminología de la Universidad de los Andes (Colombia) 

Sumario

En este texto se analiza la seguridad ciudadana y su relación con la fragilidad estatal y con las ciudades frágiles. En la primera parte revisamos la literatura sobre la fragilidad del Estado y su aplicación a la ciudad. En la segunda parte se analizan los principales problemas que se presentan, en especial lo relativo a las economías y a las redes criminales y, en la tercera parte mostraremos tres tipos de soluciones: el nuevo urbanismo militar; la negociación constante con las organizaciones; y la implementación de una política de orden público bajo el manto de la convivencia ciudadana, produciéndose una confusión entre el derecho penal y el derecho de policía.

Temas relacionados

Seguridad ciudadana; Derecho de policía; Fragilidad estatal; Ciudades frágiles; Nuevo urbanismo militar.

1. Introducción

El Gobierno colombiano se encuentra desarrollando un proceso de paz con los grupos guerrilleros ELN y FARC(1). Como consecuencia de este proceso se espera que más o menos unos diez mil miembros de estas organizaciones se desmovilicen e inicien sus procesos de reinserción y de justicia transicional. Sin embargo, al mismo tiempo, cabe esperar que se dé un aumento de la criminalidad y de la violencia, dada la mayor presencia de armas que habría en el mercado y el mayor número de personas expertas en ejercer la violencia que estarán disponibles para las diferentes organizaciones criminales. Este, pese a todo, es un resultado normal de los procesos de transición, como se ha visto en los casos de El Salvador, Guatemala y Sudáfrica(2).

Las consecuencias del conflicto también se verán en el aumento de la criminalidad proveniente de organizaciones como los Urabeños —particularmente— y los Rastrojos. Un desarrollo de estas transformaciones se ve en zonas como Nariño y Antioquia, en donde el grupo de los Urabeños —también denominado Clan Úsuga— realiza alianzas con las Farc.

Sin duda el proceso de paz tendrá un impacto negativo en la seguridad ciudadana, por el aumento de la criminalidad común y por la mayor presencia del crimen organizado. Sin embargo, contrario a lo que afirma una parte de la literatura, este proceso no conducirá a un incremento de la fragilidad estatal sino a un proceso desigual de fortalecimiento del Estado nacional y de debilitamiento parcial de las ciudades, dando lugar a lo que en la literatura reciente se denomina ciudades frágiles.

En este texto quiero analizar la cuestión de la seguridad ciudadana y su relación con la fragilidad estatal y con las ciudades frágiles. En la primera parte me quiero ocupar de la revisión de la literatura. En la segunda parte analizaré los principales problemas que se presentan, en especial lo relativo a las economías y a las redes criminales y, en la tercera parte mostraré tres tipos de soluciones: el nuevo urbanismo militar; la negociación constante con las organizaciones; y la implementación de una política de orden público bajo el manto de la convivencia ciudadana, produciéndose una confusión entre el derecho penal y el derecho de policía.

2. Los Estados frágiles

Son diversas las formas como se clasifica a un país de frágil y para hacerlo se atiende a diferentes elementos. El Banco Mundial se basa en el Country Policy and Institutional Assesment (CPIA) para clasificar a un país como frágil y lo hace sobre cuatro categorías que reúnen dieciséis criterios, así: manejo económico; políticas estructurales; políticas de inclusión social y de equidad; e instituciones y manejo del sector público. Lo que caracteriza a estos criterios es su ambigüedad y arbitrariedad, pues se coloca el límite entre fragilidad y fortaleza en un lugar del continuo, separando de manera artificial la fortaleza y la debilidad estatal.

Una revisión de la amplia literatura sobre fragilidad estatal nos permite ver la falta de consenso sobre la mejor definición acerca de qué es lo que hace frágil a un país(3). Para Susan Woodward, la categoría misma de fragilidad estatal es problemática, pues en los años de 1970 se apreciaba que el problema para el desarrollo eran los Estados fuertes, no solo por sus problemas de autoritarismo sino por los efectos que para el desarrollo económico producían Estados con demasiadas cargas sociales, mientras que a partir de los años de 1990 los estados débiles se convierten en el problema. Esto es, se pasa de calificar al Estado como el problema y a proponer políticas para debilitarlo y reducirlo y, cuando eso se logra, se afirma que es un Estado frágil incapaz de ofrecer seguridad y bienestar.

Woodward también afirma que los Estados no fracasan en la realización de funciones que cumplían con anterioridad, sino que son débiles en cumplir las expectativas de los donantes, esto es las expectativas de Occidente. De acuerdo con ella, se trata de un concepto ambiguo que parte de su opuesto y que asume una jerarquización. Concluye señalando que es una herramienta de paz liberal y de gobernanza liberal(4).

Pese a las críticas, lo cierto es que algunos países presentan situaciones que afectan la seguridad de su población, su estabilidad política y su desarrollo económico y social, de manera que recursos que pueden ser utilizados para eliminar la desigualdad social, para mejorar las estructuras políticas, para garantizar la soberanía alimentaria, etc., terminan invertidos en actividades bélicas. Para Engberg-Pedersen et ál. la fragilidad puede ser definida como la “inestabilidad institucional que debilita la previsibilidad, la transparencia y la responsabilidad (accountability) del proceso público de toma de decisiones y de la provisión de seguridad y de servicios sociales para la población”(5).

Algunas razones para el surgimiento de la fragilidad son: la presencia de conflictos armados; la pobre gobernabilidad y la inestabilidad política; la militarización; la presencia de polarización étnica y social; la debilidad económica; la presión demográfica; los bajos niveles de desarrollo humano; la presión medioambiental; y la convivencia en “malos vecindarios”(6). En algunos casos la fragilidad es la causa de estas situaciones, y en otros es precisamente el producto de ellas. De cualquier manera, se trata de una relación que hace difícil distinguir causas de efectos, pero que no impide que el trabajo sobre estos elementos reduzca la fragilidad estatal.

La fragilidad institucional y la falta de legitimidad son dos características centrales al momento de determinar la fragilidad de un Estado. Esto se traduce en: por una parte, su efectividad en proveer seguridad, promover el crecimiento económico, aplicar la ley, y suministrar los servicios sociales básicos; y, por otra, en su legitimidad en términos de la percepción popular y sobre la base de las normas sociales dominantes. Un Estado frágil es más vulnerable a la trampa del conflicto violento y es más difícil obtener una paz duradera en una situación como esta. Por ello es importante hacer énfasis en la necesidad de prevenir la aparición de los conflictos violentos y de las situaciones de fragilidad, pues no solo imposibilitan el desarrollo sino que se convierten en obstáculos para la paz y la seguridad humana(7).

2.1. Legitimidad y fragilidad estatal

El comité de ayuda para el desarrollo de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (CAD-OCDE) define la fragilidad estatal como aquella en la cual las estructuras estatales carecen de la voluntad política o de la capacidad para proveer las funciones básicas que se requieren para la reducción de la pobreza, para el desarrollo y para la protección de la seguridad y de los derechos humanos de sus poblaciones(8). Sin embargo, en la literatura académica sobre la fragilidad de los Estados no existe consenso acerca de los factores que la desencadenan, acerca de su definición o acerca de las modalidades de intervención(9).

