Sentencia 0404-06 de abril 2 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 11001-03-25-000-2006-00020-00(0404-06)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren

Actor: Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo - USO

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Bogotá, D.C., dos de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer en la presente litis la legalidad de los siguientes actos administrativos: 1) Resolución 000954 de marzo 4 de 2004 por la cual el Ministerio de la Protección Social aprobó el reglamento interno de trabajo de la empresa Ecopetrol S.A.; 2) Resolución 0002778 de julio 22 del mismo año, por medio de la cual fue resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la primera; 3) Resolución 003103 de agosto 17 siguiente, que resolvió el recurso de apelación, junto con la 003352 de septiembre 3, aclaratoria de la precedente, ambas confirmatorias del primer acto proferido por la administración y 4) la 0002607 de agosto 17 de 2005 que resolvió en forma adversa la solicitud de revocatoria directa presentada contra Resolución 000954.

En primer lugar, debe precisar la Sala que el reglamento interno de trabajo según el artículo 116 del Código Sustantivo del Trabajo “es el conjunto de normas que determinan las condiciones a que deben sujetarse el patrono y sus trabajadores en la prestación del servicio” , cuyas disposiciones normativas deben contener los puntos que señala el artículo 108 ejusdem, como son entre otras, las condiciones de admisión, horarios de entrada y salida, horas extras, salario mínimo legal o convencional, días de descanso, asuntos relacionados con los riesgos profesionales, obligaciones y prohibiciones para el patrono y trabajadores. Así mismo prevé el artículo 107 que el reglamento formará parte de los contratos de trabajo.

Es claro entonces que sus efectos se extienden tanto al empleador como a sus trabajadores.

Ahora bien, como la presente acción fue instaurada por el sindicato denominado “Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo - USO”, ha de examinarse si concurre en él posición jurídica válida para instaurar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de simple nulidad.

El artículo 373 del Código Sustantivo del Trabajo prevé dentro de las facultades y funciones de todos los sindicatos las de asesorar a sus asociados en la defensa de los derechos emanados del contrato de trabajo o su actividad profesional y representarlos ante autoridades administrativas, ante los patronos y ante terceros; igualmente en su numeral 5º consagra la facultad de representar en juicio o ante cualquiera autoridades u organismos, los intereses económicos comunes o generales de los agremiados.

De manera que si la discusión versa sobre la legalidad de los actos que aprobaron el reglamento interno de trabajo y este, como quedó dicho, consagra las condiciones que rigen la prestación del servicio, dentro de las cuales se hallan algunas de índole económico, indudablemente el sindicato se halla legitimado para actuar en asuntos como el que se debate.

La Corte Constitucional en fallo de tutela T-345 de 1998 se refirió a este tema avalando la representación de los trabajadores por el sindicato, para lo cual se fundamentó en Sentencia SU-342 de 1995, cuyos apartes pertinentes se reproducen a continuación:

“... 3. La legitimación de los demandantes.

Como los demandantes actúan en nombre propio y en representación del Sindicato de Trabajadores de Confecciones Leonisa S.A. - Sintraleonisa, estima la Corte, que está acreditada dicha legitimación para actuar directamente mediante la reclamación del amparo de los derechos fundamentales que afirman les han sido violados. Pero igualmente considera la Corte que el sindicato está legitimado en la causa para demandar la tutela de los aludidos derechos fundamentales por las siguientes razones:

— Según el inciso final del artículo 86 la tutela procede contra particulares, entre otros casos, “respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación e indefensión”. Esta norma es desarrollada y reiterada en su contenido esencial por los numerales 4º y 9º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, norma esta última declarada inexequible en la parte que dice “la vida o la integridad” mediante Sentencia C-134 de 1994, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.

— Es indudable que los peticionarios se encuentran, dada su condición de trabajadores de la empresa en un estado de subordinación. Con respecto al sindicato, puede decirse que la subordinación es indirecta, porque sus miembros son igualmente trabajadores de la empresa. Pero además, en el caso concreto el sindicato se encuentra en un estado de indefensión, dado que no dispone de medios físicos ni jurídicos idóneos y eficaces, distintos de la acción de tutela para contrarrestar la alegada violación de los derechos fundamentales a la igualdad, a la asociación sindical y a la negociación colectiva.

Además, como el sindicato representa los intereses de la comunidad de los trabajadores, con arreglo a las funciones generales que le son propias, según el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo su legitimación para instaurar la tutela no solo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de dichos intereses, sino de las normas de los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela puede ser instaurada por el afectado o por quien actúe en su nombre o lo represente...”.

