Sentencia 4381 de julio 17 de 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente 4381

Consejero ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Actor: Ruth Marina Polo Gutiérrez.

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete de julio de mil novecientos noventa y siete.

Procede la sección primera a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 30 de septiembre de 1996.

I. Antecedentes

a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda

La ciudadana Ruth Marina Polo Gutiérrez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del CCA solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, la declaratoria de nulidad de la Resolución 024 de 10 de Junio de 1994, "por la cual se declara urgencia manifiesta", expedida por el director del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital de Santa Fe(sic) de Bogotá y, como consecuencia de dicha declaración "... se declare la nulidad del Contrato 1289-13 del 27 de julio de 1994, suscrito al tenor de los artículos 44 numeral 4º y 45 de la Ley 80 de 1993 y se proceda a ordenar la liquidación del mismo".

b) Los hechos de la demanda

Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 1 a 3 cdno. ppal.):

Durante los días 31 de marzo y 1º de abril de 1994 se presentaron dos fuertes aguaceros que afectaron la localidad de Ciudad Bolívar, registrándose agrietamientos en las viviendas de los barrios Juan Pablo II, Sector Chaparral, Compartir, Brisas, Juan José Rondón y Bellavista, que amenazaron con derrumbarse, con grave riesgo para la vida y bienes de sus habitantes, en particular para 53 familias.

Mediante comunicación fechada el 6 de abril de 1994, el Ingeniero Francisco Morales Tamayo, ingeniero de la división de estudios de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital, informó al director de la Oficina para la Prevención de Emergencias que con respecto a la solicitud de evaluación de la emergencia presentada en dicha localidad, se constató un desbordamiento del caño que pasa por esa zona, originando inundaciones y peligro a varias viviendas, y que hubo un deslizamiento causado por el vertimiento de aguas negras sobre el talud deslizante, por cuanto la zona carece de alcantarillado. Recomendó proceder a la construcción de dicho alcantarillado, pues su ausencia había sido el principal factor de la desestabilización del talud.

El 5 de abril de 1994 se suscribió un acta de compromiso mediante la cual se creó un Comité de Trabajo conformado por la junta de acción comunal, la comunidad y el DAMA, con el fin de atender de manera urgente la posible calamidad que se presentaría por la época invernal.

Luego de hacer alusión a diversos informes y comunicaciones dirigidos por la Junta de Acción Comunal Jerusalén Sector Canteras - Zona 19, el Coordinador General del Programa Ciudad Bolívar y el Secretario de Obras Públicas del Distrito Capital al Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, al Director del Fondo de Prevención y Atención de Desastres, al Director de la Oficina para la Prevención de Emergencias —OPES— y al Concejo Distrital respecto de los problemas de desestabilización del suelo de la zona, de los problemas que afrontaban las viviendas de las familias allí ubicadas, de tramitar ante la Caja de Vivienda Popular el traslado transitorio de dichas familias a otro sitio más seguro, la demandante manifiesta que se expidió el acto acusado, en desarrollo del cual se suscribió "... el contrato de prestación de servicios núm. 1289 - 13/94 entre la Fiduciaria La Previsora S.A. y MARTHA PATRICIA PERILLA ROZO con base en el contrato de fiducia pública 01 celebrado entre el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Santa Fe(sic) de Bogotá y Fiduciaria La Previsora S.A., con el objeto de prestar sus servicios profesionales en el proyecto de factibilidad en la Localidad 19 de Ciudad Bolívar para el mejoramiento y/o relocalización de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, incrementando la conservación ambiental de la zona y elaborando un plan para el manejo social del sector, cuyo valor fue de $ 19.999.789 m/cte., con un término de duración de tres (3) meses".

b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación

La demandante considera que el acto acusado incurre en violación de los artículos 2º, 6º y 209 de la Carta Política; 28, 29 y 42 de la Ley 80 de 1993 y 145 del Decreto 1421 de 1993, por las razones que se sintetizan a continuación, con la aclaración de que en el escrito de corrección de la demanda se desistió de la segunda pretensión de la misma, por lo cual la acción se enderezó a que se declara la simple nulidad de la Resolución 020 de 10 de junio de 1994 (fls. 4 a 6 y 105 a 107 cdno. ppal.).

Manifiesta la demandante que dado que el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 determina que "existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de la selección o concurso público", la parte demandada, olvidando que la urgencia es la necesidad apremiante de lo que es menester para algún negocio, todo aquello a lo cual es imposible sustraer, faltar o resistir, decidió dictar el acto acusado para establecer estrategias y solucionar y atender la emergencia que sufrieron ciertos barrios de Ciudad Bolívar, 117 días después de ocurrir el desastre invernal y así poder suscribir el contrato de que antes se dio cuenta.

Lo anterior significa que los motivos que adujo la administración para proferir el acto acusado, no fueron la urgencia manifiesta para conjurar los problemas derivados de los referidos aguaceros, pues sólo luego de tres meses de lo sucedido se suscribió el contrato tendiente a solucionar la crisis y atender la emergencia presentada.

