•Sentencia 10517 de febrero 18 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

FALLO PENAL SOBRE RESPONSABILIDAD DEL AGENTE

NO VINCULA AL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EXTRACTOS: «Es cierto que mediante providencia del 20 de enero de 1992, el comandante del departamento de policía del Quindío en su calidad de juez de primera instancia resolvió cesar todo procedimiento en favor de los agentes de la Policía Nacional Fernando Idárraga Zapata y Hugo Londoño Valencia, por considerar que el hecho se justificó por las causales previstas en el artículo 26 del Código Penal Militar constitutivas de legítima defensa, haber obrado en estricto cumplimiento de un deber legal y en legítimo ejercicio de un derecho, de una actividad lícita o de un cargo público (fls. 133-141, c-2). Dicha providencia fue confirmada por el Tribunal Superior Militar el 2 de junio de 1992, por las mismas razones (fls. 148-152, c-2).

Es cierto también que la decisión de carácter penal no puede ser modificada por la jurisdicción contenciosa y que ella hace tránsito a cosa juzgada, pero ese efecto se predica en relación con la situación jurídica de orden penal y en algunos eventos —artículo 57 del Código de Procedimiento Penal— con la responsabilidad civil del funcionario sometido a juicio, pero no en lo que concierne a la decisión que debe tomarse cuando lo que se cuestiona es la responsabilidad del Estado.

Sobre el punto, la corporación tuvo inicialmente una posición contradictoria pues en algunos fallos se consideró que la valoración probatoria que hiciera el juez penal en la sentencia no podía ser desconocida por el juez administrativo y en consecuencia, no podía declararse la falla del servicio cuando previamente se hubiere exonerado de responsabilidad delictual al funcionario que ejecutó el hecho. Se dijo por ejemplo lo siguiente:

Las copias de las sentencias penales.

El punto presenta una faceta diferente, ya que aquí no se cuestiona el traslado de las pruebas practicadas dentro del proceso penal en el que estuvo involucrado el funcionario, sino que sólo se lleva al de responsabilidad la copia de la sentencia proferida en aquél.

Estima la Sala que esa copia prueba algo más que su expedición y que con ella se calificó la conducta de una persona natural determinada.

Basta leer las normas que en el Código de Procedimiento Penal hablan del valor de los fallos condenatorios y absolutorios para confirmar este aserto. En primer término la sentencia penal condenatoria no permitirá poner en duda en el proceso civil (o administrativo, se agrega) la existencia del hecho, ni la responsabilidad del condenado (art. 28); y la absolutoria tendrá efecto de cosa juzgada sobre los siguientes extremos: Que el hecho causante del perjuicio no se realizó, que el sindicado no lo cometió o que obró en cumplimiento de un deber o en legítima defensa (art. 30).

Y el valor demostrativo de la sentencia en los extremos indicados no puede negarse con el argumento de que las pruebas que sirvieron de apoyo al juez penal no fueron ratificadas dentro del proceso de responsabilidad, porque esa ratificación sería inocua, ya que una nueva valoración no permitiría conclusiones diferentes por impedirlo el efecto de la cosa juzgada.

De allí que, v. gr., si la sentencia penal dice que el agente X no cometió la infracción que se le imputa, en el proceso administrativo no podría declararse la falla del servicio de la administración por esos mismos hechos calificados por el juez penal e imputados a dicho agente; y para la absolución de la entidad demandada bastaría la copia de la sentencia y no la ratificación de las pruebas que le sirvieron de fundamento. Igual cosa puede decirse de la sentencia condenatoria”(6).

(6) Sentencia del 22 de mayo de 1987, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, expediente 4955, actor Dioselina Arce Castaño, ver además sentencia del 2 de noviembre de 1989, C.P. Julio César Uribe Acosta, expediente 5625, actor Doris Molina de Ríos.