La Resolución 00954 de 4 de marzo de 2004 aprobó el reglamento interno de trabajo presentado por el representante legal de Ecopetrol, por encontrar que se ajustaba a los requisitos consagrados en el artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo; ordenó en su artículo 2º la publicación del reglamento e informó sobre la procedencia de los recursos de reposición y apelación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto. Esta resolución fue notificada en forma personal a empresa (fl. 53, cdno. ppal.) y por edicto desfijado el 29 de marzo de 2004 a los sindicatos de la empresa - USO y Adeco, previa citación efectuada el 4 de marzo de 2004, según se lee en copias que obran en el cuaderno 2; en razón de que el Sindicato Asociación de Profesionales y Técnicos de las empresas de la industria del petróleo “Adeco” solicitó la revocatoria directa del acto inicial, entre otros motivos porque no se hizo la notificación en legal forma debido al registro equivocado de su dirección.

La administración, mediante Resolución 1683 de 27 de abril de 2004 no accedió a la revocatoria del acto, pero dejó sin efecto su ejecutoria, ordenando efectuar la notificación al Sindicato Adeco. Este acto fue notificado por edicto desfijado el 14 de mayo siguiente; por Resolución 2778 de 22 de julio del mismo año fue resuelto el recurso de reposición interpuesto por Adeco y a través de la Resolución 3103 de 17 agosto fue decidido el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por el mismo sindicato. Ambos actos confirmaron el inicial.

Ha de señalarse que los actos cuestionados que decidieron la aprobación del reglamento interno de trabajo que habría de regir para la empresa Ecopetrol, son sin duda alguna de contenido particular, comoquiera que afectan en forma directa y concreta las relaciones laborales de la empresa con sus trabajadores y específicamente los términos de los contratos de trabajo que rigen para estos, pues al tenor del artículo 107 del Código Sustantivo de Trabajo el reglamento forma parte del contrato individual de trabajo.

Así lo expresó esta corporación en sentencia de abril 23 de 1991, magistrado ponente Joaquín Barreto Ruiz, en la cual razonó de la siguiente manera:

“Como es de conocimiento, el reglamento interno de trabajo es un conjunto de disposiciones que establecen las reglas a que deben sujetarse el patrono y sus trabajadores en la prestación del servicio. Dichas reglas constituyen el contenido del reglamento del trabajo.

El respectivo proyecto de reglamento que debe ser presentado ante las autoridades administrativas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo elabora el patrono en forma unilateral, sin intervención de los trabajadores, en principio, excepto cuando por pacto, convención colectiva, fallo arbitral o acuerdo con ellos, su elaboración debe realizarse con su participación.

Si las autoridades administrativas del trabajo encuentran el proyecto de reglamento ajustado a las normas legales, lo aprueban; de lo contrario, lo objetan mediante resolución motivada, acto administrativo en el cual se ordenan las modificaciones o adiciones a que haya lugar.

Una vez se aprueba el proyecto de reglamento, éste adquiere existencia jurídica y entra a regir después de ser publicado y transcurrido determinado término.

El reglamento interno de trabajo hace parte del contrato individual de cada uno de los trabajadores de la correspondiente empresa, salvo estipulación en contrario más favorable al trabajador.

Cuando nuevas disposiciones lo hagan necesario, las autoridades del trabajo pueden ordenar que los respectivos reglamentos se modifiquen.

Resta señalar que el reglamento crea vínculos jurídicos entre los patronos o empleadores como debe llamárseles en la actualidad según la Ley 50 de 1990 y los trabajadores, que obligan a su acatamiento. El reglamento es, pues, fuente de derecho del trabajo; por consiguiente, es obligatorio adoptarlo cuando las normas laborales así lo exigen y darle a sus estipulaciones estricto cumplimiento por las partes a él involucradas.

Como se ha podido observar, de los principios generales que rigen el reglamento interno de trabajo, se establece que este nace a la vida jurídica con la aprobación que del mismo hacen las autoridades del trabajo, el cual afecta en concreto las relaciones laborales de la empresa y sus trabajadores y que, además, integra el contrato individual del trabajo, bilateral por su naturaleza, que obliga al cumplimiento de sus estipulaciones por las partes afectadas por esta clase de convenios” (negrilla y resaltado por fuera del texto original).

De manera que, por ser los actos demandados de contenido particular y concreto, desprovistos del carácter abstracto, propio de los actos generales, la eventual nulidad habría de devenir en el restablecimiento automático de derechos propios de los servidores de Ecopetrol, que precisamente se alegan conculcados por los actos que aprobaron el reglamento interno. Es por ello que, en virtud del carácter particular, el otro sindicato existente - Asociación de Directivos, Profesionales y Técnicos de Empresas de la Industria del Petróleo de Colombia “Adeco”, agotó la vía gubernativa, actuación que no hubiera procedido tratándose del acto general.