Cabe resaltar que antes de acudir a declarar la "urgencia manifiesta" para solucionar la calamidad presentada y evitar que un nuevo aguacero aumentara los daños ya sucedidos, se debió contratar la ejecución de obras de alcantarillado del mencionado sector, por cuanto no todas las situaciones de calamidad se solucionan con la decisión adoptada, sino solamente aquéllas que demanden actuaciones que no pueden esperar.

c) Las razones de la defensa

Ellas son, en resumen, las siguientes:

Como quiera que al Fondo para la Prevención y Atención de Desastres le corresponde atender las calamidades, emergencias y prevención de los mismos, mediante el acto acusado se declaró la urgencia manifiesta en la zona a que él se refiere, sin que ello signifique que la Administración haya actuado abruptamente, sin ningún sustento técnico o científico, pues la adopción de tales medidas ameritan previos estudios que lleven a la decisión más adecuada.

La sola circunstancia de la necesidad de adelantar tales estudios no desvirtúa la figura de la urgencia manifiesta, ya que de hecho, y según el mismo relato del actor, sí había mérito suficiente para adoptar tal determinación. Cosa diferente es que las medidas o acciones a realizar en virtud de esa urgencia, impongan, por las características del problema, el adelantamiento de estudios previos que sustenten y respalden las medidas extraordinarias que se deban tomar.

La medida que se adoptó mediante el acto acusado fue con el fin de reubicar a la comunidad afectada en el menor tiempo posible, y tal reubicación ameritaba la realización de un estudio de factibilidad para tomar las medidas más adecuadas a efecto de solucionar la crisis.

Finalmente se propusieron las excepciones de indebida acumulación de pretensiones, inepta demanda y falta de legitimación en la causa.

d) La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el CCA, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual caben resaltarse las siguientes actuaciones:

Mediante escrito que obra a folio 9 del cuaderno principal, la accionante desistió de la segunda pretensión de la demanda, y por auto de 23 de abril de 1994 se admitió la demanda en tales condiciones (fl. 21 ibídem).

Por auto de 3 de octubre del citado año se abrió a pruebas el proceso y se decretaron como tales las solicitadas por las partes.

Dentro del término concedido a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte actora y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 105 a 107 y 108 a 113.

II. La sentencia de primera instancia

Al resolver la controversia planteada, el a quo declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda, esto último con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación (fls. 135 a 138 cdno. ppal.):

La demandante alega que el acto acusado se expidió con desviación de poder, y que la competencia de quien lo dictó se extravió hacia un propósito opuesto al que quiso el legislador al establecer el mecanismo de la urgencia manifiesta, pero no explica cuál es la ley que contiene tales dictados y en qué consisten éstos, por lo cual no se hace pronunciamiento alguno al respecto.

A pesar de que la actora atribuye al acto acusado la violación de diversas normas constitucionales y legales, sólo explica someramente el concepto de violación del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, en el cual se señalan los casos en que existe urgencia manifiesta.

La demandante hace referencia al significado del término "URGENCIA", a fin de concluir que ella debe ser impostergable, presente, actual e inmediata, sin manifestar en qué forma el acto acusado viola el citado artículo 42 de la Ley 80 de 1993; simplemente se refiere a los dos fuertes aguaceros de los días 31 de marzo y 1º de abril de 1994, que afectaron la localidad de Simón Bolívar, argumentando que "no existe una estrecha causalidad entre la declaratoria de urgencia manifiesta, la crisis presentada y la medida adoptada". Además, la demandante se refiere a un informe del Ingeniero de la Secretaría de obras públicas en el que recomienda proceder a la construcción del alcantarillado, y expresa que el director del Fopae, antes de declarar la urgencia manifiesta, debió proceder a contratar dicha obra",... por cuanto no todas las situaciones de calamidad se solucionan por urgencia manifiesta, sino solamente aquellas que demanden actuaciones que no puedan esperar". Como se observa, la argumentación de la actora no permite establecer porqué se viola el citado artículo 42, toda vez que éste comprende varios aspectos, y no se refiere con precisión a alguno de ellos, fuera de que no aportó las pruebas que demostraran el aspecto fáctico sobre el cual erige dicha argumentación.

III. Los fundamentos del recurso

La recurrente manifiesta su inconformidad para con el fallo de primera instancia en tres puntos que se concretan en uno solo: la desviación de poder está probada porque el contrato referido a un estudio de factibilidad, fruto de la declaratoria de urgencia manifiesta, se celebró 117 días después de ocurridos los hechos que generaron la crisis, lo que quiere decir que no constituyó actuación inmediata para solucionar y atender la emergencia (fls. 147 a 151 cdno. ppal.).