Son diversas las tipologías de fragilidad que pueden ser elaboradas para dar cuenta de las medidas a tomar en casos de riesgo de fragilidad o de colapso estatal. Goldstone propone una tipología que se basa en un modelo dinámico que tiene en cuenta los diversos caminos que pueden darse antes de llegar a la fragilidad o al colapso(10). La ventaja de un modelo de esta naturaleza, además de su carácter dinámico, es el hecho de permitir un sistema de prevención y de alertas tempranas y de prestar atención no solamente a la cuestión de la capacidad o eficiencia estatal, sino también a la cuestión de la legitimidad. Para Goldstone las situaciones pueden ser: de escalamiento de conflictos étnicos o religiosos; de depredación estatal producto de la corrupción o de uso de los recursos a expensas de otros grupos; de rebeliones regionales o de la guerrilla; de colapso democrático, que lleva a una guerra civil o a un golpe de Estado; de crisis de sucesión estatal o de reforma en estados autoritarios. Otros autores proponen una tipología diferente, basándose en la idea del continuum de la fragilidad: colapso estatal; pérdida de control territorial; baja capacidad administrativa; inestabilidad política; presencia de una política neopatrimonial y de clientelismo; países en conflicto; represión Política(11). Lo que es común a estos análisis es que se ocupan solamente de aquello que afecta al Estado como un todo, olvidando que es posible que en Estados fuertes existan zonas frágiles; o peor aún, que en ciudades fuertes dentro de Estados fuertes, haya zonas de fragilidad en sus dos ejes.

La fragilidad de los Estados, y su colapso, son etiquetas de origen reciente utilizadas para calificar las severas crisis políticas sufridas durante la década del noventa por países como Somalia, Bosnia, Liberia y Afganistán. Desde entonces, la cuestión de la fragilidad de los Estados ha cobrado importancia para la comunidad internacional, dado que la posibilidad del colapso estatal no solo representa un riesgo para la seguridad internacional, sino además se constituye en un obstáculo para el desarrollo social, económico y político de esos países(12).

Podemos identificar cuatro aspectos de importancia al momento de afrontar la fragilidad estatal:

— Una perspectiva de largo plazo nos permite identificar cuestiones estructurales que generan violencia estructural y simbólica en una sociedad. El grado de desigualdad económica; el grado de capital social; la presencia de divisiones étnicas, religiosas o sociales; y la presencia de condiciones estructurales que conduzcan a conflictos entre sus propias élites, son todos factores de importancia al momento de identificar la fragilidad del Estado(13).

— Existe un buen número de bases de datos que identifican algunas variables estáticas que permiten señalar factores que pueden producir la crisis, pese al hecho de no servir de orientación para entender la dinámica del proceso o para entender cómo se desarrollan los eventos(14).

— El análisis institucional permite concentrar la ayuda en el grupo de instituciones que producen estabilidad o que la afectan cuando se produce un cambio en ellas. Sin embargo, una concentración exclusiva en el Estado corre el riesgo de dejar de lado las cuestiones de legitimidad que son definidas por las relaciones entre Estado y sociedad civil.

— La construcción de paz y la construcción estatal, que apuntan a eliminar la fragilidad de los Estados, son actividades de largo plazo, discontinuas, que involucran una continua negociación entre la sociedad civil y el Estado, con el fin de lograr un political settlement que sea inclusivo, que garantice una paz y estabilidad duraderas(15).

Existe consenso acerca de que algunos elementos centrales muestran la fragilidad del Estado y, por tanto, la necesidad de intervenir. En el ámbito económico los estándares de vida se deterioran, hay escasez de alimentos y los servicios sociales básicos tienen una provisión deficiente; a nivel político hay discriminación, hay violaciones a los derechos humanos, la seguridad desaparece y las reglas del juego dejan de ser democráticas. En un Estado frágil la violencia política y criminal son comunes, no hay protección a los derechos humanos, no hay un ambiente propicio para el desarrollo humano. La paz y el orden ciudadano se vuelven precarios(16).

La efectividad estatal y la legitimidad son los dos ejes sobre los cuales podemos entender la reconstrucción de los estados frágiles y la prevención de las situaciones de fragilidad, ejes que además suponen el punto de encuentro para las prácticas de construcción estatal (state building) y las de construcción de paz (peace building), especialmente si se tiene en cuenta que la construcción de paz no puede ser entendida como simple ausencia de conflicto violento, sino que va acompañada de una construcción de instituciones que favorezcan la paz justa, duradera, y sostenible.

2.2. Eje de efectividad del Estado

Las teorías contemporáneas definen al Estado sobre la base de dos aspectos fundamentales: el monopolio legítimo de la violencia y el ejercicio de soberanía sobre un territorio determinado. Sin embargo, los Estados no son ni se comportan como unidades coherentes, son más bien una amalgama de múltiples estructuras sociales descentralizadas y desagregadas. La literatura sobre el Estado y sobre la construcción estatal muestra cómo la visión clásica es bastante limitada y deja de lado la intermediación existente entre la sociedad civil y el Estado(17). Históricamente, el Estado surgió como una entidad cuya función principal era garantizar la seguridad y ejercer la soberanía. Es solo posteriormente que se ocupa de desarrollar funciones como la provisión de servicios públicos y que se entienden los derechos de ciudadanía como parte de los procesos de negociación con la sociedad civil(18). En todo caso, conviene no absolutizar la idea europea de Estado, pues la construcción estatal debe tener en cuenta la historia y el contexto locales(19).

Dada la dificultad de definir al Estado, es preferible acudir a nombrar lo que hace. El Estado se concentra en la provisión de servicios de seguridad, de crecimiento económico, de creación de leyes y políticas públicas y de provisión de servicios sociales. Ghani ha identificado al menos diez funciones que son necesarias para que un Estado sea efectivo:

1. Poseer el monopolio legítimo de la violencia.

2. Tener control de la administración.

3. Tener un manejo razonable de las finanzas públicas.

4. Invertir en el capital humano.

5. Delinear los derechos y los deberes de ciudadanía.

6. Proveer una infraestructura de servicios.

7. Crear un mercado para los bienes.

8. Tener un manejo eficiente de los recursos propios, incluyendo el medio ambiente, los recursos naturales y los bienes culturales.

9. Ocuparse de las relaciones internacionales, incluyendo la posibilidad de celebrar tratados internacionales y de obtener préstamos internacionales.

10. Tener la capacidad para el mantenimiento del orden y para aplicar la ley (rule of law)(20).

Teniendo en cuenta que el Estado es mucho más que simple seguridad y soberanía, la fragilidad estatal puede ser identificada a partir de pérdidas de capacidad en cualquiera de esas funciones, lo que a su vez permite intervenciones más focalizadas. Cuando un Estado colapsa es incapaz de desarrollar sus funciones. Los análisis del United Kingdom Department for International Development (DFID) mencionan las funciones de supervivencia del Estado y las expectativas de la ciudadanía. De esta manera se concibe la fortaleza estatal a partir de su cumplimiento de las funciones de supervivencia y de un political settlement estable, en tanto se ve la legitimidad estatal a partir de un political settlement incluyente y del cumplimiento de las expectativas ciudadanas.

