Sentencia 1046 de abril 3 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A

CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PARA ATENDER LABORES QUE ESTABAN ADSCRITAS A CARGOS SUPRIMIDOS

EXTRACTOS: «En cuanto a la vulneración de la ley por cuanto una vez suprimidos los empleos se procedió a contratar los servicios de vigilancia a través de contratos de prestación de servicios, debe la Sala precisar que, este cargo no se viene a aquel en que lo enmarca el demandante, es decir, violación de la ley por la sencilla razón de que esta norma no procede a la decisión de supresión de empleos sino que, en un momento determinado se vulneraría por decisiones posteriores. La adecuación del cargo, cuando más, se encuadraría en una desviación de poder que se concretaría en la intención que procede a la supresión de empleos a fin de retirar del servicio a los empleados para así lograr la suscripción de contratos de prestación de servicios.

Aclarado lo anterior, examinará la Sala el asunto pues, en efecto, a folios 164 a 179 vto, obra el contrato de prestación de servicios suscrito en el mes de mayo de 1997 entre la secretaría de servicios administrativos y Sinsercol para el suministro de vigilantes armados.

En sentencia de 23 de mayo de 2002, Radicación Expediente 0136-2001, actor: Luis Ernesto Rojas Niño, dijo esta Sala:

“...Un segundo aspecto de inconformidad del actor consiste en el hecho de que el DABS ha suscrito de contratos para la prestación de servicios de vigilancia lo cual descalifica y convierte en ilegal la supresión de su empleo en tanto ello conduce a afirmar que sus servicios no sólo eran necesarios sino, también, permanentes.

En efecto, está probado en el proceso que el DABS, con posterioridad a la fecha de supresión del cargo de celador, que ocupaba el actor, ha suscrito varios contratos cuyo objeto es, precisamente la prestación de servicios de vigilancia (fls. 155. a 165).

No desconoce la Sala que la ley determina que está prohibido a la administración suscribe contratos para el desarrollo de las actividades que de forma permanente están a su cargo. Si embargo resulta necesario clarificar el alcance de esta prohibición para expresar cuál es el marco que define la función a cargo de la entidad.

Cuando se examina lo relacionado con el desarrollo de la función encargada a una entidad estatal es necesario diferenciar entre aquellas que constituyen el objeto sustancial de su labor y aquellas que resultan necesarias a título operativo, es decir, las que se contraen a facilitar y operacionalizar el objeto o función encomendada.

El Estado social de derecho debe prestar sus servicios públicos a las personas con el máximo de eficacia y moralidad. En este sentido, los principios de moralidad y eficacia, predicados en el artículo 209 de la Constitución para la gestión administrativa, son por su contenido esencial extensibles a toda la actividad estatal. Tan altos propósitos, que redundan en la efectividad del principio de la excelencia en la gestión pública y que, en consecuencia, la habilitan para prestar mejor los servicios que la dignidad de la persona humana requiere, deben ser, por definición, objeto de una búsqueda ininterrumpida.

Bajo los anteriores parámetros se sustenta la actuación de la administración pública de forma que la efectividad de los derechos se desarrolla con base en dos cualidades, la eficacia y la eficiencia administrativa. La primera relativa al cumplimiento de las determinaciones de la administración y la segunda relacionada con la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos. Es por ello que las dos cualidades permiten la verificación objetiva de la distribución y producción de bienes y servicios del Estado destinados a la consecución de los fines sociales propuestos por el Estado social de derecho. Por lo tanto, la administración necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones. El logro de los objetivos y fines del Estado requieren de una función administrativa eficiente que responda a las exigencias del Estado social de derecho.

En este contexto, la administración pública sostiene dos directrices que guían su gestión, la eficacia de su actividad y la eficiencia de quienes la tienen a cargo. La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: En el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4º 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados.

Pero la Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en términos laborales se traduce en el logro de sus finalidades mediante una gestión estatal que se logra contando con servidores de óptimas condiciones tanto académicas como éticas. A la eficiencia, como principio de la gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49 y 268, numerales 2º y 6º, de la Constitución Política.

Sí así se puede identificar la constitucionalidad de la gestión estatal, necesario es advertir que el derecho al trabajo de los servidores públicos, no siendo absoluto, encuentra su núcleo esencial si ellos satisfacen adecuadamente los fines de eficacia y eficiencia del servicio público que atienden.

Se dirá entonces que, para determinar si un servicio corresponde al grupo de funciones sustanciales o al de funciones operacionales ha de acudirse a la misión que sustenta la existencia de la entidad....”. El Decreto 2865 de 19 de julio de 1996 prevé en su capítulo I, que es misión del departamento de Antioquia:

“La razón de ser de la administración departamental es mejorar el bienestar de la población antioqueña, garantizando condiciones de competitividad para el desarrollo económico y social en todo el departamento, bajo criterios de equidad, solidaridad y sostenibilidad ambiental, con la participación activa de las comunidades nacional e internacional, y sus diferentes sectores; y con una clara voluntad de asegurar a sus integrantes, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo” (fl. 8 vto).

De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala, sin mayor dificultad, fue la misión del departamento de Antioquia no consiste en la prestación de servicios de vigilancia sino en la concreción de políticas de desarrollo social que mejoren las condiciones de vida de la comunidad.

En estas condiciones, a juicio de esta Sala, el hecho de que se hubiesen suscrito contratos de prestación de servicios para mediante ellos lograr la seguridad de bienes que se encuentran a cargo del departamento de Antioquia para el desarrollo cabal de su misión, no vulnera la ley. Incluso, podría afirmarse que, no siendo la vigilancia el objetivo que sustenta su existencia, la liberación de cargas que devienen de la administración de este recurso humano logra canalizar adecuadamente los medios de que dispone para lograr el fin esencial que le ha sido encomendado.

El cumplimiento de los fines esenciales del Estado no puede sustentarse en la lectura aislada de normas de orden legal sin hacer, frente a su aplicación, la conexión imprescindible con la Constitución Política».

(Sentencia de abril 3 de 2003. Radicación 1046-02. Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla).

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