En otras oportunidades se consideró, por el contrario, que la decisión asumida por el juez penal no obligaba al juez contencioso porque se trataba de dos tipos de responsabilidades diferentes. Dijo la Sala Plena:

“Se enfrenta el proceso contencioso administrativo a la circunstancia de que el autor del disparo, cabo Hernán Segura Calvo, fue juzgado y absuelto por la justicia penal militar. Pero al respecto caben estas observaciones: No se trata de deducir en este juicio la responsabilidad del causante de la muerte del infante de marina, ni siquiera en el orden administrativo. La acción ejercida por los demandantes no tiene como fundamento una responsabilidad subjetiva, o sea del agente, sino objetiva de la entidad en nombre de la cual actuó y por la que se debió prestar el servicio, en este caso de asistencia médica. De suerte que la absolución del autor del disparo, en un proceso penal, no es óbice para que el ejercicio de la acción contencioso administrativa enderezada a obtener el resarcimiento de los perjuicios que, según los demandantes, recibieron a causa de una falla o falta de los servicios de la administración”(7).

(7) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de marzo de 1984, C.P. Joaquín Vanín Tello, expediente 10.768, actor Clara Inés Camargo vda. de Linares.

Y también la Sección Tercera:

“La Sala insiste que en eventos como el aquí estudiado no opera la prejudicialidad. La jurisprudencia ha sido reiterativa a este respecto. Una es la responsabilidad que le puede tocar al funcionario oficial, como infractor de una norma penal y otra muy diferente la responsabilidad estatal que se puede inferir de esa conducta, cuando ella pueda así mismo configurar una falla del servicio. Son dos conductas subsumidas en normas diferentes, hasta el punto que puede darse la responsabilidad administrativa sin que el funcionario sea condenado penalmente. Basta recordar que una es la culpa penal y otra la civil o administrativa”(8).

(8) Sección Tercera, sentencia del 1º de noviembre de 1985, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, expediente 4571, actor Benjamín Villamil Pineda Fuente.

La solución de esta controversia hoy no admite duda(9). Con fundamento en el artículo 90 de la Constitución se establece claramente que la responsabilidad de la administración no deviene de la culpa personal del agente que produce el daño, sino de la antijuridicidad del perjuicio sufrido, esto es, del “detrimento patrimonial que carezca de título jurídico válido y que exceda el conjunto de las cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”(10).

(9) Ver, entre otras, sentencias de junio 24 de 1992, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, expediente 7114, actor Graciela Saiz Lugo y otros; de marzo 17 de 1994, C.P. Daniel Suárez Hernández, expediente 8585, actor Augusto Josué Bedoya y otros; de marzo 8 de 1994, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, expediente 8262, actor José Oliden López Restrepo; de mayo 5 de 1994, C.P. Julio César Uribe Acosta, expediente 8958, actor Ricardo Antonio Flórez Castro.

(10) Antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional Nº 56 de abril 22 de 1991, pág. 14.

En otros términos, la norma constitucional “desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido con ella”(11) y ello implica una diferencia sustancial dado que el juez penal juzga la antijuridicidad de la conducta realizada por el funcionario con fundamento en los principios y disposiciones del Código Penal, en tanto que el juez administrativo le interesa precisar si hubo o no un daño antijurídico, con prescindencia de la conducta personal del agente, la cual sin duda con fundamento en el inciso 2º del artículo 90 de la Carta tiene relevancia jurídica al momento de definir la responsabilidad de éste.

(11) Ibídem.

Por ejemplo, se advierte que mientras que en el proceso penal cualquier duda que surja en relación con la existencia del hecho o la responsabilidad del procesado debe resolverse a su favor (CPP, art. 445), en el proceso contencioso, en casos como el que aquí se decide, la duda se resuelve a favor de la parte actora porque existe una presunción de responsabilidad que la ampara.

En estas condiciones bien puede el juez penal declarar que el hecho se justifica porque ocurrió en legítima defensa, pero el juez contencioso puede considerar que la agresión de la víctima no es suficiente para exonerar de responsabilidad a la entidad demandada porque a pesar de ello a la producción del daño contribuyó una falla del servicio.

En síntesis, dado que en materia penal y administrativa rigen normas, principios y objetivos diferentes, los fallos proferidos por el juez penal no determinan las decisiones del juez administrativo, el cual juzga no la responsabilidad del sujeto involucrado en el hecho sino la institucional de la persona jurídica demandada a partir de la antijuridicidad del daño producido».

(Sentencia de febrero 18 de 1999. Expediente 10.517. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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