El Sindicato que en esta litis instauró la acción fue la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, que no agotó la vía gubernativa, pese a que fue citado para notificarse de la Resolución 00954 de 4 de marzo de 2004, notificada por edicto, como quedó establecido en párrafos antecedentes y de la 1683 de 27 de abril de 2004, notificada por edicto de 14 de mayo siguiente (fl.161, cdno. 2) acto este que dejó sin efecto la ejecutoria de la Resolución 0954 de 4 de marzo anterior, aprobatoria del reglamento interno de trabajo, quedando entonces en aptitud de impugnarla.

El sindicato demandante “USO” no presentó recursos en vía gubernativa, sino una solicitud de revocatoria directa contra la primera resolución el 8 de febrero de 2005 (fl. 701, cdno. ppal.), resuelta por medio del acto administrativo 002607 de agosto 17 de 2005, notificado personalmente al mismo sindicato el 25 de agosto de ese año, según se observa a folio776 visto del cuaderno principal, y por edicto el 30 del mismo mes y año, según el folio 798 del mismo cuaderno; y aparece a folio 799 constancia de que la ejecutoria tuvo lugar el día 20 de septiembre de 2005.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados desde el día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Y el artículo 72 ibídem establece que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

Quiere decir que, por una parte, el sindicato actor no agotó la vía gubernativa, lo que lo llevó a interponer la revocatoria directa de que se habló en párrafos precedentes; no obstante lo anterior, partiendo de la fecha en la cual se le notificó personalmente al sindicato la resolución que resolvió la solicitud de revocatoria directa, el 25 de agosto de 2005, este tenía plazo hasta el 25 de diciembre próximo, que se corre hasta el día hábil siguiente, es decir el 11 de enero de 2006 para instaurar la acción; como lo hizo el día 14 de febrero de 2006 (fl. 669 vto. cdno. ppal.) para entonces la acción se hallaba caducada y, en consecuencia, procede declarar probado el fenómeno de la caducidad.

La parte demandante no puede variar las reglas procedimentales y pretender purgar la falta de agotamiento de la vía gubernativa ni el paso del tiempo, escogiendo una acción diferente a la que corresponde, pues dicho está que la finalidad en este caso trasciende el lindero de la legalidad objetiva y abstracta y, aun cuando en el libelo simplemente se solicita la nulidad de los actos enjuiciados, lo cierto es que la prosperidad de tal pretensión, como quedó establecido, conlleva inevitablemente el amparo del derecho subjetivo de los administrados, supuestamente vulnerado por la entidad demandada, lo que habría de resultar indefectiblemente en el restablecimiento de las condiciones laborales existentes con anterioridad.

La teoría de los móviles y finalidades inicialmente propuesta por el consejero de Estado Carlos Gustavo Arrieta en el año 1961, sostuvo que para establecer la procedencia de las acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto, sino los motivos determinantes de la acción y las finalidades, de manera que si solo se pretendía el restablecimiento del orden jurídico era posible la acción de simple nulidad en relación con actos particulares, siempre que ello no implique el restablecimiento automático de derechos; esta tesis fue objeto de posteriores precisiones una de las cuales con ponencia del consejero Pablo J. Cáceres determinó que la acción de nulidad contra actos particulares se circunscribe a los casos expresamente autorizados o que señale la ley, planteamiento que precisó aún más la providencia de 16 de mayo de 1991, con ponencia del consejero Álvaro Lecompte, al señalar que la tesis esgrimida es posible cuando el acto es creador de una situación individual que incide en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general, por trastornar el orden jurídico, los principios de igualdad o de equidad, repercusiones de alcance general que hacen posible acudir en ejercicio de la acción de simple nulidad.

En 1996, la Sala Plena de la corporación en el caso de Cusiana - sentencia de octubre 29, el consejero Daniel Suárez puntualizó que la acción de simple nulidad también procede contra los casos individuales y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto comporte un especial interés para la comunidad, de tal naturaleza e importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre comprometido un interés colectivo de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de colombianos; también para aquellos actos cuyo contenido implique el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación.

Por último, dentro del proceso J-030, con fallo de 4 de marzo de 2003, el Consejo de Estado con ponencia del consejero Manuel Santiago Urueta, precisó:

“Se trata, como puede observarse, de un acto de contenido particular que tiene que ver con el reconocimiento de personería jurídica a una asociación privada sin ánimo de lucro, respecto del cual cabe, como lo señala el propio acto, el recurso de reposición ante el Ministerio de Agricultura, (vto. fl. 7), de donde se colige que el acusado es un acto de contenido particular, susceptible de agotamiento de la vía gubernativa, cuya notificación estuvo mal hecha al no indicarse con precisión la autoridad ante la cual debía tramitarse el recurso en cuestión, como tampoco se ordenó la publicación del mismo acto para que los terceros interesados tuvieran oportunidad de conocer su contenido, por lo cual, desde este punto de vista, puede afirmarse que la notificación no surtió sus efectos legales y, en consecuencia, no corrió el término de caducidad.