2.3. Eje de legitimidad del Estado

La legitimidad de un Estado está definida por sus relaciones con la sociedad civil y la habilidad de aquel para crear un orden político, social y económico que sea incluyente y que sea previsible por la ley (rule of law). La legitimidad se entiende como la confianza normativa de una comunidad en la obediencia hacia una regla o hacia una institución. En términos de convivencia ciudadana esto se traduce en una relación estrecha entre cultura, moral y derecho, esto es, en la aprobación moral y cultural de los mandatos establecidos en la ley(21). Para las políticas de seguridad ciudadana esto es importante, pues es imposible la dominación sin hegemonía, particularmente en la ciudad y por ello es necesario desarrollar políticas que apunten a la producción de hegemonía entre la población o, en los términos de Mockus, a la coincidencia entre ley, cultura y moral.

Como lo señala Lousie Anten, los Estados son legítimos cuando las élites políticas claves y el público aceptan las reglas que rigen el ejercicio del poder y la distribución de la riqueza como apropiadas y vinculantes(22). La legitimidad no es estática y puede provenir de diversas fuentes.

De cualquier manera, la legitimidad se basa en el contexto local y no puede ser impuesta desde el exterior. Antón cita una serie de fuentes de legitimidad que van desde la legitimidad tradicional, pasando por la carismática, hasta llegar a la legitimidad legalista racional. También menciona la legitimidad vertical, que establece la conexión alrededor de la idea del derecho a gobernar, y la legitimidad horizontal, que se refiere a la aceptación mutua y a la tolerancia al nivel de las masas y de las élites. Esto simplemente muestra la dificultad de definirla, pero no supone que la legitimidad estatal no sea una cuestión que deba ser de interés para entender la fragilidad o fortaleza del Estado.

Algunos de los indicadores de la pérdida de legitimidad de un Estado son los siguientes:

1. Un incremento de la ilegalidad, de la informalidad y de la criminalidad en la economía.

2. Provisión inefectiva o desigual de servicios sociales básicos, tales como la salud y la educación.

3. Fracaso para mantener o para expandir la infraestructura esencial.

4. Incremento de la corrupción pública, con la consecuente pérdida de racionalidad del gasto público.

5. Uso de la violencia por parte del Estado y el surgimiento de grupos armados que, a través del uso de la violencia de manera abierta, cuestionan la autoridad del Estado y ganan control sobre varias áreas del país, afectando de ese modo la soberanía estatal(23).

Sin embargo, la década pasada se caracterizó por un fuerte cuestionamiento de la idea de fragilidad estatal, pues se afirmaba que la existencia de zonas frágiles no hacía que los países fueran per se frágiles. Además, el aumento de las ciudades globales llevó a que las situaciones de fragilidad llegaran a los países centrales y las situaciones de fortaleza se dieran en ciudades de la periferia. Así, ciudades como Londres o Nueva York tienen espacios de fragilidad y a su vez zonas como México o Bogotá tienen espacios de fortaleza estatal(24). Por ello, en los últimos años se ha desarrollado el concepto de ciudades frágiles o ferales, para indicar la existencia de zonas más complejas que un Estado frágil en el que todas las ciudades por definición deberían ser ciudades con altos índices de inseguridad humana.

3. De los Estados frágiles a las ciudades frágiles

El concepto de Estados frágiles se mostró como un concepto muy limitado para comprender la complejidad de las ciudades y de los Estados globales. De ahí que en los últimos años haya surgido en la literatura un nuevo concepto: aquel de las ciudades frágiles. Como lo señala Robert Muggah(25), el mundo ha entrado en una era urbana, pues más de la mitad de la población global reside en la actualidad en ciudades y no en el campo. Para el año 2030, dos de cada tres personas vivirán en una ciudad. Estos desarrollos van a conducir —como es el caso de Bogotá y de Medellín— a que no se dé una solución de continuidad entre la ciudad y sus periferias(26).

La ciudad se convierte en el eje central del Estado, pues una de cada cinco personas en el mundo vive en 27 megaciudades. El crecimiento desaforado de las ciudades ha conducido a un aumento de la violencia y a la necesidad de que se desarrollen actividades de pacificación y de estabilización. No obstante, el desarrollo de las ciudades —como en el pasado el Estado— nunca ha sido regular, pues muchas de estas ciudades fracasan en la provisión de servicios para la ciudadanía o, al menos, para partes importantes de ellas. Muchas de estas ciudades se ubican en lo que en el pasado denominábamos Estados frágiles. Por lo tanto, no son estas ciudades las que son de interés para este trabajo, sino aquellas que son parte de Estados fuertes y que presentan zonas de fragilidad, permitiendo el surgimiento de enclaves violentos e ilegales.

Quizás el mejor ejemplo son ciudades como São Paulo, en donde amplias zonas escapan al control del Estado y en donde encontramos las mismas fallas en los ejes de legitimidad y de efectividad que encontrábamos en los Estados. Como lo señala Muggah(27), en un nivel general las ciudades frágiles exhiben rupturas fatales en los lazos sociales de las élites con los residentes de las ciudades y por ello en estas ciudades presenciamos la existencia de corredores seguros —normalmente de la clase media— en coexistencia con zonas violentas en inseguras, muchas veces unas al lado de otras, como en la ciudad de Cali.

En estos contextos, las autoridades son incapaces de prestar los servicios públicos mínimos, incluidos los de seguridad. Para algunos autores la existencia de las ciudades frágiles —o de sectores frágiles dentro de la ciudad— genera atención, pues los barrios deteriorados son el sitio de los conflictos del futuro y de la inseguridad nacional. Las ciudades frágiles o las zonas frágiles se ven como zonas de peligro para el Estado y para la ciudad y, por tanto, objeto de lo que se denomina en la literatura el nuevo militarismo urbano.

De nuevo, Brasil es un muy buen ejemplo, pues las organizaciones criminales han pasado de dominar seis favelas a dominar 148; actualmente controlan 195 comunidades en veintitrés de los 90 municipios del Estado de Rio de Janeiro(28). Estos avances se dan a pesar del uso de la fuerza militar para hacer frente a estos grupos, pero mostrando también el crecimiento de zonas de fragilidad en la cual el Estado desaparece o se debilita. El 45% (454) de las favelas están dominadas por las milicias, el 37% (370) por los narcotraficantes y solo el 18% (174) por la policía militar(29). En esta zona ocupada militarmente el Estado solo tiene una presencia represiva, por lo que si hacemos el análisis desde el punto de vista del eje de legitimidad, la situación es aún más grave.

La respuesta que se ha dado a estas zonas de fragilidad no es el fortalecimiento del Estado sino su reconquista militar —como en los conflictos armados— y con ello se promueve la creación de zonas seguras, esto es, lo que Mona Lynch ha analizado y ha denominado Gated Communities(30). La fragilidad produce violencia infraestructural, esto es, la reconfiguración del ambiente de la ciudad y su segmentación en capas seguras e integradas y en zonas inseguras y excluidas(31).