IV. El concepto del Ministerio Público

En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación solicita se confirme el fallo apelado, por cuanto la demandante no se atreve a negar la situación de grave crisis que vivieron los barrios de la localidad de Ciudad Bolívar en el Distrito Capital, y que originó la expedición del acto acusado. La narración de los hechos en la demanda denota que, efectivamente, un fuerte invierno produjo una situación de excepcional peligro para varias familias de dicha localidad, y que era menester adoptar medidas urgentes para sortearlo. De modo que existían motivos suficientes —aquellos previstos en la ley— para declarar la urgencia manifiesta que permitiese a la entidad pública disponer de herramientas inmediatas para sortearla. Si las medidas fueron tardías, inconvenientes, ineficaces o ilegales, habría que estudiarlas por separado, lo cual no es posible en este proceso, por cuanto no son objeto de impugnación.

Además, los motivos que determinaron la declaración de urgencia manifiesta, existieron y se tienen como suficientes y, en cuanto a la desviación de poder que alega la demandante, no existe prueba alguna que la demuestre.

V. Consideraciones de la Sala

Luego de un atento y cuidadoso examen y estudio de los antecedentes administrativos del acto acusado, de la demanda, del fallo apelado y de los fundamentos del recurso de apelación, la Sala considera que la decisión adoptada por el a quo debe confirmarse, como acertadamente lo solicita el señor Agente del Ministerio Público ante esta Corporación en su concepto.

En primer término, para la Sala no cabe duda alguna acerca de que los hechos que conllevaron la declaratoria de urgencia manifiesta, a que se procedió mediante el acto acusado, y que no se controvierten en la demanda, ameritaban plenamente adoptar tal determinación. En efecto, tales hechos, brevemente consignados en los considerandos del acto acusado, fueron los siguientes:

"Que el 31 de marzo y 1º de Abril de 1994, se presentaron dos fuertes aguaceros que afectaron la localidad de Ciudad Bolívar.

"Que por los aguaceros sufrieron agrietamiento tanto las casas de los barrios Juan Pablo II sector Chaparral, Compartir, Brisas del Volador, Santa Rosita, Nueva Argentina, Juan José Rendón y Bellavista de la localidad y amenazan con derrumbarse causando grandes traumatismos para la vida y bienes de los habitantes de la localidad.

"Que el alcalde local y los habitantes de la localidad de Ciudad Bolívar han dirigido varias comunicaciones donde se referencia 53 familias fuertemente afectadas.

"Que la situación se ha venido agravando en los meses de abril y mayo, durante los cuales las solicitudes de reubicación de familias han aumentado considerablemente, situación ante la cual no es posible responder con viviendas listas pues ello obedece a un programa de largo plazo que debe coordinar la Caja de Vivienda Popular, Entidad que no cuenta con los recursos para tal fin y por ello es necesario buscar alternativas de solución que contemplen el verdadero dimensionamiento del problema, para tomar medidas coherentes y realizables a corto y mediano plazo.

"Que el Acuerdo 11 de 1987 determinó como objetivo del Fopae financiar un programa para prevenir desastres con base en estudios e inventarios de riesgos, prioritariamente a las comunidades ubicadas en zonas de riesgo.

"(...).

"(...).

"Que la situación de riesgo en mención hace inminente la colaboración del Fondo para con los afectados, para evitar que un nuevo aguacero aumente los daños ya sucedidos.

"(...).

"(...)".

En segundo lugar, la Sala considera que si mediante el acto acusado se declaró la urgencia manifiesta con el fin de conjurar la situación de calamidad que se presentó en la localidad de Ciudad Bolívar del Distrito Capital, su validez depende exclusivamente de que los hechos constitutivos de tal declaratoria se hubiesen producido, independientemente de la hipotética legalidad o ilegalidad de las medidas que se adoptaron para superar dicha situación de calamidad, no sólo por cuanto aquéllas fueron posteriores, es decir, extrínsicas(sic) al acto demandado, sino por cuanto ellas no constituyen el objeto de la litis. En otros términos la legalidad o ilegalidad del contrato o contratos que se celebraron como efecto y consecuencia de la declaratoria de urgencia manifiesta, no influyen en nada respecto de la legalidad del acto acusado. 

Lo expuesto lleva a la conclusión de que si los hechos que determinaron la declaratoria de urgencia manifiesta existieron, no fueron controvertidos en la demanda y ellos se consideran por parte de la Sala como suficientes para haberse adoptado tal determinación, no puede sostenerse válidamente que el acto acusado se haya expedido con desviación de poder, puesto que tal cargo se fundamenta en que las medidas para conjurar la crisis se adoptaron tardíamente, y como se vio, ellas no son objeto de impugnación en este proceso. 

En consecuencia al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo acusado, se procederá a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 30 de septiembre de mil novecientos noventa y seis.

2. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecisiete de julio de mil novecientos noventa y siete.

Magistrados: Manuel S. Urueta Ayola, presidente—Ernesto Rafael Ariza MuñozJuan Alberto Polo FigueroaLibardo Rodríguez Rodríguez.