El acto acusado creó, entonces, una situación jurídica de carácter particular, no pasible, según la ley y la jurisprudencia de esta corporación, de la acción de simple nulidad, razón por la cual, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, la acción incoada por la actora se interpretó como de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el reconocimiento de personería jurídica de una asociación de carácter privado, no es uno de esos actos calificados por la ley como susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad, ni tampoco dicho acto comporta “...un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”, que merezca el tratamiento del contencioso objetivo, según los términos de la sentencia de 10 de agosto de 1996, que ahora se reitera”.

En este proveído la corporación se apartó de la decisión de la Corte Constitucional en la Sentencia C-426 de 2002 en la que, al conocer de la constitucionalidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo falló sobre su constitucionalidad, condicionada a que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente de control de legalidad en abstracto. Consideró la Sala Plena del Consejo de Estado que la Corte excedió las facultades constitucionales al extender el control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretación que de las normas controlables hacen los jueces con la pretensión de imponer sus criterios de interpretación a los operadores jurídicos, trasladando con ello el objeto de su competencia a una materia no prevista constitucionalmente, incurriendo en manifiesta inaplicación de la norma constitucional que le otorga competencia, con lo cual crea de esta manera, una acción de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la República, acción que según se dijo, no tiene fundamento alguno en el derecho constitucional colombiano, que es un derecho legislado y no pretoriano.

No puede entonces aplicarse la teoría de los móviles y finalidades en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto particular, cuando no comporta el restablecimiento del derecho lesionado, pues este no es el caso; pero sí es pertinente el aparte de la misma tesis que sostiene que no es posible el contencioso objetivo, cuando la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, a menos que la acción se haya instaurado dentro del término de caducidad.

El anterior planteamiento reviste toda lógica y sensatez, pues con ello se evita que se desnaturalicen una y otra acción, con el fin de precaver el término de caducidad señalado en la ley o el agotamiento de la vía gubernativa, como también ocurre en este caso.

Es precisamente en virtud del carácter particular del acto, que la asociación Adeco le dio agotamiento a la vía gubernativa, a través de los recursos de reposición y apelación que interpuso contra la Resolución 000954, los cuales dieron lugar a la expedición de las resoluciones 0002778 y 003103 también demandadas, esta última notificada a Adeco y a los jurídicamente interesados por edicto del 15 de septiembre de 2004 y ejecutoriada el 28 de noviembre del mismo año, según constancia visible a folio 220 del cuaderno 3.

Es pertinente citar la sentencia de 26 de marzo de 2009, proferida por la Sección Segunda - Subsección B con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, dentro del Expediente 0808-04, en la que se dijo lo siguiente:

1. Competencia.

Sea lo primero indicar que esta Sección Segunda es competente para conocer del asunto de la referencia, por las siguientes razones:

El reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 55 de 2003, establece:

‘ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

Sección primera

[...] 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.

[...].

Sección segunda

[...] 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo.

[...] 4. Los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social [hoy de Protección Social]’”.

En el presente asunto se discute la anulación de las resoluciones por las cuales se modificó un reglamento interno de trabajo, acto administrativo que es de naturaleza laboral, en la medida en que contiene regulaciones generales para la empresa que los emite y tienen un vínculo directo con las relaciones laborales que gobiernan a las empresas.

La anterior precisión se hace porque la Sección Primera ha proferido sentencia sobre el tema (2) que se considera es de esta Sección Laboral, se repite, por su naturaleza laboral, además, que se trata de un acto administrativo del orden nacional sin cuantía de competencia de esta subsección”.

En este orden, concluye la Sala que no es posible emitir ningún pronunciamiento de fondo, dado el indebido agotamiento de la vía gubernativa y la caducidad de la acción instaurada contra el acto que decidió la revocatoria directa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

DECLÁRASE QUE HAY FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA.

DECLÁRASE PROBADO EL FENÓMENO DE LA CADUCIDAD en relación con la Resolución 002607 de diecisiete (17) de agosto de dos mil cinco (2005).

RECONÓCESE personería a la abogada Ángela María Caro Bohórquez para actuar dentro del presente proceso en representación la Nación - Ministerio de la Protección Social, en los términos y para los efectos del poder otorgado a folio 690 del cuaderno principal.

RECONÓCESE personería a la abogada Catalina Velásquez Gil para actuar dentro del presente proceso en representación de Ecopetrol S.A., en los términos y para los efectos del poder otorgado a folio 807 del cuaderno principal.

Archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) V.gra. Sentencia del 6 de diciembre de 2007, radicación 11001-03-24-000-2003-00296-01, actor: Carlos Alberto Ballesteros Barón y otros, demandado: Ministerio de la Protección Social, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

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