4. Redes y economías ilegales

Las ciudades presentan dos tipos de problemas: criminalidad común, asociada a actos de sujetos individuales y la criminalidad organizada, asociada a las redes y a las economías ilegales. En este texto no me quiero ocupar de la primera forma de criminalidad, pues responde a otro tipo de problemas y es enfrentado por el Estado con los instrumentos clásicos del derecho penal. De hecho, el discurso de la criminología crítica y del garantismo penal resulta más apto para este tipo de situaciones —problemáticas—, pero no lo es tanto cuando hablamos de los otros tipos de criminalidad(32).

Las economías ilegales están asociadas al crimen organizado, pues son el resultado de las ganancias derivadas de estas actividades. Las redes delictivas organizadas se benefician de la venta de productos legales e ilegales, generando mercados internacionales anónimos que producen ganancias que llegan a los miles de millones de dólares. En el año 2009, por ejemplo, se estimó que generaba más del 1,5% del PIB global, unos 870 mil millones de dólares(33). A diferencia de las actividades de la década del ochenta, las organizaciones criminales ya no se encuentran identificadas con un solo país sino que extienden sus negocios —como cualquier actividad capitalista— a diferentes países del mundo, compitiendo con dinero, salarios y, por supuesto, violencia.

Estas organizaciones se benefician de los más de 74 paraísos fiscales existentes en el mundo —incluida Panamá— y con presencia en América Latina, África, Estados Unidos y Europa. Un ejemplo de esto es el cartel de Sinaloa, que se benefició del Plan Colombia gracias a la expansión del mercado —por el efecto balón— y que hoy en día tiene presencia en más de 50 países del mundo, con 3.700 empresas legales y con su capo como uno de los hombres Forbes más ricos del mundo(34). De acuerdo con estudios realizados en la ciudad de Medellín, el pacto de no violencia entre los Urabeños y la Oficina de Envigado puede verse roto con la reciente presencia del cartel de Sinaloa, que quiere controlar toda la cadena de la producción de la droga. Esta situación la presenta James Bargent de la siguiente manera:

“Los sinaloenses son antiguos colaboradores de la Oficina de Envigado, y según un reciente comunicado de prensa del departamento del tesoro de Estados Unidos, han “llegado a confiar en los operarios de la oficina para que les presten apoyo en el tráfico de narcóticos a nivel mundial”.

Sin embargo, en los últimos años, la capacidad de cumplimiento de sus socios se ha visto afectada. La oficina está tambaleando por la sangrienta guerra interna de sucesión que desató la extradición de Don Berna, y también porque desde finales del 2011 ha estado intentando defenderse de la invasión de los Urabeños.

Estos conflictos han permitido que los Urabeños expriman todos los frentes del negocio del tráfico de cocaína de la oficina, tomándose muchas de sus rutas de tráfico luego de haberse apropiado de las redes administradas por Maximiliano Bonilla Orozco, alias “Valenciano”, el perdedor de la guerra civil que se desató dentro de la oficina. También han limitado el acceso que tiene la oficina a la cocaína,sacando del departamento de Antioquia a los Rastrojos, los proveedores de su rival.

Los Urabeños ahora controlan los puntos de despacho de cocaína en Urabá, en el corazón de la costa Caribe, y han logrado constituir un verdadero monopolio en la producción en Antioquia, controlando los laboratorios de procesamiento y, a través de sus contactos con la guerrilla, el acceso a los cultivos de coca. Lo único que falta para que establezcan un control casi completo sobre el comercio de cocaína en Antioquia es que también consigan el control de un centro logístico —un lugar que pueda servir como centro de lavado de dinero, como fuente de mano de obra armada con experiencia criminal, y que genere enormes ganancias ilegales—, y qué mejor ciudad para hacerlo que Medellín, la capital criminal.

De acuerdo con estas investigaciones, los sinaloenses están buscando ampliar su alcance directamente en los barrios de la ciudad, al punto de controlar a las pandillas de los barrios y de ser los encargados de pagar sus salarios. De esta manera, el pacto de paz entre las diferentes bandas, que llevó las tasas de homicidio de 52 por 100 mil habitantes en el 2012 a 28,5 por 100 mil habitantes en el 2014, ha comenzado a resquebrajarse, generando zonas de conflicto como las señaladas por la línea azul en el mapa de abajo. Los conflictos se generan por los mercados ilegales, como la droga, la extorsión y el comercio sexual. El final de este conflicto lo ve Bargent en una colaboración entre el cartel de Sinaloa y los Urabeños, con un mayor control de estos en la ciudad de Medellín, pero una mayor dependencia a nivel internacional del cartel de Sinaloa”(35).

Fuente: Insightcrime.org

El crimen organizado y las diferentes redes criminales se constituyen en el principal problema para el Estado colombiano. La estabilidad del mercado ilegal de las drogas les permite obtener ganancias con las cuales pueden sostener sus actividades. Sin embargo, se trata de redes que se mueven entre lo legal y lo ilegal, como lo muestra su participación en la minería ilegal y en la venta del oro —un producto que es en sí mismo legal—(36).

Estas organizaciones se aprovechan de los nichos autoritarios existentes en los países, con élites criminales que controlan el poder en sus territorios. El caso de la parapolítica es uno de estos, pero como consecuencia de la persecución de estos actores ese poder se ha hecho más sutil. Citando a Edward Gibson, Juan Carlos Garzón afirma que esta transformación se da “justamente en los momentos de transición democrática, con cambios en el centro político, cuando en la periferia las élites tienden a acentuar el autoritarismo, desarrollando estrategias de control territorial y capturando el poder local como una forma de resistencia. Siguiendo esta narrativa, en el caso de las estructuras criminales su imagen como empresas modernas puede conducir a la formación de enclaves autoritarios, donde las jerarquías determinan la manera como las organizaciones funcionan”(37).

Las organizaciones criminales ya no se enfrentan a Estados débiles sino que se aprovechan de sus zonas de fragilidad. Los gobiernos locales quedan expuestos a sus actividades mientras el Estado nacional afirma su fortaleza, tanto en términos de legitimidad como de efectividad. Garzón describe los cambios en las economías ilegales que se han producido en los últimos años y que podemos resumir de la siguiente manera:

• La desterritorialización de la violencia y de las economías ilegales.

• Los procesos de desintegración de las organizaciones criminales se han hecho más intensos y esto ha producido un aumento en la ilegalidad y en la violencia.

• La ofensiva del Estado ha contribuido a la diáspora criminal y ha llevado la violencia y la corrupción a nuevos territorios.

En el pasado estas organizaciones eran enfrentadas como un riesgo para la seguridad pública, debido a su poder desestabilizador del Estado. Así en las décadas del ochenta y del noventa vimos cómo se creaban bloques de búsqueda conformados por las Fuerzas Militares y las Fuerzas de Policía, lo que condujo a una mezcla de roles de las que hoy es difícil escapar. La militarización de la policía fue acompañada por una policialización de las Fuerzas Militares, con los riesgos que ello ha supuesto para su legitimidad. La persecución que se ha hecho a las bandas criminales con las fuerzas militares es una muestra de este fenómeno, pero que en todo caso solo se da en el campo, sobre la base de que la ciudad es el lugar de la actuación policial.

El desarrollo de lo que Kaldor y Munkler denominan las nuevas guerras ha llevado a que se dé una confusión entre guerra y delito, y a que las respuestas sean en ocasiones complejas, como se verá en la siguiente sección.

5. Nuevas guerras y crimen organizado

La forma de hacer la guerra ha sufrido modificaciones en los últimos años. Herfried Munkler y Mary Kaldor han analizado el tema y hablan de las guerras del siglo XXI o de las nuevas guerras, respectivamente(38). De acuerdo con Munkler, la guerra se caracteriza por la violencia intrínseca de sus componentes, la creatividad de las estrategias, y la racionalidad de quienes toman las decisiones políticas. Uno de los puntos que destaca Munkler es el control de la velocidad de la guerra. Quien controla esa velocidad controla el destino de la guerra. Así, trae como ejemplo la guerra relámpago alemana que le dio resultados importantes durante la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, la guerra de guerrillas se ve obligada a convertir la debilidad en una fortaleza, de manera que los guerrilleros ganan si no pierden y, de manera contraria, las fuerzas estatales pierden si no ganan.

A estos elementos se le agrega la diferencia tecnológica de los combatientes: por una parte el Estado cuenta con armas sofisticadas y costosas, y, por la otra, las fuerzas enemigas carecen de ello, aunque sí cuentan con una elevada capacidad de producir violencia y una mentalidad heroica, esto es, una mentalidad dispuesta a hacer sacrificios y a producir bajas. Las fuerzas estatales, por el contrario, están dominadas por una mentalidad posheroica que les lleva a producir —en su lado— el menor número de bajas en combate.

Munkler destaca cómo las guerras se han reprivatizado, pues los nuevos actores se encuentran en capacidad de enfrentar al Estado en guerras que resultan poco costosas en términos económicos. La guerra se desmilitariza y se confunde ahora con las actividades criminales. Los nuevos señores de la guerra no pueden ser vistos simplemente como comandantes militares sino también como líderes de redes y de economías ilegales. De esa manera, la respuesta deja de ser militar para convertirse en una respuesta policiva. Y de esa manera el control de la ciudad pasa a verse con una lógica militar, dando lugar a lo que atrás llamaba el nuevo urbanismo militar.

En el caso del crimen organizado vemos que ha dado respuesta al Estado con estrategias de movilidad. En Brasil las unidades de policía pacificadora —con una clara estructura militar— han hecho que las estructuras criminales pasen de ser sedentarias a ser estructuras móviles. De un control territorial férreo han pasado a unas estructuras difusas y nómadas, que han abandonado el esquema de defensa de las barriadas como zonas impenetrables para el Estado. En otros casos, como en las bandas criminales, han diseñado un sistema de franquicia, de manera que la búsqueda del capo sea irrelevante y simplemente produzca una mayor dispersión de las bandas.

Daniel Rico muestra que en el caso de las bandas criminales se ha dado hacia el Sur (Argentina, Bolivia, Brasil y Chile) un fenómeno de trasplantación, basándose en tres líneas operativas: tráfico y alianzas para la venta minoritaria de cocaína; lavado de activos; refugio de cabecillas. Sin embargo, en Venezuela han usado un sistema de expansión; en tanto para México y Centroamérica se ha dado un sistema de representación criminal, cuya función es dar garantía, con seguros, en las transacciones con bienes ilegales.

La respuesta negociada, como la que ofrece el Fiscal General de la Nación, simplemente produciría la desmovilización de los líderes, pero en nada cambiaría el mapa de las bandas en el país. Tales propuestas son el reflejo de la falta de comprensión de la complejidad del fenómeno y de la mirada a un fenómeno del Siglo XXI con lentes del Siglo XX.

6. La confusión entre política criminal y políticas de seguridad ciudadana

En la literatura se encuentra la discusión sobre la diferencia entre la política criminal y las políticas de seguridad ciudadana. Para algunos se trata de una relación entre lo nacional y lo local, en el sentido que las autoridades nacionales se encargan de implementar una política criminal mientras las autoridades locales se ocupan de la implementación de las políticas de seguridad ciudadana.

La política criminal se entiende como aquella política pública dirigida al control de conductas que afectan de manera significativa los derechos de la ciudadanía. Si bien su instrumento principal ha sido el sistema penal, esto no significa que todas las medidas de política criminal deban hacer uso del sistema o del derecho penal, pues existen otro tipo de medidas que pueden lograr los mismos objetivos, lo que es una aplicación de los principios de fragmentariedad y de subsidiariedad del derecho penal(39). La política criminal se entiende así como un control social formal plasmado en una política pública que busca incidir en cuatro aspectos fundamentales: la legislación penal; los dispositivos de vigilancia y control; la administración de justicia penal selectiva; los mecanismos de retribución y restauración oficiales, junto con el dispositivo de castigo institucional(40).

Por el contrario, las políticas de seguridad ciudadana apuntan a la creación de entornos en los cuales la ciudadanía pueda ejercer sus derechos. Esto significa que se trata de la implementación de medidas preventivas que buscan garantizar que las personas puedan ejercer sus derechos libremente. Es importante, por ello, distinguir el concepto de seguridad ciudadana de los conceptos de seguridad nacional y de seguridad pública, pues los dos apuntan al logro de objetivos distintos a los de una política de seguridad ciudadana: el primero busca controlar al enemigo interno, lo que significa que se trata de lograr algo más que la convivencia o que la creación de un entorno libre para el ejercicio de los derechos. Como lo señala Francisco Leal,

“La doctrina de la seguridad nacional es una concepción militar del Estado y del funcionamiento de la sociedad, que explica la importancia de la ocupación de las instituciones estatales por parte de los militares. Por ello sirvió para legitimar el nuevo militarismo surgido en los años setenta en América Latina. La doctrina tomó cuerpo alrededor de una serie de principios que llevaron a considerar como manifestaciones subversivas a la mayor parte de los problemas sociales… La doctrina ha sido el mayor esfuerzo latinoamericano por militarizar el concepto de seguridad. Además, al ubicar el componente militar en el centro de la sociedad, trascendiendo las funciones castrenses, la doctrina se convirtió en la ideología militar contemporánea de mayor impacto político en la región”(41).

Mientras en Europa se dio un paulatino desmonte del Estado social y ello produjo que el gobierno de la seguridad y el derecho a la seguridad se entendieran exclusivamente como seguridad frente a la criminalidad; en América Latina se dieron gobiernos que concibieron la seguridad pública como seguridad nacional. No obstante, en ambos casos se dieron formas de derecho penal de enemigo, pero en tanto en Europa el enemigo era el terrorista y el extranjero; en América Latina el enemigo fue el opositor político. El desarrollo de políticas de exclusión y de represión llevó a que se dieran casos en los que la represión a un sector de la población se extendiera a otros sectores y ello causara futuros problemas de seguridad ciudadana.

El gobierno de la seguridad aparece así conectado con los procesos de exclusión social. El gobierno neoliberal de la seguridad pone en cuestión el tema de los derechos sociales, pues parte de la base de la idea del deserving poor, es decir, aquel que por su buen comportamiento merece la ayuda de la sociedad, en tanto el criminal, el pandillero, y en general los rebeldes son vistos como personas que no han accedido al merecimiento del derecho a la protección social sino, por el contrario, a medidas de control y de represión, en tanto son percibidos como los enemigos de la convivencia.

Las políticas de seguridad se transformaron en América Latina y pasaron de ser políticas de seguridad nacional, entendida como parte de la protección del Estado, a ser políticas de seguridad pública, pero esta vez entendidas como políticas de tolerancia cero frente al delito y políticas de tolerancia cero frente a los colectivos que no son merecedores de las ayudas sociales y del reconocimiento de sus derechos por parte del Estado. “La forma culturalmente más aceptable para excluir a algunas personas de los beneficios del Estado social es la criminalización de su estatus. El paradigma del merecimiento de exclusión ocupa de esta forma el lugar de aquel merecimiento de ayuda… Los excluidos son, en efecto, aquellos a quienes socialmente resulta intolerable incluir: la tolerancia cero resulta ser el índice extremo y, por lo tanto, virtual de la indignación social máxima”(42).

El umbral de acceso a los derechos no está más relacionado con el acceso al mercado de trabajo. La seguridad se absolutiza como un derecho y se desarrollan estrategias de defensa frente a los grupos que son un riesgo para la seguridad. En Europa y en América Latina, el tránsito de la noción de seguridad pública y seguridad nacional —especialmente para el caso latinoamericano— no se dio como un paso a un concepto de ciudadanía como ejercicio de derechos, sino a una concepción de la seguridad como derecho de los ciudadanos —los no excluidos— a la seguridad. Pero desde este punto de vista, la seguridad deja de ser pública y se convierte en un bien privado en manos de la ciudadanía —los no excluidos— y se convierte en un bien que puede ser negociado en el mercado.

En el caso colombiano, las políticas de seguridad ciudadana se han confundido con frecuencia con las políticas públicas en materia penal. Así, los problemas de seguridad ciudadana se han tramitado por la vía penal, con lo que las políticas de prevención han perdido peso frente a las políticas sancionatorias, que han sido el instrumento favorito del Estado colombiano. En nuestro caso se da una confusión de tres tipos de políticas: la política criminal; la política de seguridad; y la política de convivencia. En este semestre se ha hablado de actualizar el Código Nacional de Policía con el fin de adaptarlo a las nuevas realidades. Antes de proceder a una actualización tal, conviene preguntarse por las razones por las cuales el Código Nacional de Policía (D. 1355/70) tuvo tan poco peso en las cuatro décadas de vigencia y si esas condiciones han desaparecido, de manera que el nuevo código no se convierta en un instrumento muerto o, lo que es peor, en un instrumento de una política represiva, en donde se confunda convivencia con ausencia de protesta por parte de la ciudadanía.

Además, es preciso tener en claro cómo se va a enfrentar la nueva criminalidad, pues los riesgos de caer en un urbanismo militar y en una militarización de la convivencia ciudadana. En la actualidad las bandas criminales son combatidas militarmente en el campo y policialmente en las ciudades, pero con la aplicación de una lógica militar va a ser difícil la distinción entre una y otra aproximación. Esto va a llevar a que se confunda el derecho penal con el derecho de policía, lo que se ve en la respuesta del Estado al microtráfico, en donde se ataca al pequeño vendedor —que vende para consumir—, y se evita la confrontación directa con las redes criminales.

El nuevo urbanismo militar se define como una constelación de ideas, técnicas y normas de seguridad y de doctrina militar(43). Esta nueva forma de urbanismo combina paredes, vallas y barreras con el escáner biométrico. A esto agrega robots y cyborgs para la revitalización de las ciencias de la fortificación urbana y de la arquitectura del control. Se trata de una militarización de la vida urbana. Un ejemplo de ello es el uso de drones por parte de las policías locales para el control de las poblaciones de las ciudades, olvidando que se trata de una tecnología militar israelí para hacer frente a las revueltas palestinas. Igualmente, la proliferación de las armas no letales que tienen su origen en las guerras del medio oriente. A esto se agrega el uso de tecnologías del control como el circuito cerrado de televisión (CCTV, por sus siglas en inglés) para tener dentro de sus territorios a poblaciones orientadas(44). Esta vigilancia impone el imperativo de la seguridad como un principio de la actividad del Estado(45).

7. La confusión entre orden público y convivencia ciudadana

El Ministro de Defensa Nacional ha presentado a consideración del Congreso de la República un proyecto de reforma al Código Nacional de Policía, vigente desde el año 1970 (D. 1355), aunque con diversas reformas posteriores. Este es el primer intento —junto con el proyecto de código de convivencia que se había elaborado por el consejero presidencial Francisco Lloreda— de modificar de manera integral esta norma de policía. El proyecto busca establecer un código que se ocupe de regular la convivencia de los habitantes de Colombia y ello supone una cierta afectación de los derechos de los ciudadanos.

El fundamento principal de la reforma es la necesidad de actualizar el código por las siguientes razones: se requiere regular nuevas conductas que afectan la convivencia ciudadana; atender el aumento de otras contenidas ya en el código de 1970 pero cuyo aumento en su ocurrencia afecta de manera más significativa esa convivencia; y actualizar el monto de las multas, pues su valor resulta irrisorio y no produce el efecto educativo que se desea.

Una modificación fundamental es el paso de un código fundado en una lógica de protección del orden público y con una estructura normativa orientada con ese fin el de un código fundado en la convivencia ciudadana como su objetivo declarado, pese al hecho de que la estructura normativa siga atada a la lógica del anterior código.

El proyecto distingue entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía y regula cada uno de esto aspectos. El primero lo ejercen de manera general el Congreso de la República, las asambleas departamentales, los concejos municipales; y de manera excepcional y temporal el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. La función de policía, por el contrario, es ejercida por las autoridades de policía nacional y local. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional.

Para los redactores del proyecto, la convivencia se define como la “la interacción pacífica, respetuosa, dinámica y armónica entre las personas y con el ambiente en el marco del ordenamiento jurídico. Para alcanzar esta noble aspiración, se ha considerado necesario proponer un marco normativo que regule y oriente el ejercicio del poder, la función y la actividad de policía”. Con base en ello, el proyecto busca alcanzar los siguientes objetivos:

1. Promover el ejercicio responsable de la libertad y los derechos.

2. Promover en las personas comportamientos favorables a la convivencia.

3. Aplicar medidas efectivas cuando se afecte o ponga en riesgo la convivencia.

4. Promover mecanismos alternativos para la solución de diferencias y conflictos.

5. Introducir medios de policía que le permitan a las autoridades cumplir su labor.

6. Establecer un procedimiento de policía expedito y respetuoso de las personas.

7. Precisar las competencias de las autoridades de policía.

De manera semejante al derecho penal, en el código se establecen una serie de acciones que afectan la convivencia ciudadana y que sirven en su tipificación de garantía para un ejercicio regulado de la función y de la actividad de policía. De esta manera se establece una suerte de principio de tipicidad de la conducta y de la sanción; de antijuridicidad, por la lesión o puesta en peligro del bien jurídico convivencia ciudadana; y un procedimiento que garantiza el respeto al debido proceso. Empero, esta lógica que parece garantista extiende de manera indebida la órbita de actuación de la actividad de policía en detrimento de la acción de otras ramas del ordenamiento jurídico.

El código es una respuesta del Estado a los diferentes problemas de seguridad ciudadana. Sin embargo, esta es una respuesta represiva y con una lógica de orden público, pese a las declaraciones de tratarse de un código de convivencia. Llama la atención que en el código se pretenda regular todas las actividades de la ciudadanía, incluso apelando en casos excepcionales al uso de las Fuerzas Militares.

Es interesante ver como en el trabajo de las Fuerzas de Policía vemos que se hace la separación entre zonas frágiles y zonas de fortaleza: en aquellas zonas de fortaleza se maneja un discurso de la convivencia —para lo cual debería servir el código—; pero al tiempo se deja la posibilidad de un uso militarista del control, reservado para las zonas de fragilidad.

Una concepción de la seguridad ciudadana vista desde la idea de zonas de fragilidad permite entender las aparentes contradicciones de la actuación del Estado. Se requiere un trabajo más a fondo para conocer la aplicación de las políticas en terreno y para conocer los factores generadores de la fragilidad en la ciudad.

(1) El Gobierno nacional empezó un proceso de paz con las Farc hace dos años y recientemente ha comenzado uno con el ELN. Se espera que al final se unifiquen los dos procesos.

(2) Pilar Domingo. Dealing with legacies of violence: transitional justice and governance transitions. Overseas Development Institute ODI. Background Note. http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7686.pdf Última visita 29 de octubre del 2014.

(3) En el análisis de los países es preciso tener en cuenta la existencia de zonas de dominio estatal y de zonas de fragilidad estatal, todo ello dentro del territorio de un mismo Estado. Igualmente, es preciso reconocer que existen diferencias entre las situaciones de conflicto y posconflicto y las de fragilidad estatal. Dicho de otro modo, no todos los Estados en conflicto son frágiles, o por lo menos no necesariamente lo son en todo su territorio y la fragilidad no se deriva necesariamente de la existencia de un conflicto armado en el territorio del Estado. Muchos Estados están en proceso de construcción, por lo que su fragilidad se deriva precisamente de la ausencia estatal. Un análisis para el caso colombiano con la idea de que el Estado no ha conquistado su territorio y por tanto genera un vacío que alimenta el conflicto armado, lo hace Orozco Abad en Iván Orozco Abad, Combatientes, rebeldes y terroristas. Bogotá: Editorial Temis, 1992. Para una crítica completa y una revisión actualizada de la bibliografía sobre el tema ver: Lans Engberg-Pedersen, Louise Andersen y Finn Steppu­tat. Fragile Situations. Current Debates and Dilemmas. DIIS Report 2008:9 y Martina Fischer y Beatrix Schmelzle. Building Peace in the Absence of States: Challenging the Discourse on State Failure. Berghof Handbook Dialogue Series 8 (2009).

(4) Stephen Ryan. Peace and Conflict Studies Today. En: The Global Review of Ethnopolitics Vol. 2 n.º 2 (January 2003), pp. 75-82; Susan Woodward. Fragile States: Exploring the Concept; Susan Woodward. The State Failure Agenda: from Sovereignty to Development; y Susan Woodward. State Crisis, Intra-state conflict and Deconstruction of Sovereignty. En: www.statesandsecurity.org, última visita octubre 27 del 2014.

(5) Lans Engberg-Pedersen, Louise Andersen y Finn Steppu­tat. Fragile Situations. Current Debates and Dilemmas. DIIS Report 2008:9 y Martina Fischer y Beatrix Schmelzle. Building Peace in the Absence of States: Challenging the Discourse on State Failure. Berghof Handbook Dialogue Series 8 (2009).

(6) Marta Reynal-Querol. “Brief survey on fragility, conflict, aid effectiveness and aid in fragile countries. En http://erd.eui.eu/media/survey-by-reynal-querol.pdf Última visita 26 de marzo de 2015.

(7) Robert H. Bates. The Logic of State Failure: Learning from Late-Century Africa, Conflict Management and Peace Science 25, 2008, pp. 297-31; (Bates, 2008; Lisa Chauvet & Paul Collier. “What are the preconditions and turnarounds in failing states?” Conflict Management and Peace Science 25, 2008, pp. 332-348; Stathis N. Kalyvas. “Esbozo de una teoria de la violencia en medio de la Guerra Civi”. En Análisis Político 42, 2005; Pierre Englebert & Denis M. Tull. “Postconflict Reconstruction in Africa. Flawed Ideas about Failed States”. International Security 32, Spring 2008, pp. 106-139; John Hamre & Gordon Sullivan. “Toward Postconflict Reconstruction”. The Washington Quarterly 25(4), 2008, p. 85-96.

(8) OCDE, Principios para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles y en Situaciones de Fragilidad, 2007. En http://www.oecd.org/governance/governance-peace/conflictandfragility/docs/39465358.pdf Última visita 26 de marzo de 2015.

(9) Una breve revisión del concepto en Marta Reynal-Querol. Brief Survey on fragility, conflict, aid effectiveness and aid in fragile countries. En: www.erd.eui.eu/media/survey-by-reynal-querol.pdf, última visita 28 de octubre del 2014.

(10) Jack A. Goldstone. “Pathways to State Failure”. Conflict Management and Peace Science 25, 2008, p. 285-296.

(11) Merilee S. Grindle. “Good Enough Governance Revisited”. Development Policy Review 25(5), 2007, pp. 553-574.

(12) Eka Ikpe. Challenging the Discourse on Fragile States. En: Conflict, Security and Development 7:1 (April, 2007). pp. 85-124.

(13) Paul Collier et al. Guerra civil y políticas de desarrollo. Bogota: Alfaomega, Banco Mundial, 2004; Goldstone, 2008.

(14) Chauvet & Collier, 2008.

(15) Political settlement es un término proveniente de la ciencia política, en particu­lar de la obra de Joel Migdal, y da cuenta de los acuerdos entre las élites para coexistir de manera pacífica. Algunos autores prefieren hablar de consolidación de las élites, pero esta idea no captura todo lo que indica el concepto de political settlement. Otros prefieren hablar de un contrato social, pero la idea de un contrato social deja de lado el dinamismo presente en la idea de una continua negociación entre las élites de un país. El political settlement no es un acuerdo de paz, pero estos pueden surgir de ellos, pero también contribuyen a la coexistencia pacífica y por tanto a la prevención del conflicto violento. Estos acuerdos pueden ser incluyentes y por tanto contribuir a la paz, o ser excluyentes, y ser la fuente de nuevos conflictos. Ver Alan Whaites. States in Development: Understanding State- building. A DFID Working Paper (2008) En: http://tna.europarchive.org/20081212094836/http:/dfid.gov.uk/pubs/files/State-in-Development-Wkg-Paper.pdf, última visita 24 de marzo de 2015.

(16) Englebert & Tull, 2008; Stephen Krasner & Carlos Pascual. “Addressing State Failure”. Foreing Affairs, vol. 84(4), July-August 2005, pp. 153-163.

(17) El Estado es una entidad limi­tada, no autónoma, que se constituye mutuamente con la sociedad civil. Ver: Joel Migdal. State in Society. Studying how states and societies transform and constitute one another. New York: Cambridge University Press, 2001; Joel Migdal. Strong Societies and Weak States: state society relations and state capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1988.

(18) Martin van Creveld. The rise and Decline of the State. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

(19) Thomas Blom Hansen & Finn Steppu­tat, eds. States of Imagination. Ethnographic Explorations of the Postcolonial State. Durham: Duke University Press, 2001. Sobre los riesgos de la falta de atención al contexto local ver: Pierre Englebert & Dennis M. Tull. Postconflict Reconstruction in Africa. Flawed Ideas about Failed States. International Security, Vol. 32, n.º 4 (Spring, 2008). pp. 106-139.

(20) Ashraf Ghani et ál. Closing the Sovereignt Gap: an approach to state building. London: Overseas Development Institute, 2005. http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/2482.pdf, última visita 27 de octubre del 2014.

(21) Antanas Mockus. Convivencia como armonización de ley, moral y cultura. En: Perspectivas Vol. XXXII (1º de marzo del 2002).

(22) Louis Anten. Strengthening Governance in Post-conflict Fragile States. Issue Paper. Netherlands Institute of International Relations (junio 2009) y Louise Anten. Fragile States: State Building is not Enough. En: J. D Zwaan, E. Bakker & S. Van der Meer (eds.). Challenges in a Changing World. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2009a. En: http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20081100_anten.pdf, última visita 24 de marzo de 2015.

(23) Anten (2009) y Anten (2009a).

(24) Saskia Sassen. The Global City. 2nd ed. Princeton: Princeton University Press, 2001; Saskia Sassen. Territory, Authority and Rights: from medieval to global assemblages. Princeton: Princeton University Press, 2006; Janet Abu-Lughod. Before European Hegemony: the world system A.D. 1250-1350.

New York: New York University Press, 1989. Sobre este tema también se ha ocupado Arjun Appadurai. Modernity at Large: Cultural dimensions of Globalization. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1996.

(25) Robert Muggah. The Fragile City arrives. E-International Relations. November 13th 2013 y Robert Muggah. Deconstructing the fragile city: exploring insecurity, violence and resilience. Environment and Urbanization Vol. 26 n.º 2 (2014).

(26) El proyecto del Alcalde de Bogotá Gustavo Petro apunta en este sentido, a que Soacha deje de ser un municipio independiente y a que pase a estar bajo el control de Bogotá.

(27) Muggah (2014).

(28) Geoffrey Ramsey. Milicias de Río de Janeiro infiltran elecciones de Brasil. En: Insight Crime. http://es.insightcrime.org/analisis/milicias-rio-de-janeiro-infiltran-elecciones-brasil, última visita 28 de octubre del 2014.

(29) Stephen Graham. The New Military Urbanism. En: James Tyner & Joshua Inwood. Nonkilling Geography. Honolulu: Center for Global Nonkilling 2011 & Stephen Graham. Cities under Siege: The New Military Urbanism. New York: Verso, 2010. Ver también Richard J. Norton. Feral Cities. Naval War College Review Vol. LVI, n.º 4 (Autumn, 2003) quien desde una posición militar destaca la importancia de las Fuerzas Armadas para recuperar la seguridad de las ciudades.

(30) Mona Lynch. From the punitive city to the gated community: security and segregation across the social and penal landscape. University of Miami Law Review Vol. 56 n.º 89 (2001).

(31) Dennis Rodgers & Bruce O’Neill. Infrastructural Violence: introduction to the special issue. Ethnography. Vol. 3 n.º 4. (Decemeber 2013). pp. 401-412.

(32) Massimo Sozzo. Delito común, inseguridad y respuestas estatales. Inercia e innovación durante la década kirchnerista a nivel nacional en Argentina. Cuestiones de Sociología n.º 10 (2014).

(33) UNODC. Delincuencia organizada transnacional - la economía ilegal mundializada. En: http://www.unodc.org/documents/mexicoandcentralamerica /TOC12_fs_general_ES_HIRES.pdf, última visita 27 de octubre del 2014.

(34) Fernando Carrión. Illegal economies and territorialities in Latin America. http://works.bepress.com/fernando_carrion/592/, última visita 27 de octubre del 2014. El Chapo Guzmán aparece en el puesto 63 de la lista Forbes.

(35) James Bargent. ¿Es el cartel de Sinaloa un nuevo actor criminal en Medellín? En: http://es.insightcrime.org/analisis/es-cartel-de-sinaloa-nuevo-actor-criminal-medellin, última visita 27 de octubre del 2014; y Daniel Rico. Las dimensiones internacionales del crimen organizado en Colombia: las Bacrim, sus rutas y sus refugios. En: Eric L. Olson y Juan Carlos Garzón, eds. La diáspora criminal: la difusión transnacional del crimen organizado y cómo contener su expansión. Washington: Woodrow Wilson Center, 2013.

(36) Jorge Giraldo Ramírez y Juan Carlos Muñoz Mora. Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro y la madera en Antioquia. Medellín: Universidad Eafit, 2012.

(37) Juan Carlos Garzón. El futuro del narcotráfico y los traficantes en América Latina. pp. 36. En: www.seguridadcondemocracia.org, última visita 27 de octubre del 2014.

(38) Herfried Munkler. The wars of the 21st century. IRRC Vol. 85 n.º 849 (March 2003). pp. 7-22 y Mary Kaldor. In defence of New Wars. International Journal Stability of Security and Development (2013). En: http://www.stabilityjournal.org/article/view/24, última visita 27 de octubre del 2014.

(39) Comisión Asesora de Política Criminal. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz, 2013.

(40) Adolfo Franco. La relación de la política criminal oficial y la política de seguridad ciudadana de Bogotá. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2013. p. 24.

(41) Francisco Leal Buitrago. La doctrina de la seguridad nacional: materialización de la Guerra Fría en América del Sur. Revista de Estudios Sociales n.º 15 (junio 2003). p. 76.

(42) Massimo Pavarini, Castigar al enemigo: criminalidad, exclusión e inseguridad. Quito: Flacso, 2006. p. 124.

(43) Graham, 211: 85.

(44) Edward Said. Orientalismo. Barcelona: Debolsillo, 2003.

(45) Graham, 2011: 91.